我国投资体制的问题与改革方向，本文主要内容关键词为：体制论文,方向论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国自改革开放以来，投资体制一直是经济改革的重点。20多年中在投资和与投资有关的体制方面颁布和推行的改革政策和措施超过40项，这些政策和措施主要分为4个方面：一是宏观调控方面，如颁布产业政策和指导外商投资目录，投资方向调节税，差别贷款利率，实行两级（中央和省级）管理，项目资本金制度，等等；二是项目决策体制方面，如投资主体多元化，下放投资项目审批权限，简化项目审批程序，把可行性研究列入基建程序，公益性、基础性和经营性三类项目的划分和建设分工，大型企业投资自主权的试点等等；三是资金管理和筹措方面，如拨改贷，贷改投，基本建设基金制，部门投入产出包干，发行重点建设债券和企业股票筹资，建立国家开发银行等政策性金融机构，国家专业银行商业化等等；四是建设实施管理方面的，如建立工程承包公司，招投标制，项目投资包干责任制，建设项目监理制度，建设项目审计制度，建设项目业主责任制，法人责任制等等。
与其它的领域比较，可以说投资领域推行的改革政策和措施是最多的，但投资体制改革给人的印象却是滞后的，这主要表现在两个方面，一是改革一直处于零敲碎打的状况，没有出台过一个完整而系统的改革方案和改革办法；二是改革的效果不明显，投资规模、投资结构、投资效益一直难以得到有效地控制和约束，投资结构不合理，低水平重复建设，“大而全、小而全”，项目超概算，超工期，“项目建成之日就是亏损之时”的现象层出不穷，使国家对投资的调控丝毫不能放松，在缺乏有效的新调控手段的情况下，往往不得不仍然采用计划经济时代的控制贷款规模、强化审批手续等老一套做法去管理投资，这又使一些改革措施难以出台，已出台的一些改革措施难以贯彻执行。
一、改革滞后的原因分析
投资体制改革滞后的原因是多方面的，既有宏观方面的，也有微观方面的。其中起决定性作用的是以下几点：
1.缺少一个整体的战略部署
改革开放以来，我们在投资体制改革方面开展了很多的工作，但给人的感觉是缺少目标明确的战略部署和认真的论证。有些改革措施缺乏整体的考虑，往往是就事论事地制定和推出，如，部门投入产出包干，设计单位企业化管理；有些措施缺乏认真地论证，推出后又取消，如，从“拨改贷”到“贷改投”；国家六大投资公司的建立和取消，以及取消后又要建立国家投资主体；建筑税的设立和取消；建设项目业主责任制还没推广就被法人责任制取代；投资项目审批权一会儿下放，一会儿上收等等。
2.缺少相应的配套体制
投资活动与许多方面都有密切的联系，在投资的管理上，涉及到政府各有关部门、中央和地方政府以及企业之间的分工与合作关系；在资金的来源上，涉及政府财政和金融体制，以及企业和社会资金的管理；在项目的实施方面，要与建设、土地、环保、规划、城建、工商、金融、设计、施工、咨询部门或单位打交道。因此，投资体制改革所涉及的许多内容并不是投资领域本身的问题，国家的行政管理体制、计划体制、财政体制、金融体制、市场和价格体制、企业体制、乃至人事体制都直接影响投资体制的发展与变化。投资体制作为一种综合体制，它的改革进程要受其它体制改革进程的制约。投资体制改革多年以来虽然一直在探索之中，并且出台了众多的方案，但却没有显著的成效，很重要的一个原因是各种体制的改革难以与投资体制改革配套。
投资体制实际上是融合在上述各种体制之内，并受上述各种体制所制约的。在市场经济的国家中，一般没有人专门地研究投资体制，而我国之所以要专门地研究投资体制，是因为我国长期实行的计划经济体制，一直是以国家（中央政府）作为主要的投资主体，并把投资作为政府经济管理的一项主要的工作；我国50年代以来国民经济的历次波动都与中央政府对投资总量的控制所引起的变化密切相关，中央政府对投资及其相关的政策一直给予较大的重视。在我国完全步入社会主义市场经济体制，各种相关的体制都达到一定的完善程度之后，大概专门以投资体制作为研究对象的历史使命也就完结了。
3.缺少适用的调控手段
虽然已出台的各项政策和措施大多数都是为宏观调控而制定的，但国家宏观管理部门却依然感到调控手段的缺乏。这里有认识问题，即在社会主义市场经济的条件下，究竟有哪些方面需要调控，哪些方面可以放开，政府管的面是否太宽了？同时也确实有些必须由政府管的事情，却因为缺乏有效的调控手段而束手无策；如对盲目建设、产业均衡、环境保护、各种资源和土地的合理利用等等，虽然都有相关的法规和制度作出了规定，但却难以起到其应有的作用，关键是缺乏有效的落实手段，使法规和制度不能有效地贯彻执行。
4.缺少有效的执行监督体系
如果认真执行，已出台的大多数改革措施都可能获得好的效果，如产业政策，投资方向调节税，项目可行性研究制度，招投标制度，项目监理制度等等，都是对优化投资结构和提高投资效益能起到重要促进作用的政策和措施。但是，各项政策和措施的实际执行效果大多与预想的有较大的差距。在许多地区，产业政策不起作用，投资方向调节税按地方领导的意见征收，可行性研究变成了“可批性研究”，招投标失去了公正性，项目监理起不到监理作用等等。虽然大家都知道这些现象的存在，却不知道这些事情应该由谁来管，也不知道应该通过什么途径制止这些现象的发生。
5.缺少严格的约束机制
投资主体形成多元化是投资体制改革的一个重要标志。在多元化的格局下，中央的有关部门、地方政府和国有企业都是国有单位投资的主体，但却没有对这些国有投资主体行为起约束作用的风险和责任机制。作为投资主体的各级政府在对国有单位的投资管理中如何进行自我约束，如何处理“计划”与“市场”的关系，如何保证科学决策，有效防止项目决策中的“长官意志”和“长官行为”，如何建立投资法制环境，依法规范各投资活动当事人（包括政府、企业、银行、中介机构）的行为等等，虽然一直都在探讨，也推行了一些措施，但至今在国有单位的投资管理中仍无法建立起符合市场经济要求的“谁投资，谁决策，谁承担风险”的责任约束机制。
二、投资体制改革的主要目标和对象
在我国的多元投资主体之中，外资、集体和个人投资都有明确的盈利目标和清晰的风险意识，投资的盲目性相对较小，国家对他们的投资管理采用市场经济的办法就可以比较有效地进行管理。真正产生问题并需要国家着重管理和调控的是占全社会投资总量60％以上的国有单位投资。体制改革也应该是以国有单位的投资管理制度为主要对象。
1.需要把提高投资效益作为改革的最终目标
任何一个投资者投资的目的都是为了获得效益，投资效益又可分为项目的经济（财务）效益、宏观经济效益、社会效益等等，少花钱、多办事，争取尽可能大的投资效益应该是投资决策者追求的目标。
实际上，真正注重投资效益的投资决策者，在进行项目决策时必然要考虑项目建成后的生产与经营的配套条件、资源供应、同行竞争能力和市场需求状况等一系列为取得好的效益所必要的条件。如果所有的决策者都注意这些问题，就不会盲目上项目，就有可能避免低水平的重复建设和不讲效益去追求“大而全”和“小而全”的现象，就不会发生总量和结构的不合理，从而实现国民经济持续、快速、健康的增长。可以说注重投资效益是从根本上控制投资规模，改善投资结构的主导因素。因此，我国投资体制改革的主要目标应该是以提高投资的效益，尤其是国有单位的投资效益为中心。
2.需要改进的国有资产投资管理体制
目前我国国有资产投资管理方面的主要弊病在于责任不明和“政企不分”。虽然从行政上大家都知道中央政府、地方政府、企业之间的区别和各自的主要职责，但在投资与建设方面却往往分不清哪些事情该由中央政府管，哪些事情该由地方政府管，哪些事情该由企业去管。或者说难以按照中央政府、地方政府和企业的社会分工去合理地划分各自在投资建设中的地位和作用。在投资领域经常出现中央政府、地方政府和企业搅在一起，相互职责不清的现象。特别是应该作为国有企业股东的各级政府，往往越俎代庖，把许多应该由企业董事会和经理人员的工作都包揽下来，而把应该由政府负责解决或出面协调的事情推给企业自己去解决。
3.需要协调的部门配套管理
目前我国政府对投资宏观管理方面的主要弊病在于政出多门。按原有的管理体制，国有单位的大中型项目由主管部门或地方政府提出，由国家计委或经贸委审批，由财政拨款或银行贷款，由建设部门管建设过程的设计、施工，建成运行后由财政部门（包括税收部门）管国家资金的回收；各部门各管一段，前边的不过问后边的事情，后边的不了解前边的情况；常常是各唱各的调。如果项目的效益好，大家都有功劳；效益不好，却找不到应该承担责任的部门，更找不到应该承担责任的个人。在这种投资体制下，自然难以保证国有资产的投资效益。
投资体制只是经济体制的一个组成部分，它的改革和发展不能脱离其它有关方面的配合而孤军深入，投资作为一种经济活动，从项目的提出开始到项目建成投入运行要经过论证、决策、资金筹措、设计、施工、验收、投入使用等多个环节。作为国有单位的项目，其投资和管理要涉及到行业管理、计划、财政、金融、土地、城市规划、环保、建设管理和企业管理等等一系列的部门和单位。当前我国这些相关的部门在投资的管理上职能交叉，经常出现相互干扰的现象，许多有关的政策在基层打架，使建设单位无所适从，往往要为此而耽误很多的时间，耗费很大的精力。
4.需要规范的地方政府投资行为
在国家和地方政府财政“分灶吃饭”之后，地方政府的财政上的独立性和压力同时增大。为了尽快地发展地方经济，各地政府都把扩大投资作为经济发展的主要方式，但其投资行为往往表现出一些偏差。一是在规模上求大，几乎所有的地方政府都制定了宏伟的经济发展计划，需要大量的固定资产投资才能得以实现，于是就千方百计筹集资金，进行建设。二是在结构上求全，长期的“条块”分割所形成的“万事不求人”和“肥水不流外人田”的思想，导致“大而全、小而全”的建设格局。三是在效果上急功近利，快速发展的愿望往往使地方政府把能在短期见效的当前热销产品的生产作为投资对象，不合理的重复建设由此而层出不穷。四是决策上的随意性，对科学决策的忽视，“长官意志”和急于求成使项目的可行性论证成为摆设或干脆省略。这些不规范的投资行为对我国的投资规模难以控制，投资和产业结构失衡，投资效益不高都有不可推卸的责任。
5.需要责任到位的企业投资主体
长期以来，应该作为市场经济主要投资主体的国有企业，除了国家授予投资权的个别大企业集团之外，绝大多数都没有投资的决策权，这些国有企业的投资都要受到各级政府部门和行使政府职能的国家公司控制，无法成为真正的投资主体；就是得到授权的企业集团，其超过一定额度的投资也需要国家有关部门审批。因此，我国绝大多数国有企业还不是独立的投资主体。同时，由于体制的约束，各级政府对企业的经济要求和企业本身利益及其发展的欲望所形成的内外压力，又使企业不能不重视扩大再生产的投资。
作为不独立的投资主体，企业的领导不承担投资决策失误的责任，甚至连偿还贷款本息的责任都可以不承担。投资行为基本上没有责任约束的状况，往往导致国有企业不合理的投资行为。一是投资欲望强烈。由于政企一直难以分开，企业以行政级别分高下，许多企业的领导者都把扩大企业规模作为自己职级晋升或为自己树碑立传的手段；这些企业往往不是从经济上的实际需要和企业的能力出发，而是一有机会就竭力争取上项目。二是缺乏自我积累意识。许多企业不能改变投资靠国家的传统观念，明明可以通过自我积累建设的项目，也要向政府要投资，向银行要贷款；许多企业在经济状况较好时不注意积累，而把留利的绝大部分用于企业和职工的消费上，基本上是分光吃净；甚至采取不提或少提折旧的办法增加利润，用于消费，使国有资产大量损失。三是利用项目谋私。许多企业在争到国家投资和银行贷款后，不把投资项目的效益放在首位，而是考虑如何利用国家项目为企业和个人多捞一些好处。四是没有风险观念。长期以来，国有企业投资项目的效益好坏与企业领导的责任不对称，效益好时，企业领导会受表扬，还会成为升官的资本；效益不好甚至没有效益，却没有人追究企业领导人的责任，也不会影响企业领导职务的晋升；对于银行的贷款，则是想还就还，不还银行也没有办法；于是许多企业敢于不计成本大量借款进行建设，甚至把流动资金贷款也投入到项目建设上。
6.需要完美的社会服务体系
决策科学化是投资项目取得良好建设效益的重要保证。虽然我们已经进入了信息化社会，但由于技术手段、经验、时间等多方面的限制，许多项目的决策者往往会由于缺乏信息而难以做到科学决策，或由于经验不足、时间有限等原因而难以有效地管理和监督项目的建设。投资咨询、信息、财务、法律、监理等中介机构是市场经济条件下投资者所不可缺少的助手，虽然我们目前已建立了相当数量的类似机构，但尚未形成能为投资项目科学决策和有效管理提供服务的体系，而且其中许多机构在资信的验证、职能的规范、工作的质量、服务的监督等方面都存在较多的缺陷，使投资决策者和项目管理者难经获得高质量的服务。
三、加强宏观调控的投资体制改革建议
为了使国家能有效地对全社会固定资产投资进行调控，达到充分利用社会资源，提高投资项目效益的目的，首先需要对目前的宏观管理体制进行改革。
（一）切实落实国有单位投资主体之间的分工
虽然在党的第十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》中就明确提出要把国有单位投资项目划分为公益性、基础性和竞争性三大类，并分别由中央政府、地方政府和企业承担，但由于各种原因和条件的限制，并没有真正得以实现。当前应该借国家机关行政机构改革和对国有企业改组、改造和加强管理之机，明确各国有投资主体的职能和分工。
1.政府投资管理和项目管理职能分离
作为政府，无论是中央政府还是地方政府，都承担着社会和经济发展多方面的责任，固定资产投资建设仅是其众多职能的一个组成部分。由于政府中直接管理建设资金的人员数量及专业、时间、能力有限，不可能对种类众多的大量国有单位投资项目进行具体的管理，尤其是在需要精简政府机构的发展趋势下，政府摆脑繁琐的项目管理是提高政府工作效率的一个改革措施。因此，政府的投资管理职能和项目管理职能分离是必要的，即政府部门只对投资的总量、结构（投向）进行管理和调控，而把建设项目从决策到实施的工作交给由国家授权的机构（企业）去完成。
2.非经营性投资与经营性投资分离，组建对经营性国有资产承担全过程管理的政府部门
为国家和社会公众服务的公益性投资与有经济收益的投资性质不同，在管理上也存在较大的差别，将两者分开管理可以根据各自的特点进行管理，防止顾此失彼，互相制约，有利于各相关行业的发展。
对于只有投入没有回报的非经营性领域的建设项目，如科技、文教、卫生、城市道路、国家和省级公路（这些公路都不应该收费）、桥梁、江河湖泊的治理、政府和事业单位办公、国防、治安等等方面的建设项目，应该由政府投资建设。具体由政府中制定计划和规划的宏观调控部门根据国民经济和社会发展计划、各项事业发展的实际需要与国家的财力支持能力等，每年将相应的建设资金划拨职能主管部门，如教育、文化、卫生、交通、国防、公、检、法等等部门，由这些部门负责建设。
目前我国国有单位经营性固定资产总量达到7万亿元以上，分布在十几万个国有企业之中，并每年以近万亿元的速度不断增加。为了管好这么庞大数量的固定资产，避免部门分离造成的投资、建设、管理与资金回收之间的脱节，提高国有资产的运行效益，有必要建立一个专门管理经营性国有资产（包括收费使用的基础设施）的政府部门，承担国有资产从投资决策到资产回收全过程的管理。这个部门可命名为国家产业发展部（或国有资产管理委员会），由目前国家改革和发展委员会中管理产业投资的职能司局、国家国有资产监督管理委员会中负责产业管理的司局、建设部中负责建设标准、招投标、监理的司局共同组建。
这个部门作为国家股东的总代表，对改组后的国有企业执行资产负债管理。负责任命由国家管理的企业国有股董事和董事长，并与国有企业（董事会）签订5—7年的国有资产管理和经营计划合同，合同中规定企业资产保值、增值和经营的目标，作为定期对企业进行考核的依据，而对企业的日常经营和利用自有资金和从市场融资进行的项目建设不予干涉，但可以对投资方向和规模进行指导和规范。该部门作为国有股的代表统一收取国有资产股的利润，作为产业发展的资金，资助不能完全自我发展行业（如一些基础设施）的投资建设。
3.分级管理，地方政府承担国有资产投资管理的相应职能
我国是个人口众多的大国，无论是用人口衡量，还是用土地面积和资产数量衡量，每个省和自治区都相当于世界上中等以上的国家，为了提高由地方管理的经营性固定资产的效益，应该发挥地方政府的积极性。为此，要尊重地方的利益和要求，对国有企业采取分级管理的体制。即采取一级（中央）调控，两级（中央和省级）管理的办法，在各省级单位（包括计划单列市）设立相应的地方产业发展局，代表国家管理隶属于地方的国有企业。
在非经营性投资方面中央和地方政府也要有分工，即分别负责其各自管理的范围。但中央政府有责任资助相对落后的地方政府，尤其是“老少边穷”地区各项事业的发展。
4.国家授权企业承担国有单位经营性投资主体的责任
经营性国有资产的投资应该由国有企业承担，但是，我国有十几万个国有企业，既有资产规模几十亿、上百亿元，职工人数以万计的特大型企业（集团），也有十几万元资产，几十个职工的小企业，不但在规模上相关悬殊，而且在管理上也有很大的差距。如果每个企业都有投资权，国有单位的投资决策和管理权过于分散，不利于国有经济的发展。比较好的办法是选择和组建大的企业集团和专业资产管理公司，由国家授权其为国有单位投资主体，负责国有资产的投资、保值、增值和回收。
国家授权投资主体可分为三种类型：
一是企业集团（公司），其领导层（集团公司）是国有资产所有权转让的受体，承担由国家产业发展部（或地方局）以契约形式授予的国有资产管理和经营的责任，是承担民事责任的法人。企业集团内部应按我国的《公司法》实行董事会或管理委员会领导下的总经理负责制。董事会和管理委员会是所有者的代表，行使企业集团资产所有权主体的职责和权力，具有投资决策权，决定集团范围内用自有资金和商业银行贷款兴建的投资项目。董事长或管理委员会主任是法人代表，应由有经验的企业家担任，董事会和管理委员会的成员由国家产业发展部（属于地方管理的由地方产业发展局）任命，特大型的企业集团董事长或管理委员会主任由国务院任命；总经理由董事会和管理委员会任命。企业集团的下属公司和企业是二级法人，有相对独立的经营权，但没有包括投资权在内的资产处置权；其经理人员由企业集团的总经理提名，董事会或管理委员会任命。企业集团（公司）按现代企业制度管理，根据市场发展情况运作。除了国家对企业集团有特殊要求的投资项目，国家在固定资产投资和贷款等方面一般不应再给企业集团特殊的支持。
二是适用于自然垄断或国家需要重点掌握行业的国家公司，如国家电力公司、国家铁路公司、国家电信公司等等。这些公司是以行业为主组建的大型企业集团（公司），总公司与其下属企业不是行政关系，而是按现代企业制度，以资产为纽带的所有者与经营者之间的关系。总公司的董事会是国家授权的国有资产的代表，行使国有资产所有者的职责和权力，具有投资决策权，决定总公司范围内用自有资金和商业银行贷款兴建的投资项目；其组成人员由国家产业发展部任命、董事长由国务院任命。对于因国家价格管制或其它非经营因素的影响而无力发展的国家公司，国家在一定时期内需从国家预算拨款或给予优惠利率的政策性贷款予以支持，但这种支持应逐渐减少。考虑到我国土地辽阔和有利于引入竞争机制，可以按地域或其它原则，在同一行业中可以同时存在多个国家公司。如国家火电公司、国家水电公司、国家核电公司，或南方电力公司、北方电力公司等等。
三是专业资产管理公司，亦可称为投资公司或控股公司，是由国家或地方产业发展部（局）直接指挥的担负投资职能的资产管理公司。其主要任务是根据国家和地区的发展规划和产业政策，按国家或地方产业发展部（局）的指令和指导性信息，制定关系国家或地方发展的项目建设计划，确定具体项目并选择合作的地区和企业集团，筹集用于项目建设的国家或地方国有投资，作为国家或地方国有资产的股东监督项目的建设及项目建成后的经营，并收回经营利润。这类公司只对建设项目参股或控股，一般不参与项目建成后的具体生产、经营和管理活动。专业资产管理公司应是相对独立的投资主体，国家或地方的产业发展部门对其下达的投资指令只限于资金的投向和规模，具体选择哪些项目，与哪些投资主体合作以及在什么地方建设项目，由公司根据其对市场及其它相关情况的了解，自行确定。专业资产管理公司实行总经理负责制，总经理由国务院或国家产业发展部任命，地方管理的由地方政府任命，是履行投资主体职能的法人代表。
5.用市场机制规范国有企业，组建强大的国家队
如前所述，我国目前国有资产的数量虽然庞大，但由于国有企业的平均规模小、数量多，使国有资产过于分散，不利于管理，利用效率不高，也容易流失。为了适应市场经济的发展，需要对国有企业进行规范化改组。通过改组、改造、联合、兼并、出售等办法，优化国有企业的资产构成，提高国有企业的平均资产规模，减少国有企业的数量。对达到要求标准的上述三类国有企业，赋予国有资产投资主体的职责和权力。国家产业发展部直接管理和授权的企业以300家左右为宜；省、自治区、直辖市产业发展局管理和授权的企业以100家左右为宜；计划单列市和副省级城市管理和授权的企业可在50家左右；加上其它一些特殊的企业，全国的总数在4500家左右，平均每家企业的资产在10亿元人民币以上。对中小型的国有企业，采取自愿和双向选择的原则将其逐渐纳入企业集团。对于设备陈旧、产品和技术落后，各企业集团都不愿意要的中小企业，则可采取向社会拍卖的方式收回资金或采取招标租赁的方式由租赁者经营。对于那些不适宜纳入企业集团，效益还可以的国有企业，可将其国有资产转入专业资产管理公司，由后者控股并负责其发展的资金投入。
（二）改进政府部门对投资活动的管理
从科学决策的角度出发，在讨论政府对固定资产投资活动的管理时，首先要明确政府部门对固定资产投资活动该不该管？如果要管的话，应该管哪些方面？具体又应该由哪些部门来管，怎么管，才能使固定资产投资取得好的效果？
上述第一个问题的答案是肯定的。因为固定资产投资是一个国家社会和经济发展所不可缺少的物质条件，任何国家的政府都不能对本国的固定资产投资不管不问，几乎所有的国家对政府预算中用于固定资产投资的部分都有一套必要的审批程序；而当全社会投资不足或投资过热，影响到国民经济正常发展时，各国政府都要采取措施调控甚至直接出面干涉。我国目前还是以投资作为经济发展主导因素的发展中国家，担负国家和地区发展责任的政府需要利用固定资产投资去实现多方面的发展目标，当然更不能对固定资产投资放松管理。
1.明确政府管理的范围
目前我国的固定资产投资按所有制划分为国有、集体、个人和外资共四大类，按投资主体（决策主体）可分为中央政府、地方政府、国有企业、其它企业、个人、外商等六个部分。其中前三个是国有资产投资主体，使用的是国有资产，作为国有资产所有者代表的政府对其使用有优先决策权。后三个投资主体使用的是非国有资产，政府没有对这些资金的使用和支配权（其它企业中包括国有资产投资的股份制企业，其投资决策权归企业董事会，对国家控股的，政府有一定的决策权）。
因此，从总的原则上讲，政府是国有资产所有者的代表，对国有资产投资有决策权，必然要对其进行管理；非国有资产与政府没有所有权与决策权方面的联系，但由于非国有资产投资在全社会经济和社会发展中起重要的作用，政府对其发展应进行必要的调控。例如投资属于国家所有的矿产、水利、森林资源的开发项目，必然在国家的统一规划下，经过国家有关部门批准，才能进行。另外，在环保、城市规划、土地使用等方面还要政府有关部门予以批准。
虽然从产权理论上看，作为国有资产所有者代表的政府对国有单位投资有决策权，但由于国有单位投资数量庞大，政府的职能的重点在于宏观管理和社会服务，经营性投资偏重于企业行为，以及为了有利于发挥企业的积极性和责任感，提高国有资产的投资效益等等一系列的原因，有必要对各国有资产投资主体在投资管理中的职能进行分划，明确各自的分工与协调方式。根据前面所说的“非经营性投资与经营性投资分离”和“政府投资管理与项目管理职能分离”的设计，把国有资产投资分为非经营性和经营性两大类，对于非经营性投资，应该完全由政府部门决策和建设；对于经营性投资，由国家授权的国有企业具体决策和建设。
2.理顺政府部门在投资管理中的分工与合作关系
政府各部门的合理分工与协作是国民经济经济和社会健康、稳定发展的必要条件。为了提高国有单位固定资产投资的经济和社会效益，在明确各相关投资主体职责和权力的同时，要改进政府部门在投资活动中的分工与合作关系也是必要的。
负责制定国家发展规划和计划的国家发展和改革委员会应该承担起对全社会固定资产投资进行调控的职责。具体的工作包括：根据国有经济社会发展规划、产业调整的发展方向和市场变化的信息，制定全社会固定资产投资的总量和结构发展计划；根据资金来源情况，确定国家预算内投资资金、建设性国债、各种专项建设基金和政策性贷款的使用方向及数量；制定国家对固定资产投资调控的各类相关政策和法规；监督和检查非经营性投资主管部门和国家产业发展部负责的各行业或产业投资总体效果；需交国务院或全国人民代表大会批准的关系国计民生的特大型项目的审核；特大型外资项目的审批；用于项目建设的国际金融机构和外国政府贷款使用方向和数量的审批。
作为国有投资重要来源的预算内资金和其它财政性资金由财政部提出年度的供给总量，并根据国家发展和改革委员会的资金分配计划予以拨付。
承担国家金融运行的中国人民银行根据国内资金的情况，确定年内可用于固定资产投资的贷款总规模、政策性贷款规模、建设债券的发行规模和利用国际金融组织、外国政府和金融机构的贷款规模。
专门负责经营性国有资产投资和经营的国家产业发展部（或国有资产委员会），代表国家承担国有资产投资和经营管理的具体工作，其在投资方面的职责包括；代表国家与获得投资主体授权的企业签订国有资产保值、增值和经营目标的合同，并监督和检查合同的执行情况；审批需要国家预算内投资资金、各种专项建设基金和政策性贷款建设的项目，采取招投标的办法选择被授权的国有企业进行建设；作为企业国有资产的所有者代表，回收企业国有股的利润，并根据国家的产业发展政策，将这些利润用于国家鼓励和需要大力发展的行业建设；负责各行业投资项目标准定额的制定、修改、发布和监督执行；负责投资项目招投标、监理制度和法规的制定；指导和引导地方产业发展局的固定资产投资管理工作。
作为国家建筑业主管部门的国家建设部，其在固定资产投资方面的主要职责是：负责房地产业开发的指导和管理工作；与城市规划有关的各项政策、标准和相关法规的制订、发布和监督执行，大中城市建设规划方案的审批或审核上报；各类城市基础设施和居民住房的建设标准及配套标准的制订、发布和监督执行；与投资建设有关的设计、施工、监理及各类咨询行业资质标准的制订、发布和评定监督。
（三）加强中央政府的调控能力
在我国经济体制向社会主义市场经济转变的过程中，随着市场机制作用的逐渐强盛，中央政府在经济管理中不可能再恢复计划经济时代全靠行政命令的办法，而要通过投资体制改革，建立一系列适应社会主义市场经济的管理方法和调控手段，来提高中央政府的调控能力。
1.提高计划的权威性
计划（包括规划）是经济管理的重要工具，它不是哪一类社会经济制度国家所专用的。世界各国都要制订社会和经济发展的计划，只是各国对计划的理解和对其作用的规范等等方面有所不同。许多国家是通过计划去引导投资者的投资方向，实现国民经济发展目标和结构调整的。
我国曾是计划经济国家，但长期以来出现的计划脱离现实，随意更改，执行过程中没有监督，缺少事后的总结与提高等等一系列违背计划使用原则和规律的做法，使我们的国民经济计划对投资主体行为难以起到引导的作用。
恢复计划的权威性，首先是要提高计划的质量，使计划既要反映政府对国家的发展意向，又要符合国家经济发展的客观实际。为此，应改变计划只是反映国家意志的制定方法。在制定国家计划时，要加强调查研究，以科学预测为依据，对计划要进行可行性分析与论证。其次，在国家计划制定之后，不能任意更改，政府部门应以实现计划为工作目标，如果国家政府部门都不认真执行计划，是无法建立起计划的权威的。第三是建立计划执行的监督机制，对指令性计划要严格执行，任何人、任何部门都不能例外；对指导性计划要加强指导并为其执行提供良好的条件。第四是建立计划的后评价制度，在计划期结束后对计划的执行情况进行分析与评价，总结经验与教训，达到不断提高计划质量的目的。
2.重视使用经济手段
在市场经济中，经济杠杆是国家调控固定资产投资的有效工具。合理利用税收、价格、利率、证券发行，金融和货币政策等可以由国家直接控制的经济手段去调控投资主体的投资行为，往往要比行政命令更容易见效，而且可以避免行政命令产生的一些弊端。
3.实行严格的法律约束
法律和法规是对社会成员行为进行约束的有效手段，投资调控就是要对投资主体的投资行为进行引导和约束，法律和法规自然是不可少的。
固定资产投资和项目的建设涉及到经济和社会的多个方面，因此，许多方面的法律和法规都能对其起到约束作用，如：关于土地和其它资源的开发与利用、环境保护、产业政策、筹资和融资、城市规划、企业组建、招投标、合同执行、设计、施工、监理、审计、统计等方面的法律和法规。目前我国在这些方面基本上都建立了法律或法规，但给人的感觉是对投资的调控效果不大，问题的关键是有法不依或执法不严。我们费了很多的时间和精力制订并颁布了许多法律和法规，却没有部门或机构去监督执行，或虽有部门管理，却往往因为各种原因而不能依法办事，自然起不到预想的约束作用。因此，完善法制建设和法律约束机制，不仅仅是建立各种法律和法规，还包括法律和法规的执行与监督，这应该成为当前我国法制建设的当务之急。
国家计委从1986年就开始研究制订对全社会固定资产投资起约束作用的《投资法》，虽然已经完成了多个方案初稿，但至今还没有得到认可。这其中的原因是多方面的，但关键是能否制订出一部对全社会都适用的《投资法》。正如本文在前面谈到投资体制要受其它各种体制所制约，实际上很难有独立的投资体制一样，《投资法》是否能独立存在也是值得深入研究的问题。据我们所知，在市场经济国家中，一般没有人专门地研究投资体制，也没有制订专门的《投资法》。这些国家几乎毫无例外地都是利用环境保护、土地和资源利用、产业发展、货币金融、企业组建、合同管理等方面的法律和法规对投资者的投资行为进行法律约束。因为在这些国家中的绝大多数投资者是个人，谁投资，谁决策，谁承担风险，经济效果如何是投资者关心的事，政府一般不予过问（政府投资例外）。政府只对投资的社会效益感兴趣，而社会问题不单单与投资建设有关，解决社会问题的立法中如果有涉及投资建设方面的问题，就制订相关的条文加以约束。从另外一个方面看，由于投资建设涉及的方面和领域太多，无法用一部《投资法》来解决投资建设领域的可能遇到的各种法律问题。因此，当前我国不应该追求制订一部对全社会资产投资都能起调控作用的《投资法》，而是应该制订对国有单位投资主体有约束作用的《国有资产投资管理条例》或《政府投资管理办法》等等。
4.建立有效的信息导向制度
固定资产投资是立足现实为未来发展作准备的经济活动，信息是其决策的基本依据。有人说，当代发达资本主义国家经济发展周期的时间变长，波幅变小的主要原因，就是因为用于决策的信息充足而使得生产和投资的盲目性减少，经济发展的社会整体效益提高。不管这种说法是否正确，但可以肯定地说，在投资主体注意理性思维，讲求投资效益的条件下，信息对其投资行为的导向具有决定性的意义。
政府的信息导向方法有两种，一是信息发布制度，即由国家和地方政府有关部门，在其管理范围内定期公开发布有关的行业、地区、技术发展和应用信息。二是培训制度，即由政府或政府委托有关单位定期举办企业领导培训班，向他们传达有关的信息。一些发达国家，如法国、瑞典都有以中小企业为对象的技术服务中心或类似机构，定期培训企业领导，向他们通报各种有关的信息，平时则为他们提供信息咨询，作为政府对中小企业投资引导和服务的主要途径。我国也可采用这种方法，对几十万国有和几百万非国有中小企业的领导提供与投资有关的信息和咨询，亦可同时进行管理等方面素质的培训。
为了做好投资需求和市场信息的发布工作，在政府只对本级政府出资的项目和特大型项目进行审批之后，国家和各级政府还应建立项目开工和投产登记备案制度，这是关系到各种产品供给和需求在短期、中期、长期变化的重要信息，应该由国家有关主管部门来承担这项工作并把统计口径扩大到全社会。
（四）建立项目的效益保证制度
如前所述，提高全社会投资效益是投资体制改革的根本目标，为了实现这个目标，除了要建立合理、高效的宏观管理体制之外，还要建立使宏观调控目标得以实现的效益保证制度。
1.落实投资决策者责任制
项目决策是决定投资效益的首要因素，投资决策者树立效益第一的观念是解决目前投资建设领域许多问题的关键。为此，应该建立“谁投资，谁决策，谁承担风险”的责任制度。具体可在以下几个方面采取措施：
（1）执行谁出钱，谁审批项目的制度。国家有关部门只审批使用国家预算资金、建设债券、建设基金和政策性贷款的建设项目；地方政府和国家授权企业审批自己投资范围内的项目；当有多个出资的主体时，应共同协商审批。使用银行贷款的项目，应该让贷款银行参加可行性论证会，让其了解项目情况，决定是否贷款，但没有审批权。
（2）推广并认真贯彻执行建设项目法人责任制，落实该制度中各项管理制度和责、权、利的规定，理顺各方面的关系。按法人责任制的要求选择有工作能力、实践经验、作风正派的人负责和管理项目的建设工作。
（3）严明法纪，对因个人失误、失职、以权谋私而给国有项目建设带来重大损失的，不但要给予行政处罚，还应进行法律制裁。
2.严格可行性论证的制度
虽然国家从80年代初期就要求国有大中型项目的建设必须进行严格的可行性分析论证，但到目前为止，有相当数量的国有大中型项目不能认真地进行可行性论证，许多可行性论证是“可批性”论证，为了项目能获得批准，不惜违背科学和客观实际而造假。另外，由于论证时间仓促、相关信息的缺乏等原因也使一些可行性论证失真。为了提高可行性论证的质量，可在以下几个方面采取措施：
（1）规定凡有国有资产投入的项目，都必须进行可行性论证，认为可行之后，才能投入建设。对未经可行性论证就开始建设的项目，要追究有关负责人的责任。对经可行性论证认为不可行的项目，坚决不能建设，并应给得出“不可行”结论的论证单位一定的奖励。
（2）坚决杜绝“首长项目”和“显示政绩工程”。这个问题是把可行性论证变成可批性论证的主要原动力，也是多年以来难以解决的问题。“政企分离”和“政资分离”是防止这类事件发生的有效措施。
（3）改变可行性论证费用由建设单位从项目建设费用中直接支付的办法。应从国家和地方政府的投资中划出一部分项目前期论证费，由投资主管部门掌握，项目立项后，由主管部门选择可行性论证队伍，并根据工作的数量和质量支付论证费用。
如果论证可行并批准建设了，再从建设费用中扣除这部分费用。
3.完善各项外部监督制度
固定资产投资涉及许多部门的管理权限，如土地、环保、资源管理、工商管理、城市规划、审计等等，这些部门职能的认真履行，以及人民代表大会和广大群众对国有资产使用的监督制度的认真执行，对各类投资主体的投资行为都会有一定的制约。不断完善并坚决执行这些制度，有助于国家投资宏观调控的顺利进行。
4.建立项目后评价制度
进行后评价主要是总结经验和教训，为以后的建设项目提供借鉴；同时主管部门可据此对比项目可行性论证的预测结果与实际运营或差距，评定可行性论证的质量，并予以公布，作为评定可行性论证单位业绩的主要依据。
5.规范社会咨询服务体系
目前我国已经建立了一定数量的规划设计、项目评估、财务、法律、信息、监理等投资咨询服务机构，但由于各种原因，这些咨询服务行业中较为普遍地存在着管理混乱，资质与水平不符，不按科学规律办事，不能保持客观公正，营私舞弊等现象，必须对其加以整顿与规范。
一是严格从业登记和资质评定制度。工商部门和有关的资质评定机构要根据有关的规章制度和标准审批每个咨询服务单位的从业资格和水平等级；并要建立咨询业绩和质量档案制度，每年定期进行检查，发现违法违规的要及时提出警告，对多次不改的要降低其资质等级或取消营业资格。
二是咨询服务单位要与政府部门真正脱钩，这是使其保持咨询评估客观公正的必要条件，也是使其在市场竞争中不断提高水平的压力和动力。
三是制订合理的服务收费标准，使其既能体现知识的价值，又要使被咨询单位能够承受，认为物有所值。这也是使咨询服务单位能够保持客观公正，并注意不断提高咨询服务水平的重要条件。
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