“办人民满意的学校”———个关于中小学校的民众满意度调查，本文主要内容关键词为：中小学校论文,民众论文,人民满意论文,满意度调查论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G467 文献标识码：A 文章编号：1671-9468(2008)04—0038—09
一、导言
本论文是“中国城市服务与治理调查”项目的研究成果。该项目旨在通过城市住户的随机抽样调查，根据公民的意见来评价公共服务的质量和绩效，探讨公共服务问责制度的改革方案。该项目的教育子课题在上海、大连、成都、西安和深圳五个城市进行了近5，000户居民的随机抽样调查，搜集了有在学儿童的家庭对于义务教育服务质量的五个方面问题的意见和反馈，包括：入学和择校问题、家庭教育支出问题、学校的信息提供与信息透明度、学校的质量与“客户”发言权以及对于义务教育服务的总体评价。
从政策角度来说，这一研究十分重要。与我国政府连续几年的教育发展指导原则相一致，《教育部2008年工作要点》中再次明确以“办人民满意的教育”为核心。然而，迄今为止，我国来自学界和政府的直接以“人民”的意见为依据、反映和分析公众对于公共教育服务是否满意、公众意见的影响因素的分析和讨论都十分缺乏。在全球视野下，建立公民对于公共服务的直接问责机制被认为是具有普适性的改善公共服务质量的途径。世界银行在其《2004年世界银行发展报告：让服务惠及穷人》中提出，公共服务的问责机制由服务的提供者、服务的使用者(公民/客户)以及政策决策者这三者彼此之间的委托—代理关系决定。改善公共服务质量的问责机制或“路径”有三。第一种是所谓“长线负责制”，也就是客户以公民身份行使表达权利用政治舆论来影响政策决策者，而后者通过契约安排使服务提供者达成公共服务的目标。但是，穷人经常是弱势群体，“由于选举制度的缺陷，他们或是被排斥参与共同目标的制定或是不能影响公共行动”。[1]第二种“中间路径”是将部分责任和资源分散化至中央以下级政府，使公共服务的决策过程更加贴近公众。第三种“短线路径”则是将公民与服务提供者直接联系起来的路径，旨在通过增加公民(消费者)的客户权力，特别是增加穷人的发言权，使公民直接问责公共服务质量。“短线路径”机制的核心组成部分包括公民具有的公共服务选择机制、公共服务的信息提供与信息透明制度、公民意见的表达机制以及公民直接参与服务提供机构的决策与管理。
对于教育领域，如何建立有效的问责制度是一个得到广泛关注和研究的问题。目前相关的文献主要分为三大类。第一类主要探讨公共教育服务的根本性问题，也就是相对于其他政府干预方式，政府直接举办学校这一方式的利与弊。被普遍接受的观点是，公立教育系统具有两大弊病：一是缺乏对于公民需求的及时反应性，二是降低了公民的个人选择自由。第二类文献则是对于治理上述公立教育系统弊病之改革与措施的研究和分析。一种具有广泛影响的观点是，公立教育系统存在“先天不足”，因此必须进行体制化改革，特别是应大力发展私立教育，鼓励公立和私立部门之间的竞争。第三类文献是与本文最相关的，以探讨公立教育的体制内改革措施为关注焦点，包括一些研究试图分析上述的“短线路径”对于办学质量的影响。根据赫斯曼(Hirschman)的观点，公众在面对差强人意的公共服务时有两种选择：表达(voice)和退出(exit)。[2]但是第二种选择只有对于那些存在着竞争性市场的服务和商品才适用，而对于大部分的公共品来说，这种前提是不存在的。“表达”这种选择是指组织良好的公民群体通过直接的抱怨或非直接的手段例如政治程序向公共服务提供者施加压力的机制。
在现实中，将“表达”作为重要的公民问责机制在全球很多国家导致了公民“评估卡”、“报告卡”的实践，包括印度、菲律宾、印度尼西亚、马拉西亚、乌克兰和美国等。[3]“报告卡”和“评估卡”用来征求公民对于公共服务的评估和意见，促使政府作出改变。这些实践有的取得了显著的成效。据印度的分析表明，这样的举措确实发挥了作用。[4]随着相关信息的积累，一些实证研究也开始探讨公民的主观评价是否客观反映了公共服务的质量，以及公众满意度受到哪些因素的影响。在戴希曼(Deichmann)和劳尔(Lall)对于公共供水的分析中，公众满意度被认为是现实中实际的服务绩效和个人对于服务绩效的预期的函数，第二类因素受到一系列个人与社区特点的影响，例如在其他因素相同的情况下，富裕家庭更倾向于满意公共供水的服务。[5]另外，一个以美国为背景的研究发现，不同收入阶层的父母对于子女的教育“偏好”是不同的。处于低收入区的父母更加重视提高学生成绩的教师努力，而对于教师提高学生满意度的努力相对来说较为忽视。相反，较高收入的父母更加注重教师如何使自己的孩子满意学习过程，而不只单纯地关注考试分数。[6]如果不同社会经济地位的父母对于公共教育服务的期望和需求确实存在上述普遍性的差异，则公共教育治理中相应的制度安排必须考虑这些因素。
在更加广泛的学术背景下，针对公共服务的质量，公众依据什么信息形成了满意与否的评价，公众在什么情况下选择表达而不是保持沉默，公众如何选择表达的渠道，以及不同社会经济地位的公众彼此之间的差异，始终是政治学和经济学关注的核心问题。我们对于现实世界中这些问题的答案知之甚少，而这些答案应该在不同的文化、历史背景与政治经济体制的社会中存在差异。明确了解这些基本事实，是吸收和借鉴公共服务改革的国际经验和教训的前提。本研究试图通过实证分析，对在中国的文化和公共治理背景下的公众相关行为进行探讨性的初步研究。
本研究的数据来自于2005年在上海(浦东)、大连、深圳、成都和西安展开的中国城市服务和治理调查(CUSGS)。调查抽取了4，802个家庭样本，其中2，336个家庭在当时有子女正就读于义务教育学校。抽样过程包括两部分，样本也相应地由两部分组成。第一部分首先是对城市人口进行随机和按比例抽样，得到3，456个家庭的样本。这些家庭中据统计共有1，004个就读于义务教育阶段学校的学生，其中819人(81.6％)具有当地户口，另外185人(18.4％)是流动人口。第二部分则是单独在流动人口中随机抽样，这一组样本中包含了1，346个家庭和1，332个学生。第一组样本在研究中简称“概率样本”，第二组为“流动人口样本”。两组联合的被称为“联合样本”(表1)。
二、研究发现
(一)入学与择校
根据联合样本的数据，共计有88％的学生进入公立学校学习，余下12％的学生在民办学校学习。而在就读公立学校的儿童中，约有15％就读于省(直辖市)重点学校，22％的学生就读于市重点学校，23％的学生就读于区重点学校。
不同家庭经济背景的儿童显然具有不同的就学模式。就联合样本来说，约有26％的来自最富有的五分之一人群的学生进入了省重点学校学习，与11％的来自最穷困的五分之一人群的该比例形成了鲜明对比。另外，在从业人员和失业者的子女之间，就读学校的类型没有什么差别。
在样本中819户本地户口儿童中，其中74％在就近入学的政策下进入附近的学校就读，其余26％进入了自主选择的学校。更多的小学生进入附近的学校学习，而更多的初中生进入自主选择的学校。分析也显示，约有84％的来自最穷困的五分之一人群的子女选择了就近入学，远远高于61％的来自最富裕的五分之一人群的子女，这说明家庭收入这一因素与学生择校行为可能有高度的相关性。另外，关于自主择校的原因，在214名择校的本地户口学生中，65％的学生家长提出“就近入学”的学校质量差是自主选择的原因，13％的学生家长回答“指定学校离现住地太远”，还有12％的学生家长指出希望“进入特长班”是择校的原因。
对于“怎样进入选择的学校”这一多选题的回答，概率样本中62％择校儿童的家长表示其子女参加了专门的入学考试，53％的家长报告说他们支付了择校费或者类似的费用。分析表明，入学考试和额外费用是学校接收自主择校生的两种筛选标准，而入学考试作为一种筛选程序得到广泛的应用，在此过程中经济手段并没有完全消除学术标准的筛选作用。
在现有政策背景下，重点学校具备较高的教学质量和更多的政府投资。为了进一步分析家庭背景和就读学校之间的关系，表3描述了儿童进入一所重点学校(包括省、市、区三级的重点学校)的可能性的logit回归结果。拥有本地居民身份、更高的家庭收入和户主具有高等教育背景的学生更有可能进入一所重点学校，这意味着教育成就方面的代际影响和弱势群体在子女入学机会上的不平等性。
括号中是标准差。
(二)信息和透明度
这一部分考察家长是否拥有充足的教育服务方面的信息，以及他们获取信息的渠道。
首先，父母关于入学政策和手续的知识以及学校费用方面的信息对于他们表达自己的声音和行使自己的权力是非常重要的。从整体而言，约有40％的家长不太清楚学校的入学政策和学校对收取的费用的使用情况。低收入的家庭明显缺乏信息获取渠道。表4显示，最贫困的五分之一人口中有45％的家长表示自己对学校的入学政策和手续“不了解”或者“比较不了解”，与最富裕的五分之一人口中仅18％的家长比例形成对比。类似的，45％的流动人口承认他们对于学校的入学政策根本不知道或知道很少，本地居民的该比例只有32％；40％的流动人口表示他们对于学校如何使用收取的费用根本不清楚或所知甚少，本地居民的该比例只有28％。
但是，与普遍缺乏学校管理的信息相对比，大部分家长(60％)表示学校会和他们就其子女的表现以一种相对及时的方式进行沟通交流。从整体而言，那些拥有高收入的人群看起来可以得到更好的待遇，他们对沟通的时效性评价比较高(70％)，而低收入人群的评价比较低(低于60％)。另外，父母获取学校信息的最主要渠道是学校召开的家长会、学校发给家长的信函以及来自孩子的讲述。其他的信息获取渠道不是很有效。最富裕的五分之一人口和最贫困的五分之一人口在这些与学校的沟通和交流的渠道上并没有多少差别。调查表明，在我国的城市学校中，存在着向父母(客户)提供信息的制度化机制，但是这些信息不是以学校的综合管理为核心，也不是以鼓励父母参与学校管理为目的，而是聚焦于学生的个人表现。
公立机构中的腐败行为日益引起人们的关注，这种现象在很大程度上影响了公众对于公共服务的评价。根据这一样本，48％的家长声称听说过其他家长送老师礼物或者请老师吃饭，但是却有非常少的家长承认他们自己有过这些行为。这一反差值得未来更加深入研究。样本中只有4％的家长表示他们送过老师礼物，1％的家长表示请过老师吃饭，0.3％的家长表示曾经送过老师现金。在那些曾请过老师吃饭或送老师礼物或现金的家长中，约有83％的人回答他们这样做是自发的，以表示他们对老师的感谢，并没有人说他们是由于校长或者老师的要求而这样做的。只有约41％的家长认为，为了使老师更好地照顾他们的子女，送老师礼物很有效；大多数家长(占59％)并不这样认为。
(三)学校的质量与公民的意见表达
根据这一样本，在所有的家长中，有45％的人声称他们对学校毫无不满之处。统计分析表明，子女的学习成绩排名和家长的满意程度具有显著的相关性。另外，最富裕的五分之一组中较高比例的家长(49％)对学校表示满意，而最低收入五分之一组的家长该比例只有39％。这也说明，根据公众的自我意见，富裕人群得到了更高质量的教育服务，而贫困人群处于弱势的地位。
关于公众最不满意的方面，家长最为频繁提出的意见与学校收费政策和实践有关，特别是在最穷五分之一人口(47％)、流动人口(37％)和没有工作的群体(31％)之中。更具优势的群体——本地居民、最富五分之一和有工作的群体，相比于不具优势的子群体，更倾向于对教学质量、教师对学生态度以及校餐的质量和营养不满。
可是，本调查发现，在中国家长不满意学校服务的情况下，他们不倾向于制度化“表达”，也就是向相关职能部门抱怨或投诉。在抽样的2，336位家长中，仅有50位(4％)曾经向相关部门投诉。在子群体中，来自最富有五分之一人群的家长相比于他人更可能投诉(8％)，而流动人口和贫穷群体最不可能投诉。在提出不满的50位家长中，仅有19位(38％)得到回应，其余31位(62％)没有得到任何反馈。在得到回应的19位家长中，仅有4位表示对回应“比较满意”或“满意”。统计数据支持了多数家长不投诉是由于他们认为“抱怨没用”这一论断。这些发现表明中国公共教育服务的表达和投诉机制不起作用，而这与公众不倾向于使用这些机制进行“表达”可能互为因果。
三、结论
这一研究表明，在“办人民满意的学校”方面，我国城市民众对于现实的评价总体来说是比较正面的，这体现在较高的家长满意率。在现有的教育管理体系中，也存在着发挥有效作用的确保质量的机制，例如，及时向家长报告子女学习情况的机制。同时，学校将入学成绩作为核心的学生筛选标准这一事实表明，我国城市教育体系在经济刺激加大的情况下，以学生成绩为本的绩效控制仍然十分强劲。
这一研究也再次揭示，我国的城市学校存在诸多需要解决的问题。学校收费和入学政策导致了公众较大的不满，不同收入群体的儿童得到了不同质量与满意度的教育服务，同时公众意见的表达和投诉的制度不健全、不有效。
与建立健全公共教育的问责机制有关，这一研究最重要的发现是低收入人口和流动人口这些弱势组群在得到公共服务过程中多维度的“弱势”。首先，他们得到的服务是较低质量的，这表现在低收入群体的儿童较低比例地就读于高质量学校。他们对于服务质量的主观评价也较低，这表现在更高比例的低收入群体表达了他们对于学校的不满。但是，这些人群存在着严重的“信息弱势”，也就是他们相对于高收入人群，更加缺乏对于学校各方面信息的了解，公共服务的信息不对称问题更加突出。其次，这些人群也存在着严重的“表达弱势”，在对于公共服务不满时，他们更加不会选择制度化的渠道表达其意见。总的来说，他们对于自己的客户权力的感知和维护较为有限。
上述公众行为模式有可能和我国的儒家文化传统相关。民众的尊师重教的传统，可能在某种程度上提高了人们对于具体提供服务的学校和教师的服务质量的认同以及对其不足之处的忍耐。同时，家长对于自己参与和干预学校事务的权限的认识，以及家长对于自己给予教师和学校的委托权限的认识，也有可能受到影响。在公共服务质量令人不满时，人们可能更倾向于寻求非制度化、非公开化的渠道解决问题，而不是依靠对抗性的、公开的方式。但是，上述这些断言和推论在很大程度上需要进一步的验证。
“让服务惠及穷人”是全球范围内的改善公共服务的核心挑战。这种改善需要两个支柱：一是来自穷人所在的地方政府和服务提供者的改善其行为的努力，这有可能在更高级政府的压力下进行；而另一个支柱则是更根本的，即来自于受到不平等对待的弱势群体的自我权力意识和投入改革现实的动力与行动。穷人的信息弱势和表达弱势在多大程度上形成了文化与体制的惯性，在多大程度上可能被改变，将最终决定公共服务改革的结果。