推进地方政府机构改革要处理好五个关系，本文主要内容关键词为：关系论文,地方论文,政府机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今年年初，中央颁发了《关于地方政府机构改革的意见》，决定全面推开地方政府机构改革。通过改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的地方行政管理体制。地方机构改革，涉及面广，情况复杂，难度也大，能否搞好，事关改革开放和社会主义现代化建设的全局，必须高度重视，认真抓紧抓好。笔者认为，改革中，要注意处理好以下五个关系。
第一，要处理好转变职能与精简机构的关系。精简机构人员，是这次机构改革的重要任务。目前我国机构臃肿、冗员充塞的状况十分严重，不仅滋生了严重的文牍主义和官僚主义，助长贪污腐败和不正之风，影响党和群众的关系，使国家财政不堪重负，而且直接阻碍改革的深入和经济的发展，严重影响着社会主义市场经济体系的建立和完善。因此，在这次机构改革中，必须严格按照中央要求，把精兵简政作为一项硬任务，将该撤的机构撤下来，该并的机构并起来，该裁的冗员裁下来，决不能有任何的犹豫和动摇。但不能把精简简单地同改革等同起来，改革的关键在于转变政府职能，只有在转变职能的基础上进行精简，机构改革的目标才能顺利实现，机构精简的成果才能得以巩固。要进一步认识到，政府机构改革最深层的原因或最根本的动力来自于正在发展着的社会主义市场经济，政府的角色定位与职能转换必须与社会主义市场经济的要求相适应，而不是与之相背离。我们的行政管理体系是在计划经济下形成和发展的，长期以来，政府包揽了许多管不了，也管不好的事务，成了无所不管、无所不能的“全能政府”，政企不分、政事不分、政社不分的现象十分严重。改革开放以来，各级地方政府虽然于1982年、1988年、1993年进行了三次规模较大的改革，特别是1993年的机构改革，在转换职能上做了很大的努力，但拘于历史条件的制约和宏观环境的限制，还不能完全摆脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。根本症结就在于，没有把转变职能作为中心环节，再予以落实。政府包揽社会、企业、市场、个人事务的弊端仍没有从根本上得到改变，这种状况已经成为社会主义市场经济进一步发展的严重障碍。所以，这次改革的重点必须放到转变政府职能上来，进一步明确市场经济条件下政府的角色定位及其应该履行的职责。应该看到，搞市场经济不是不要政府，相反，政府的地位和作用十分重要。问题的关键是政府要干自己该干的事情，应着眼于从宏观上，用经济、法律手段调节经济，管理社会，搞好公共服务。要真正把政府职能转变过来，就要真正做到政企分开、政事分开、政社分开。由于我国长期实行计划经济体制，权力高度集中的弊端比较严重，所以转变政府职能的核心和实质应是下放权力。在机构改革过程中，放权比简政更关键，放权才能简政，简政必须放权。要把过多集中在上级部门的权力，下放到下级部门或基层，调动方方面面的积极性。
第二，要处理好总量要求与目标落实的关系。对这次机构精简，中央提出了十分明确的数量要求，政府行政机构原定编制人员，精简50%左右。省级政府机构要由现在的53个左右，精简为40个左右；直辖市政府工作部门由61个左右，精简为45个左右；要根据城市的规模和经济发展程度确定市级政府部门的机构编制；县乡政府机构的设置要从实际出发，不必完全与上级政府对口设置，民族自治地区、贫困地区的机构设置应更为精干一些。中央提出的这个指标要求，既是根据这次机构改革的总体目标和基本要求提出的，也考虑到了我国机构改革要循序渐进这个特点。在这次地方机构改革中，对中央提出的总量目标必须严格按照要求，坚决贯彻落实。但贯彻落实的过程并不是简单地进行目标分解，对每一个部门单位都毫无例外地一刀切，都要平均减50%，而是要根据转变职能的要求，首先对目前机构设置情况进行分析，看哪些部门单位与政府新的角色定位相一致，哪些不能适应政府新的角色定位的要求，在此基础上，进行取舍，该合并的合并，该撤消的撤消，该加强的加强。具体而言，对发展计划、经济贸易、财政、执法监管等社会宏观调控部门的职能要进一步强化；对农业、水利、林业行政管理部门要保持基本稳定；对工业、商业、物资管理部门和各种行政性公司等，要予以撤销，其政府职能并入经贸部门；其它诸如水产、畜牧、农垦、农机等部门，要改建为经济服务实体，实现政企分开。需要指出，即使对需要加强的机构和部门，也不是简单地增加人员和编制，而应把重点放在职能的强化上，在强化职能的同时也要减少环节，优化机构，精简人员，提高效率。
另一方面，贯彻落实中央总量指标还要注意到上下层级的统一性和差异性问题。对中央提出的基本要求，各级地方政府都要不折不扣地坚决贯彻，但省、地、县、乡各级政府之间又都情况不同，不同省份、不同地区的情况也各不相同，不平衡是客观的、绝对的，平衡是相对的。这就决定了在地方政府机构改革过程中，在贯彻中央指示精神过程中，在上一层级指导下一层级改革的过程中，不能简单地一刀切，千篇一律地要求上下对口。事实上，政府管理的统一性，主要是指领导、政策、规范、管理方式、管理程序的统一性以及与此相联系的管理活动的规范性。因此，要把中央精神与各地实际有机地结合起来，从政府职能转变的要求和各地的实际出发，明确划分不同层级的事权、财权、决策权，理顺条块之间、上下层级之间的关系，使不同层级体现出不同的职能特点，同时，在机构的设置上允许有一定的灵活性。中央对这次地方政府机构改革也给出了余地。国务院机构改革虽然只保留了29个部委，但中央允许省级政府既要在机构设置上与中央大体协调，又可以根据自己的实际情况，对所设置的机构灵活掌握。这一精神，也同样应该适用于省级政府与地县乡各级政府之间的机构改革。
第三，要处理好政府机构改革与企事业单位及社会改革的关系。当前，把政府机构改革提上重要议程突出出来，绝不意味着可以轻视或淡化企事业单位和社会的改革，更不能借改革之机向企事业单位甩包袱。要使政府机构改革与企事业单位及社会改革同步进行，相互促进。应该看到，当前企事业单位改革的任务也是十分繁重的，企事业单位也同样面临着机构臃肿、人浮于事、效率低下的突出问题。不大力推进企事业单位及其社会改革，政企、政事、政社不分的问题就难以得到彻底解决，机构改革也难以取得预期的效果。
实现政企分开，是这次机构改革的一项重要任务，这既是转变政府职能的需要，也是增强企业活力的迫切要求。实现政企分开就要改变企业对政府的行政隶属关系，改变政府直接用行政手段管理企业的方式，建立适合国有企业走向市场的领导体制和组织制度，建立现代企业制度。在这次机构改革中，中央提出了“带职分流，定向培训，加强企业，优化结构”的总体要求，对中央精神要正确理解。有人把“加强企业”简单地理解为就是把富余人员分派到企业中去，也不管这些人员素质是否具备，专业是否对口，企业是否需要，这与政企分开、深化国企改革的精神是相背离的。其实，“加强企业”并不是简单地向企业增人、派人，而是要把懂政策、有经验、熟悉专业、年富力强、企业比较缺乏的高素质人才，充实到企业中去，以进一步优化企业经营管理干部队伍结构，提高企业经营管理干部队伍素质。在这一点上，必须保持清醒头脑。否则将会给企业改革带来新的矛盾。
事业单位的改革也迫在眉睫。目前我国大多数事业单位与政府维持着一种襁褓关系，各种类型的事业单位有80%以上都是由政府出资主办的。政府机构通过各种渠道想方设法从中获取一定好处，为政府职能体制外循环、产生行政结构的隐性膨胀提供了可能，也为腐败滋生提供了条件。同时，事业单位重复设置，布局结构不合理，财政负担过重。目前，全国事业单位吃皇粮的人高达2800万，是由财政供养的行政人员的三倍多。全国很多县乡财政所得70%—80%用于事业单位的人头费，真正用于发展的费用很少。事业单位条块分割，管理方式类似机关，行政倾向严重，官本位突出，本身缺乏竞争力和危机感，服务水平很难提高，难以适应市场经济的要求，在一定程度上已经成为深化政府机构改革的制约瓶颈。对此，中央对规模庞大的事业单位改革提出了明确要求：要继续走“脱钩、分类、放权、搞活”的路子，以建立和推行聘任制为龙头，积极稳妥地推进事业单位人事制度改革工作。除教育单位和极少数需要财政拨款的以外，其它事业单位每年减少财政拨款三分之一，争取三年基本达到自负盈亏，面向社会进入市场，走上自我发展道路。因此，在推进政府机构改革的过程中，一定要高度重视事业单位改革，以确保政府机构改革不留死角，不走过场。在机构改革中要防止这样一种倾向和做法：为使政府机构消肿，有意设置事业单位或向事业单位摊派多余人员。这与政府机构改革的目标和原则是相背离的，其结果不仅加重了事业单位的负担，为事业单位改革增加了难度，而且容易使政府机构改革流于形式，影响政府与人民群众的关系，败坏政府机构改革的声誉。
推进社会改革，实现政社分开，也是政府机构改革过程中一个十分重要的问题。长期以来，在计划经济体制下，政府和社会的职责没有界定，政府的管理范围无限定，许多应由社会自我管理或主要由社会组织和事业单位解决的问题，也由政府部门包揽起来，把过多的社会责任和矛盾集中在政府身上，导致社会自我管理能力十分低下。因此，在这次政府机构改革中，要从分解职能入手，把政府管理职能与社会管理职能分开，把社会可以自我调节与管理的职能交给社会，还权于社会。要按照江泽民同志在十五大报告中提出的要求，大力培育和发展社会中介组织，逐步增强社会的自我管理能力。
第四，要处理好机构改革与干部队伍建设的关系。机构改革与干部人事制度改革、干部队伍结构优化和干部素质提高是密切相关、不可分割的。政府机构改革的最终目的是为适应社会主义市场经济发展需要，建立有中国特色的行政管理体系。要把深化人事制度改革作为这次机构改革的一项重要内容。通过这次改革，逐步创造一个公开平等、竞争择优的用人环境，建立一套干部能上能下、能进能出、充满生机和活力的激励约束机制，完善一套法制完备，纪律严明，群众参与的监督体系，切实改革目前干部人事问题上能进不能出、能上不能下、缺乏竞争，缺乏生机和活力的状况。并注意通过机构改革大力培养、发现和破格使用优秀人才。
机构改革是优化干部队伍结构、提高干部队伍素质的良好契机。通过这次机构改革，根据转变职能的要求，把思想政治觉悟不高、业务能力低下、纪律松弛、作风拖拉、不胜任新岗位和职务的人员坚决精简下来；对年龄偏大、专业不对口、身体不好的，要进行调整；对其他富余人员，要进行带职分流和妥善安排，从而形成一支年龄结构、知识结构、专业结构、职务结构科学合理的干部队伍。要通过竞争上岗等措施，进一步增强干部做好工作、自觉学习的责任感、紧迫感，使他们自我加压、自我促进，尽快提高自身素质。
第五，要处理好机构改革与保持稳定的关系。这次机构改革比以往任何一次的决心和动作都大，因此带来的深远影响和震荡也大得多。改革必然要触及权力的再分配和利益的再调整，自然会碰到很多阻力和种种难题，因此一定要处理好机构改革与保持稳定的关系，在推进机构改革的进程中，做到队伍不乱、机构不散、工作不断，使政府机构改革健康有序地进行。
要充分认识到机构改革的复杂性和艰巨性，为机构改革做好充分的思想心理准备。机构改革是一个复杂的社会系统工程，涉及到方方面面。邓小平同志早在1982年就指出：“精简机构是一场革命”，革命就要付出代价和牺牲。因此必须充分估计到机构改革作为上层建筑领域政治体制改革的重要组成部分而具有的复杂性，必须充分估计到机构改革由于涉及到部门、个人等各方面的利益调整给社会带来的深层影响力；必须充分估计到机构改革由于要触动一部分人的利益必然会受到较大阻力而具有的艰巨性。把问题估计得严重些，有助于我们保持清醒头脑，增强改革的自觉性和坚定性，减少机构改革的盲目性。
要坚持积极稳妥、稳中求进的工作方针。应该看到，目前在机构设置、机构职能、人员队伍等方面存在的问题不是一朝一夕形成的，希望改革一步到位，毕其功于一役，既不现实也不可能。机构改革只能走一条渐进的道路，既要有明确的目标要求，又要有领导、有步骤、由上而下、分阶段地进行。西方一些成熟的市场经济国家经过长期发展，形成一种“小政府、大社会，小政府、大市场，小政府、大服务”的模式，值得我们借鉴。但中国是世界上最大的发展中国家，市场经济刚刚起步，目前正处于从自给、半自给的产品经济社会向社会主义市场经济社会转型，从农业社会向工业社会转型，从封闭、半封闭社会向开放社会转型，从伦理社会向法制社会转型的时期。社会转型时期就是社会变革时期，就是社会体制的整合时期，这一时期，治与乱的矛盾十分突出，必须加强党的领导和不断提高政府的调控能力。在这样的国情背景下，单纯强调“小政府”模式，简单地以西方模式为标准，类比我们的情况，不仅于现实无补，反而容易用理想代替现实，欲速不达。因此，我国的政府机构改革，只有遵循积极稳妥、稳中求进的方针，坚持探索实验，讲究协调配套，才能取得预期成效。
要在解决难点问题上下功夫。有专家把这次地方政府机构改革的难题归纳为以下几个方面：如何实现政企分开；政府部门与事业单位怎样分离；如何界定政府与社会的职能；怎样理顺政府与市场的关系；如何明确中央与地方分权；怎样解决行政权力较分散的问题；如何安置好富余人员；如何防止机构再度膨胀，这些问题确实都是这次地方政府机构改革中要解决的难题。其中，如何安置好富余人员，恐怕是一个直接涉及到个人利益、影响改革发展稳定全局的敏感问题。定岗、定编后，哪些人要留下来，哪些人要分流出去首先有个标准问题，如果标准是客观、公正的，定员是公开的，领导是出于公心的，分流人员心理上可能比较容易接受，否则就会产生怨懑甚至抵触情绪，影响机构改革的顺利进行。在对富余人员的安置过程中，也只有把工作做细、做实，以负责的态度设身处地地为被分流人员考虑，采取各种办法，通过各种途径，使富余人员得到妥善安置，才能把机构改革的任务真正落到实处。当然，被分流人员也要从改革大局出发，把个人志愿与服从组织分配有机地统一起来，并且能在个人志愿与组织分配发生矛盾的时候，自觉地服从组织分配。
要建立有效的监督制约机制，把机构设置纳入制度化、法制化轨道。要使这次地方政府机构改革真正达到预期目标，并巩固其成果，防止机构再度膨胀，就必须坚决贯彻依法治国的方针，依法行政，把制度化、法制化作为这次机构改革的保证。否则，改革过后，一些地方政府又会以各种形式自行增设机构，增加人员，造成机构人员再度膨胀，这也是前几次机构改革给我们留下的深刻教训。为此，必须建立机构编制硬约束和财政预算硬约束机制，并使二者相互配套协调；必须加大民主监督力度，按照依法行政的要求，将机构编制逐步由行政手段管理转向依法管理；要通过人大、法律、资金等渠道，施以全方位的监督管理，同时加大舆论监督力度，对政府机构的设置、职能、人员编制等，除涉及国家机密的机构外，有必要向社会公开，由广大群众广泛参与监督。
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