对再就业政策制定的分析，本文主要内容关键词为：再就业论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革进程中一个比较大的障碍是国有企业效益低下引致的大量工人下岗。为了缓和职工下岗对改革的冲击，保证改革朝预定目标顺利进行，各级政府纷纷制定了再就业政策，经济学界也有很多人士撰文提供政策建议。然而，需要指出的是，并不是所有的现存的再就业政策都具备足够的效力，甚至可以说其中有些政策几近无效。因此，很有必要对政府再就业政策制定的依据、效果进行分析。
一、再就业工程中政府的定位
下岗是我国特定时期和特定环境下失业的一种表现形式。既然要建立市场经济体制下竞争的劳动力市场，那么失业就在所难免。然而，在体制转轨过程中，国有企业在面向市场的激烈变革的过程中不能迅速转换经营机制，造成了普遍的效率低下，从而出现了大量的下岗职工。这些下岗职工都曾经为国家作出过很大的贡献，而现在却成了改革中的“利益受损者”。如果不能对这部分“利益损者”予以充分的补偿，势必会对社会造成一定的动荡，增加改革的“摩擦成本”，甚至于会阻止改革的顺利进行。但是，政府应该给予必要的充分的关注绝不意味要回到以前的由政府安排就业的老路上去，那样只会彻底地葬送改革。失业是一个宏观问题，既浪费大量的劳动力资源，又形成了社会的隐患，加大了改革成本。同时，失业又是一个微观问题，就业是每一个劳动力、每一个企业进行最优选择、实现效用最大化的“私事”。一个有效的政府应该做到有所为而有所不为。有所为是指政府应该创造有利于就业的制度环境，从宏观层次上来引导微观层次的决策，求得失业矛盾的缓解。有所不为是指属于微观层次能够解决好的问题，就应该由微观层次自己去解决，政府不应该采用行政手段妄加干涉。
二、再就业政策制定的依据、效果评价
失业率既是中央政府政策制定中的一个重要变量，同时又是衡量地方政府政绩的一个重要参数。无论是中央政府还是地方政府，对社会安定的偏好程度至少是与对经济增长的偏好程度相同的。特别地，对于地方政府而言，过高的失业率和大量国有企业职工下岗，会使职工的“怨气”上升，不满增加，既增加了政府工作的难度，又影响到了地方政府的形象和对地方政府政绩的考核。另外，过高的失业率也是当地经济发展协调的一个表现。因此，地方政府必然会竭力以求得就业的增长，失业率的下降。而当前失业矛盾中表现得最尖锐的国有企业职工下岗，这就必然预示着政府的就业政策会呈现一定的偏向性。
地方政府是由地方人民代表大会选举产生的，而地方人民代表又是由当地居民选举产生的。地方政府政绩如何，人民代表是否称职，最终是要由本地居民来评价，至少本地居民比外来人口，在评价地方政府政绩和人民代表资格方面更有权威性。因此，在存在失业现象，城市基础设施受到压力的情况下，控制外来人口的政策，至少从表面上看是符合城市居民利益的，也是符合政策制定人的政治目标的（注：蔡昉：《关于政府如何管理劳动力的思考》《中国社会科学院研究生院学报》1997年第4期）。在同一座城市中，在整个城市的经济利益中既包含有下岗职工的利益，又包含有企业的利益和其他职工的利益。改革中利益受损的下岗职工“怨气”的上升必然会表现为要求利益补偿的“呼声”，而其他的利益未受损害者相对较少地表达自己的“呼声”。政府为了平衡利益矛盾，根据各个阶层“呼声”表达的强烈程度，就会尽量去满足下岗职工的要求以求得下岗职工“怨气”的降低。此时，其它企业和其它职工的利益就相应地居于次要地位。因此，地方政府再就业政策制定中必然会偏向于本城市的下岗职工，对其它企业和职工，尤其是外来人员实行歧视政策。但是，如果地方政府仅仅只是制定制度和实施必要的法规，并不一定能够很快收到成效，毕竟宏观政策不如微观的干预来得迅速、有力。所以地方政府在保持制度建设，推进制度创新的同时，仍不放弃习惯使用的行政权力，直接干预企业的招工权，或者硬性要求企业安排下岗职工，或者禁止外来民工进城打工。
采取一种看似保护城市下岗职工的政策，也许会增加下岗职工的利益，但往往通过对不同阶层的不利影响，最终伤害了本地区的经济利益，也伤害了下岗职工的经济利益。并且，从整个社会的角度出发，我们应该寻求的提一种对全社会劳动力一视同仁的政策，而并不寻求对任何特殊阶层的特殊保护（注：蔡昉：《关于政府如何管理劳动力的思考》《中国社会科学院研究生院学报》1997年第4期）。
三、对一种再就业政策的评议
在有些城市，实施再就业工程和控制农民工进城结合在一起，政府规定有些单位必须清退原有的外来民工，把这些岗位让出来给下岗职工。这项政策已经在很多城市实行过，并且也得到经济学界一些人士的认可（注：王德中、丁冰、董克用、周永康：《下岗与再就业探讨》《群言》1997年第9期）。我们认为，这项政策的效果是值得怀疑的，并且，实际操作后的结果也证明了这项政策的无效。这项政策制定的依据很明显就是要保护城市下岗职工的利益。普遍认为，城市的就业岗位本来就有限，而目前大量企业被兼并、破产和产业结构大调整，就业机会进一步减少。而农民大量涌入城市，则使得僧多粥少的矛盾更加尖锐，将农民工清退出去以后，剩下来的岗位就可以由城市下岗职工顶上。应该说，从保护城市下岗职工的利益，保证改革顺利进行的角度出发，这项政策从表面上看是有效的。那么，又为什么表现出了实际操作的无效呢？
首先，城市下岗职工的择业观念变化太小。农民工进城从事的职业主要是苦、脏、累、险之类的工种，即便这些岗位让出来了，城市下岗职工也不愿意去干。因为城市下岗职工已经习惯了以前的“主人翁”的角色，“万般皆下品，唯有国营高”的择业观念依然存在。而面对有可能重新就业的岗位，又怕脏、怕累、怕被人瞧不起，非国营的其它单位也不愿意去。事实上，如果下岗职工改变择业观念，那么下岗职工在与农民工竞争同样的岗位时，无疑会占据绝对优势。所以，政府根本没有必要做这种硬性的规定。
其次，这项政策考虑到下岗职工的困难，体谅到了下岗职工的“呼声”，那么农民的“呼声”呢？在承认城市职工曾经为国家的经济建设作出巨大贡献的同时，我们更应看到农民曾经、甚至现在仍在作出的巨大牺牲。农民的利益在屡次的政策制定和政策调整中总是受到侵害，一个重要的原因就在于农民不善于或者没有机会表达自己的“呼声”，求得政府的保护。那么当农民也表达同样的、甚至更强烈的“呼声”时，政府又该保护谁呢？毕竟农民曾经和现在都在为城市的各个行业的发展作出贡献。
再次，保护下岗职工的利益的同时却伤害了各个企业的利益。企业的最大目标就应该是追求利润的最大化（当然，也不否认企业会追求名誉、扩大就业等社会目标），追求利润最大化就是要以最小的投入获得最大的收入。农民工的工资比较低，企业当然愿意雇佣。强行规定企业雇佣下岗职工，则严重地干涉了企业的自主用工权，破坏了劳动力市场的充分竞争，也损害了企业的利益；如果政府给企业一定的补偿，又给了企业向政府“讨价还价”的机会，则会影响国有企业改革的顺利进行。
最后，是否所有的下岗职工都特别需要政府的保护呢？下岗职工中既有因为企业经营不善、破产导致下岗的，也有因为行业结构性调整导致的下岗；既有家底比较殷厚的也有生活特别贫寒的。如果下岗职工都能改变择业观念的话，真正难以再就业的职工可能就只是由于行业结构性调整的下岗职工和家境特别贫寒的那一部分了。因为他们或者没有适应劳动力市场需求的技术，或者没有必要的资金自谋生存。在区分这几类下岗职工后，我们会发现真正急需政府帮助的下岗职工人数不会太多，政府的力量相对而言就比较充足了。
一项政策的制定绝不会因为美好的愿望而收到美好的效果。只有认真分析政策制定的依据、预期的政策效果、与政策相关的方方面面的利益，才有可能制定出切实可行的政策。
四、与再就业政策相关的几个问题
再就业是一个牵涉面极广的事情。从长远来看，只有经济持续稳定增长，才有可能最终解决这一难题。而就当前来看，要制定好再就业政策，必须认识到以下几个与再就业政策相关的问题：
1、信息与再就业。有很多下岗职工既有一技之长，又有求职的愿望，但他们都会面对一个就业机会不好找的难题。而与此同时，有些企业招收职工时也会遇到合适者不好找的难题，这就是因为信息的传输渠道不足或者受到阻塞。此外，信息的搜集要付出时间和金钱，在等到就业机会的同时还要付出等待成本、心理负担成本，这些成本对于急需就业的下岗职工很难负担。因此降低信息搜集的难度就显得尤为重要。信息这一特殊产品具有规模经济效益和外部经济正效应的特点，应该作为一种公共产品由政府来提供。政府要利用自己掌握的电台、电视台、报纸等新闻媒介随时向下岗职工无偿提供就业信息。
2、就业培训和再就业有一部分因为行业结构性调整而下岗的职工虽有重新就业的愿望，但是他们所掌握的技术几乎不能适应劳动力市场的需求，因此下岗职工的再就业培训就显得极为重要。目前再就业培训的内容比较简单，各个培训点培训内容雷同，不适应劳动力市场的需要。双重劳动力市场理论认为，劳动力市场各以分为次要劳动力市场和主要劳动力市场，在次要劳动力市场中，“过量”的教育反而使得雇员之间的技艺竞争更趋激烈，使失业问题更加严重。因此，政府必须在政策和措施上加大对培训工作的支持力度，各级政府的劳动部门应制定规划，以多种渠道增加对培训工作的投入，充分挖掘现有各级各类教育培训机构进行再就业培训工作的潜力。同时，培训的内容要适应劳动力市场的需求，要多样化，提高培训质量和水平。
3、第三产业和再就业。我国的第三产业发展很不够，在国民经济中所占比重很低，而第三产业发展所需的资金、技术要求并不高，但劳动力吸纳能力大。如果我国在进入新世纪前后，第三产业比重上升到33%，这方面从业人员的比重就能从目前全部就业人员总数中的18%提高到30%左右，意味着可为城乡劳动力增加1亿多个就业机会。因此，下岗职工比较适合进入第三产业，既可以促进经济结构的调整，又可以有效地降低失业率。政府应该鼓励下岗职工进入第三产业，一方面可以降低下岗职工开办第三产业的税率，减免管理费；另一方面可以对资金来源困难的下岗职工提供一定的低息贷款。
4、经济增长方式转变和再就业。我国经济增长方式要实现从粗放型向集约型的转变，无疑会影响到再就业工程的实施。过分强调集约型经济增长，大量的劳动力无法吸纳。而如果只是保证劳动力充分就业，又将付出效率上的沉重代价。这种二难的选择使我们必须兼顾经济增长方式转变和再就业，必须考虑到二者的长期性，从而在宏观经济政策的制定上不会有失偏颇（注：曹阳：《就业压力与增长方式转变的渐进性》《财政科学》1997年第2期）。另一方面，集约型的经济增长方式并不必然地意味着资金和技术的密集投入。只要劳动力的投入是高效率的，也应该是集约型的经济增长。因此，政府在制定宏观经济政策、尤其是产业政策时，既要扶持资本和技术密集型产业，也要看到劳动密集型产业的现实功能。
此外，政府还可以利用兴建公共工程的机会实行“以工代赈”的政策，重点吸收那些不容易找到工作机会的下岗职工。
五、结语
在不同的经济制度和经济体制条件下，政府的职能是不相同的。在市场经济体制中，政府不应该直接干预企业的用工制度，而应该通过体制的设计、政策的制定和操作，通过经济手段的作用来实现就业目标，政府的政策必须寻找一个公平与效率、效率与就业的均衡点，不要有失偏颇。在再就业政策上，政府是可以在信息服务、公共工程建设、人力资本培训、第三产业发展等方面大有可为的。
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