对我国社会保障制度改革的财政思考，本文主要内容关键词为：社会保障制度论文,财政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国经济体制改革的目标模式是建立社会主义市场经济体制，要适应这一进程，社会保障制度必须进行大的改革。从财政角度考虑，我们必须注意以下方面：
第一，我国社会保障目标必须着眼于保障居民的基本生活
这是因为：(1)社会保障是社会生产力发展到一定阶段的产物，社会保障的目标、规模必须受生产力水平的制约。我国处在社会主义初级阶段，生产力水平还不高，每年可用于分配的国民收入是一定的、有限的，用于此处多了，用于彼处的就少。社会保障基金主要用于消费，用于社会保障的基金多了，用于积累的基金就少，因此需要权衡。从我国具体情况看，我国是一个发展中国家，正处在经济起飞的前夕，要实现社会主义现代化战略目标，在尽可能短的时间内赶上先进国家，需要巨额的资金，进行大规模的投资建设，因此必须保持较高水平的积累率。这就决定了社会保障消费基金的规模不宜过大，必须维持在保障基本生活的水平。社会保障支出是财政支出的重要组成部分，社会保障措施很大一部分是通过财政实施的。因此，财政支出中社会保障支出部分不宜过大，以保证财政有足够的积累性支出用于公共基础设施和重点工程的建设，保证整个国民收入分配中有足够的部分用于生产性积累。在这个问题上，西方“福利国家”的教训值得吸取。即使在这些发达的资本主义国家，由于社会保障的规模过大，试图把人们的生老病死统统包下来，使社会总产品中相当大部分通过政府分配用于消费，降低了积累率和储蓄率进而削弱了经济增长，从而也使社会保障难以维持下去，处于两难的境地。福利保障具有刚性，易上难下，我们不能再走西方国家高福利的老路，一开始就试图把保障水平搞得很高，而应只限于基本生活的保障。(2)过高的保障水平不利于调动劳动者的积极性，严重损害经济效率。社会保障具有再分配的性质，它是收入在在业者与因病、衰老、失业、伤残等原因而不在业者之间，高收入者和低收入者之间的再分配。社会保障的规模越大，这种收入再分配的规模也越大；保障水平越高，必然使收入在纵向和横向分配上的均等化程度越高。这种规模和均等化程度超过一定限度，必然违背投入与报酬相适应的市场原则，打击在业者和凭借勤勉劳动取得较高收入劳动者的积极性。例如六十年代初，英国劳动者的收入来自社会福利的份额为11.2%，70年代中期则上升到15.5%。联帮德国这两个时期劳动者收入中来自社会福利的份额由32.8%上升到38.9%；而法国同期则为27.9%和44.7%。我国工资与各种福利收入之比接近1:1。社会福利是一种具有平均发放性质的典型的再分配，它割断了投入与报酬之间的联系，使干多干少一个样，削弱了劳动报酬对个人的刺激作用，挫伤了劳动者积极性，使这些国家的劳动生产率和经济增长率减低。(3)高福利和广救助养懒汉，还造成了社会资源的极大浪费，增加了财政负担。如在发达国家，由于失业保险津贴过高，加之失业救助的支出标准也高，以致助长了宁可不就业而吃保险津贴、吃救助款的懒汉和依赖心理，免费医疗和高标准医疗补助鼓励人们泡病号，少出勤。瑞典企业缺勤率和医药浪费惊人，而我国也存在同样情况。如我国规定企业职工因病停止工作连续医疗在六个月以内，按其工龄长短发给本人标准工资60—100%的病假工资，机关事业单位工作年限满10年的职工病休6个月以内的发给本人标准工资的100%，短期病假待遇造成了小病大养，一些职工连续病假达5个月另29天时带病上班，6个月另一天时再休假。现今我国公费医疗中医疗费浪费也很严重，住宅方面的福利也过分膨胀。高福利保障养了懒汉，助长了浪费，使财政负担日益沉重，赤字连年扩大。必须压缩社会福利规模，特别值得一提的是在我国要大力推进住宅商品化，把这项最大的福利纳入按劳分配轨道。(4)社会保障水平过低，以至于不能维持基本生活，同样不利于经济和社会发展。如我国现行待业保障难以维持待业人员基本生活，不利于企业走向市场。我国长期病假待遇偏低，不利于患病职工恢复健康，所有这些都需要改革，从多方面着手筹集资金，提高津贴标准。
第二，把计划经济下的企业保障改为市场经济下的社会保障
在以大一统的国有制为基础的传统计划经济模式下，企业保障与社会保障是合一的。一方面，企业是国家这个大工厂的一个车间，它必须完成上级交给它的生产任务，盈亏由国家统负；另一方面，企业又是一个小社会，它担负着保障职工生活等一系列非生产性任务。传统模式下国有企业目标是多元的，任务是多项的，职能是多重的，它涵盖了政治经济社会等各方面。而政府的目标、任务、职能同样是多方面的，政府既要直接组织生产建设活动，实施对生产经营过程的管理，又要保证政治经济和社会稳定，实施对全社会的管理。政府与企业的职能是交错的，目标和任务有诸多重合之处。如生产建设活动既是企业的事情也是政府的事情，所不同的是政府是生产过程的指挥者，企业是政府指挥下的直接的生产单位；社会保障既是政府的事情，也是企业的事情，企业按国家各项规定实施保障，进行各种支付，支出费用打入成本，由国家统负。因此在政企不分的情况下，社会保障责任表面上是由企业承担，实际上则是由政府承担，社会保障与企业保障是合一的。随着我国传统经济模式向社会主义市场经济模式转换，必须实现政企分开，使国有企业真正成为“自主经营、自负盈亏、自我约束”的商品生产者，这就要求净化企业的职能，明确政府和企业各自的活动范围和目标。企业必须以盈利最大化和资产保值增值为目标，其所行使承担的社会职能任务应交给政府和其他社会组织，这样才能保证企业轻装上阵，一心一意搞生产，成为名符其实的商品生产者。否则多元化的目标和任务必然互相干扰，消耗企业的精力。企业担负社会保障任务必然导致其既不能完全投入市场竞争，影响效率，又不能真正实现社会安全，损害公平的结果。
改企业保障为社会保障，就是要恢复社会保障的本来面目。以社会保险为例，社会保险是在个人无法应付各种风险而陷入困境时，由社会的力量予以帮助的制度，它具有互济性，即大家投保，个人得惠。社会保险机构对种种社会保险津贴实行统一给付，使任何风险都可以从统一基金中得到照顾，甚至可把一时用不完的专项保险资金先移到风险一时加多的险种上，通过互济性这个特色，社会保险起到一种团结劳动者，分散风险，稳定社会的功能。在市场经济中，由于国家割断了与企业的联系，企业保险缺乏这种互济性，达不到保障劳动者基本生活的目标。同时由于各企业劳动者构成不同，社会保险负担不同，增大了企业参加竞争的市场风险，有的企业甚至因为负担过重而陷于破产，这极易造成社会的不稳。改企业保障为社会保障，就是要由专门的社会保障机构来实施社会保险基金的统一筹集、支付和社会化管理，真正实施全社会范围内的保险。我国现在正在进行老年退休基金的统筹，但社会化程度仍然不高，存在着非基金化、自我保障机制缺乏等弊端，需要继续完善。再从社会福利方面来说，社会福利本应是社会范围内由政府与社会组织为保障一定生活水平而提供的，而我国传统的政企合一的企业保障体制下大量的社会福利及一部分工资采取了职工福利的形式由国家包下来，形成了企业内部福利设施大而全，小而全，但使用又仅限于本企业，社会化、专业化程度低的局面，浪费严重。应把这部分福利的很大一部分尽量纳入工资，实行按劳分配，并尽量使企业福利设施走向社会化，实施专业化管理。
第三，新型社会保障制度必须以费用由三方负担的社会保险为主体，使受保人与投保人双方的权利与义务相结合，国家在多层次保险体系中扮演最后出场者的角色
我国新型社会保障制度的目标是保障基本生活需要，社会保险应是其中最重要的部分。社会保险除了具有由国家立法举办的强制性、社会政策性和再分配性等特征外，必然具有一般保险的特征，即社会经济互助性质，保险双方即保险人和被保险人的权利和义务，对灾害事故进行经济补偿或给付的方法或措施等。从某种意义上说，为获得社会保险制度对其基本生活的保障，社会成员必须通过捐款投保，先尽义务，然后才能获得权利。这种自我保障性是社会保险最重要的特色。按照社会保险的本性，保险津贴给付应当完全取决于保险供款，只是资金实在不敷给付之际，政府才最后出台补助。而我国传统的社会保险制度只是由国家和企业提供资金，个人不交任何保费，这违反了社会保险的自我保障性。新的社会保险制度必须贯彻保险原则，由三方分担费用。
然而一些人认为社会主义工资是通过社会扣除之后归社会劳动者的必要劳动部分，个人不应再交保险费，这种观点是否正确？为此必须在理论上弄清楚社会主义制度下个人交纳保险费的理论依据何在。
在现代资本主义制度下，为恢复和再生产劳动力而支付的津贴如工伤、生育、疾病、遗属、失业等保险给付来源于工人交费的部分属于必要劳动，即使其中另一部分来自雇主为工人交纳的保险费，也来自工人的必要劳动。而对完全丧失劳动能力的老年、残废等的保险支付，则主要来自剩余价值，来自资本主义财政补贴的部分也主要属于剩余价值的再分配。社会主义制度下，对有劳动能力的物质生产劳动者主要实行个人消费品按劳分配原则，按劳分配的个人消费品量不再受劳动力价值束缚，而只受一定生产力发展水平下的国民财富总量及生产建设、公共需要等方面的客观情况制约。在按劳动分配个人消费品之前，要进行6大扣除，其中有2项扣除与社会保障有关，即满足公共需要的支出（如教育、保健设施）和为丧失劳动能力的人设立的基金（相当于官办济贫）。我们认为这两项都不属于社会保险基金范围，而属于社会福利和社会救济。因此，社会主义保险基金属于必要劳动范畴，即社会保险费本来就是从必要劳动中支付的。那么能否因为有了通过财政进行的社会扣除建立起来的社会福利和社会救济基金就可以不要再搞社会保险了呢？不能。社会保险和社会福利及社会救济的功能不同，不能取代。社会救济只维持最低需要，社会福利则人人有份，两者权利义务都是单向的，如以之代替社会保险，由国家包揽，搞不好易导致平均主义大锅饭，滋生懒惰思想。福利国家财政包揽过多的弊病对我们是深刻的教训。实行三方付费的社会保险为主体的新型社会保障制度，其根据是客观的经济需要。在我国现阶段，社会福利和救济的规模不能搞得过大，经过财政再分配的这两部分资金要尽可能控制在较小的规模范围（特别要注意财政承受能力）。而扩大按劳分配和建立在按劳分配基础上的社会保险分配的范围。财政在其中只扮演最后出场者的角色。这对减轻财政负担，提高经济效率，增进社会公平都是非常必要的。
第四，社会保障的筹资、支付和管理要与财政相协调。
社会保障中的福利与救济费用是通过财政一般性课税筹得并通过财政支出的，与财政的关系相对简单。问题主要在于社会保障主要部分的社会保险与财政的关系。当今世界各国筹集保险费的方式一般有三种：第一种是由社会保险机构根据各个社会保险项目单独确定保险费率，经费来源相对独立，专款专用。如我国的职工退休养老保险、待业社会保险。这种方式能够反映个别项目实际情况，但互济性较差，且费率制定手续较繁杂，不利于降低保险成本。第二种是将若干社会保险项目归于一类，由社会保险机构按统一费率征收保费，如法国将一般伤残、老年、死亡、疾病与生育等社会保险项目归于一类，按统一的保险费率征收保险费，所筹经费则在同类项目之间调剂使用。第三种是将所有保险项目按统一的保险费率征收保险费，统一调剂使用，同时为所有的保险项目提供经费。如澳、新、加、英国家，就是以政府规定的统一社会保险税的形式，向全体有收入的居民征税，所筹基金供整个社会保险制度使用。我国1951、1953年劳保条例也规定企业向工会交纳相当于工资总额的3%保险费用作保险基金。这种方式互济性强但排除了特殊风险，不能反映个别险种特殊风险。按照社会保险本性，社会保险基金原则上是财政自理的，即它应同一般财政预算独立，独立建帐，专项存储，专款专用。因为社会保险是在完成个人缴费义务基础上享受保障支付，权利和义务是对等（机会上对等）的。社会保险基金有着特殊的使用目的，而一般性税收不具有这种性质，如果与一般税收混为一谈，实际上是把二者捆在一起吃大锅饭，达不到社会保障的目的。虽然在西方国家随着经济、社会发展，保险筹资方式呈现出越来越求助于税收技术，更多地采用征收一般所得税和特别税的趋势，在我国却不宜过早地盲目全面仿效西方国家的这些做法。理由是，西方社会保险已高度社会化，而我国的社会保险还处在初级阶段，社会化程度还很低。目前符合上述保险费率性质的只有职工退休养老保险和国营企业职工待业保险两项。其他如生育、疾病与医疗、工伤、死亡等，并没有专门基金和明确的保险费率。其中一些项目的开支打入成本，另一些项目的开支出自福利基金或直接在营业外列支，实报实销。在这种企业保险情况下，最迫切的任务是提高保险社会化程度，先实行一定范围内的统筹，使各项社会保险基金的筹集都有一个明确的保险费率做为数量依据，以有利于社会保险科学管理制度的健全和企业经济核算的开展，而不是急于借助税收筹资方式一下子在全国范围内把这些项目统统由国家包下来。
事实上，社会保险基金是通过收费形式还是征税形式筹集，其社会经济效应有所不同。目前世界上一种带普遍性的意见认为，应该把社会保险费用和税收并起来通过征税筹集社会保险基金。其理由是，从企业角度看，强制性的社会保险缴纳与税收无异，都是一种“征收负担”。从个人角度来说，随着一些国家最高工资限额的取消和采用累进缴款率，同时有的国家已开始根据各种收入总和来筹集社会保险基金，使所得税和缴款的计算基数一致起来，甚至干脆让税务机构来征收社会保障缴款（如美国），社会保险缴纳越来越接近个人所得税。正由于此，一些人从精简机构和提高工作效率的角度来看主张由税务部门负责征收社会保险税。另一些人则主张干脆以一般所得税和特别税取代社会保障缴费，认为税收使政府能够综合评估公共支出的各个方面以确定重点，这包括教育、环保、解决失业问题的措施等，势将导致在诸如保健服务、社会福利服务和就业服务方面更好地协调。我们认为社会保障缴款固然与税收有相同之处，即都是企业和个人的负担，且确实便于政府综合地评估公共支出的各方面，但税收筹款却模糊了社会保险的目的和作用，即它是专门用于保障基本生活的社会稳定机制。而税收体现在纳税人和征税人之间关系并不是投保人与受保人之间机会均等的权利义务关系，后者被模糊了。税收有利于政府的协调，更有互济性，再分配性，但却容易造成吃大锅饭的现象，导致政府（立法者和管理者）不负责任地增加开支，从而打击高投保人的积极性，滋长懒惰思想。因此，我赞成对社会保险中带救济性质的支付（即统一发放维持最低生活的津贴，其具有较高再分配性）由税收筹资，而与工资挂钩的津贴（体现权利和义务关系较强）则用与工资挂钩的保险费来支付。社会保险仍要体现其投保与受保人缴款与支付的权利义务关系，体现其自我保障性，同时又体现互济性。我国现阶段，应采取由社会保险机构分别按各个社会保险项目确立保险费率，分别筹集的方式，这是与我国当前社会保障工作专业化管理水平与社会化程度相适应的。但要逐步向分类征收转化。当前主要的任务是尽量做好已有的养老金统筹和待业保险金统筹工作，完善现有制度，提高社会保险管理专业化水平和社会化程度，同时尽量实现工伤、疾病和医疗、残废、死亡等险种的社会统筹。特别是老年保险基金统筹必须革除保险社会化程度差、非基金化、自我保障机制缺乏的弊端，宜由目前市县行业统筹向在更大范围内社会统筹方向发展；投保费由国家企业负担向三方分担、个人负担比例逐渐加大的方向演变；由目前现收现付方式管理向现收现付与预先积累相结合并以积累为主的管理方式转换。在新的老年保险模式下，社会化管理将大大提高社会保险管理工作效率，减轻企业负担，使之有精力投入生产；社会保险投保者为自己交费，减轻了国家负担，其权利和义务结合得更紧，即交纳保费是为自己未来储蓄，因而有利于调动积极性，有利于在职与非在职劳动者团结；社会保险基金的积累迫使管理机构重视其运用以保值和增值，因而增加了社会投资，有利于经济增长。
为此，需要改革现行社会保障管理体制。我认为，设立一个社会保障委员会作为全国社会保障的最高行政机构是有必要的。它要对整个社会保障体系的运行行使全面监督权。社会保障委员会主要管理社会福利和社会救助。现由民政部管理的社会福利和救济将交由社会保障委员会管理；现行职工福利经改革分解为三部分，一部分仍作为职工单位福利，另一部分并入工资，还有一部分向社会开放，交给社会保障委员会管理。而对社会保险，该委员会仅行使监督权。社会保险具体业务按保险项目不同完全由各种社会保险组织管理，这些组织应实行自治管理，它将承担起现在分散由各个政府部门实施的筹集、支付和管理业务。政府仅行使监督权，在法律规章的遵守、管理的统一、财源的稳定方面进行监督，并在其资金发生困难时给予支助，在必需时协调它们的统一行动。这样将大大提高工作效率，避免了某些福利国家设置庞大的社会保障管理机构而浪费资金并日益官僚化的弊端，为增进社会公平发挥切实的作用。
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