黑河市国土资源局 164300
摘要：本文从理论层面阐述土地利用规划与土地利用计划的区别与联系，采用对比分析以及综合分析的方法对土地利用以及规划的情况进行了阐述，并针对我国土地利用规划与土地利用计划的编制与实施情况，分析二者在编制与实施过程中存在的问题，进而提出相应的对策。
关键词：土地利用规划；土地利用计划；关系；问题；
在土地资源管理的过程中，离不开对土地利用的合理规划，按照性质的不同，可以将土地资源分为三个组成部分，一是总体性的规划，二是专项规划，三是详细规划，在本文的阐述中，则主要是从总体上进行了分析，探究我国土地的利用现状，土地利用总体规划的核心是合理利用，并且为了促进综合效益的发展为根本目标，在当前的经济、社会以及自然条件中，只有进一步满足对土地的合理利用，才能实现合理化与科学化的发展目标，实现又快又好的进步。
1、土地利用规划以及计划之间的关系
规划与计划之间既有联系，又有一定的区别，联系性主要体现在制定与实施的过程中，没有对土地合理规划，就不能制定出相应的目标并且予以实施，所以在进行土地规划的过程中，应该在满足现有要求的基础上，最大化的实现土地的综合效益，在此基础上制定出的土地利用控制指标体系，才能实现对土地的有效管理。在土地利用计划中，包含了众多的计划内容，例如农用地转用计划、耕地保有量计划、生态退耕计划等众多的内容，上述指标是土地利用计划得以实施的基本前提。将土地利用计划进行进一步的细化可以发现，这一工作是满足生态保护以及保护耕地占有面积的重要基础，是实现土地可持续利用的基本保障。可以说，在土地利用规划中，土地利用计划是其中重要的组成部分之一，对于土地的有效实施具有重要的作用，因此不能忽视。
二者之间的区别在于在土地利用计划中，需要满足规划编制的要求，计划任务的实现是以规划任务为首要前提的，在空间以及时间上都得到了进一步的细化与延伸。所以说土地利用规划的实现是以计划为前提条件的，需要先进行规划才能满足计划的要求。并且在编制的时间上来看，规划具有长远性的要求，而计划则是在短期内实现的目标，在对土地利用计划进行制定的过程中，主要是将规划中的内容具体的细化了，所以说计划是附属于战略层面的，具有可操作性的特点，而规划主要是从整体性、全局性的方向上考虑的。
2、土地利用规划以及计划中存在的不足之处
2.1对指标的分配不理想
首先，我国是一个国土资源十分广阔的国家，所以在许多地区的指标计划中，多是根据行政区为基准进行平均划分的，目前仍然缺少能够对指标进行划分的有效方案。所以在多数地区的发展过程中，呈现出发展不均衡的现象，有些地区的用地还相当紧张，不能将具体的项目落实到位。在这种情况下，国土资源得到了极大的浪费。因为我国的行政管理层级相对较多，受到经济、政治以及社会等诸多因素的影响，如果将指标进行具体的细化，那么在实际落实的情况下却又难以保持一致性，所以一些地区的指标无法完成，另外一些地区的指标却又存在闲置的现象，在这种情况下，就需要对其加以重视并进行有效的管理。
2.2权威性不足
目前尚无独立的《土地规划法》，土地利用规划与土地利用计划都尚未具有应有的独立的法律地位，影响了其权威性和强制性，进而影响宏观调控能力。土地利用管理工作的法律依据也不足，离法制化、程序化、规范化管理尚有一定距离。另外，我国土地利用规划面临着许多如规划目标不明确、方法不确定的内部不确定性以及政策调整、金融动荡等外部不确定性，其时效性普遍较差。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆一个土地规划的制定可能需要好几年，经过层层下达指标、多次修编后，能起作用的年限往往只有短暂的几年时间，从而间接地对土地规划所投入的人力、财力、物力造成浪费。
2.3弹性与活力不足
我国土地利用规划约束过死，缺乏灵活性，难以保证规划方案的切实有效和以不符合社会经济发展需要的绝对理性的方式处理规划中出现的非理性问题的现象。而土地利用规划及土地利用计划指标弹性不足的现象，以及用地报批与指标下达上的弹性不足及二者之间的矛盾问题也较常见。在土地规划制定过程中，主体仅为政府和土地行政主管部门，规划采取“自上而下”的单一纵向的方式。在土地规划和土地利用计划的编制、实施及土地利用监督过程中，大多缺乏公众的参与，造成地方政府与使用土地的公众在互动上的微弱，从而使土地规划缺乏各利益主体的利益权衡，在其编制与实施过程中缺乏活力。
2.4规划与计划及其他规划衔接不够
尽管土地利用年度计划是土地利用总体规划按年度对土地资源开发利用所做的空间上与时间上的分配与细化，但实际情况往往是土地利用年度计划变成了土地利用总体规划僵硬的分离，未考虑当地及当年实际情况，二者衔接生硬。而在横向方面比较，如土地利用总体规划与产业布局规划等的衔接不够，控制性不强，与城市规划的关系脱节也时有发生。
3、对策
3.1增大弹性，减少指标分解层次
现今瞬息万变的市场经济与社会环境下，在众多不确定性因素面前，土地利用规划和土地利用计划应随势提升弹性，在规划不失强制、约束的功能前提下，给予其适当的“自由空间”，具体表现为：编制更为灵活、可调可控的指标体系；制定更为灵活的规划时序及规划期限，即对短期、中期、长期规划的有机结合，详细程度的差异化；根据不同的规划目的制定出相应的方案，使规划及计划方案具有弹性；根据外界因素的变化而动态地编制；减少指标分解的层次，集中预留指标，在用地审批环节根据具体情况实施调控，实行额度管理。
3.2强化执法力度
尽快制定独立的《土地利用规划法》，给予土地利用规划一个能真正保障其宏观调控职能高效实现、有效作用于土地资源分配与土地利用结构调整的法律地位，进而巩固其权威性与强制性。通过法制建设，加大对土地利用违规行为的惩罚，加强执法力度，在法律层面约束地方政府，最大限度地抑制违法、违规、违章“三违”建设土地利用行为的发生。
3.3多维度思考土地利用类型的转变
通过实地调研，客观评价与分析各地方的产业结构、经济发达水平等社会现状情况，并科学分析和研究区域土地利用现状，从而争取中央与地方信息对称的最大化，避免信息不完整、不准确、不真实造成中央对地方实际情况了解的偏差甚至在与地方利益博弈时被蒙蔽和欺骗。并将这些信息充分运用到土地利用规划及土地利用计划的编制、实施与管理过程中，编制出因地制宜的规划与计划，充分发挥其宏观调控土地利用的功能。协调好社会、经济、生态等目标，具体到土地利用上，处理好土地利用中的多维交叉关系，以保证合理地利用土地。
3.4 采取双向规划措施，加大公众参与度
应采取“上下结合”的双向规划，中央根据国家战略目标编制土地利用总体规划，并向各地下达目标及任务，地方政府及土地行政主管部门在中央监督下如实向中央反映当地经济发展态势与用地需求，进而给中央编制土地利用规划提供客观依据。同时，在规划和计划的编制、实施和监督过程中，应加大公众参与度，地方政府对各自的土地利用及调整行动情况也应公开透明，自觉接受社会公众及中央的监督。
4、结语
在现代社会发展的过程中，土地是我国重要的资源与组成部分，因此在对这方面的问题进行研究的过程中，加强对土地利用规划以及相关问题的研究工作十分重要。在土地管理中还是存在诸多不足的，只有找到有效的途径以及解决方法，才能促进土地资源更好的发展，从而为我国的经济建设作出突出的贡献。
参考文献：
[1] 魏晓飞，魏朝富，王三，方勤先.土地利用总体规划中的不确定性研究[J].贵州农业科学.2014（02）
[2] 孙计川.浅谈土地利用计划的宏观调控能力[J].中国房地产.2013（11）
[3] 徐忠国.论土地利用总体规划的实效性及改革路径[J].上海国土资源.2013（01）
论文作者:朱永福
论文发表刊物:《防护工程》2018年第16期
论文发表时间:2018/10/1
标签：土地利用论文; 计划论文; 土地论文; 过程中论文; 指标论文; 总体规划论文; 中央论文; 《防护工程》2018年第16期论文;