民办残疾人康复服务机构发展状况报告——对北京市的调查，本文主要内容关键词为：北京市论文,服务机构论文,残疾人论文,发展状况论文,报告论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C912 文献标识码：A 文章编号：1004-0730(2008)05-0127-10
2007年2月至8月，受北京市残疾人联合会康复部委托，我们进行了北京市民办残疾人康复服务机构的项目调研。其目的是为贯彻北京市残联的十一五规划，摸清民办机构的基本状况和问题，探索扶持民办残疾人康复服务机构发展的政策和做法，促进残疾人康复服务业健康发展。
一、调研的基本情况
1.调研对象的选择
开展调研面对的第一个难题，是如何框定调研的对象——民办残疾人康复服务机构。
经初步摸底我们发现，首先，残疾人康复服务机构作为一种机构的类型，很难找到清晰、明确的概念和边界。
这是因为，残疾人康复本身就是一个涉及范围十分广泛的复杂概念，从功能角度，有治疗与医疗康复、教育康复；从技能培训与扶助就业角度，有职业康复、职业训练；从融入社会的角度，有社会康复；从多样化服务手段的角度，有艺术康复、农疗和工疗等等。总之，从事这些服务的机构都可以称之为残疾人康复服务机构。
其次，何谓民办残疾人康复服务机构？社团、民办非企业单位固然可以算作民办，自收自支的事业单位已经承包或者托管给个人，算不算？还有大量的按照工商法人登记的残疾人康复服务机构，仅仅是因为没有找到主管单位而不能进行民办非企业单位注册，以及一些有一定规模、独立运营但是没有成为法人的服务实体，是否也应该纳入调研范围？
为了实现调研的目标，我们要求这次调研尽量不出现系统性疏漏，因而采取了广撒网、细区分的方法，将上述所有不同类别的实体都纳入视野作初步统计。其结果是全北京市的民办残疾人康复服务实体约有100多个。经与市残联康复部讨论决定，将其中附属于医院的康复机构、康复工程组织以及家庭康复点去掉，留下了68个以提供服务为主的各类机构作为本项目的调查对象。
在市残联的大力协助下，我们发放了61份问卷，回收40份，其中有效问卷为38份，有效回收率达到62.3%。为了摸清情况，课题组成员在收到问卷后，又用电话询问作了补充了解。同时，又在38家中选择了具有典型意义的12家，加上已经倒闭的康新民办弱智儿童康复中心共13家做了个案调查。表一是本次调查机构的性质分布。
为下文叙述方便，我们将民非、社团和自收自支事业单位统称为非工商法人机构。
2.调研结果
(1)建立时间
重点调查的38家机构中，2000年以前成立的有8家，占21%。最早的一家是茅于燕教授于1986年成立的北京新运弱智儿养育院。另外30家机构都是本世纪新建的，且2006年后成立的机构就有14家，占了近一半。
(2)注册资金
以非工商法人注册的机构注册资金平均为34.6万元，工商注册的机构注册资金平均为84万，但是，前者和后者分别有64%和61.6%的机构注册资金在10万元及10万元以下，最低为3万元。而且，无论民非机构还是工商机构，主要是由公民个人或合伙注资的。可见，个人举办、投资量小是导致民办残疾人康复机构起步低、规模小的基本原因。
(3)机构收入
2006年度，非工商法人机构平均收入为41.2万元，工商法人机构平均收入为19.6万元。其中，服务收入分别占总收入的72.7%和85.15%，项目收入分别占8.83%和6.86%，慈善捐款捐物分别为3.8%和2.6%。非工商法人机构从市区残联和民政部门得到的补助约占总收入的9.39%（见表二）。
从收入结构的统计数据可以看出：第一，民办残疾人康复机构无论选择何种法人制度，服务收费都是其经济来源的主要方面，慈善捐赠只能起到微弱的补充作用。只是工商法人机构得不到政府的补助，所以对于服务收费的依赖性更强些。第二，在项目收入上，非工商法人机构与工商法人机构的差异主要在于项目来源不同。前者主要源自政府机构，属国内委托项目；后者主要来自国外基金会等公益机构。有意义的是，国外基金会委托项目都需经过极其严格的非营利性审查。这也说明，相当一批以工商法人登记的民办残疾人康复机构是以公益为目标的非营利性机构，只是由于未能找到政府主管部门，按照民非法规不能予以登记。
(4)机构支出
2006年度，非工商法人机构平均支出为62.4万元，工商法人机构平均支出为35.7万元。其中，工资和保险福利开支分别占总支出的36.93%、2.79%和54.7%、9.45%。房租的开支分别占总支出的18.19%和14.1%。（见表三）从个案调查发现，非工商法人机构中有好几家都采用借用、免租的方式，并没有缴纳房租。
(5)机构盈亏
根据最近三年的数据，2004至2006年度，非工商法人机构一直处于总体亏损状态，亏损面一直在50%以上，平均每个机构的亏损额分别为39.5万元、12万元、14.7万元。工商法人机构三年来基本上处于盈亏持平状态。2006年扣除当年新建的5个机构，亏损面应为38.46%，除2005年之外，2004和2006年的机构平均盈利为1.4万元和0.8万元左右。（见表四）
(6)资产状况
25家非工商注册机构的固定资产平均为20.6万元，流动资产10万元，平均负债31.3万元，工商注册机构的固定资产平均为7.1万元，流动资产15.2万元，无形资产1.6万元，平均负债12.1万元。
注册资金普遍偏低。工商登记的机构中，注册登记资金只有3万元和5万元者分别占38.5%与23.1%；非工商登记机构中，注册资金为3万元、5万元与10万元的分别占到24%、20%、20%。
非工商登记机构中，全部拥有建筑产权的2家，部分拥有产权的仅1家，在没有产权或部分拥有产权的机构中，有19家是以租房形式获得其所需场地的，其余是以协议等方式获得场地，未缴纳租金。工商登记的13家机构中，12家为没有产权的机构，仅有1家拥有部分产权。且都是以租房形式获得所需场地。（见表五）
(7)人力资源
非工商注册的民办残疾人康复机构员工总数平均为20.4人，各类专职教师为11.1人，行政管理人员3人，社工人员1.3人，工勤人员3.2人，兼职专业教师1.4人，其中专业人员占总人数的比例平均为69.12%。工商注册机构员工总数平均为10.7人，其中各类专职教师为5.7人，行政管理人员3人，社工人员1.2人，工勤人员1人，兼职专业教师2人，其中专业人员占总人数的比例平均为83.18%。
从专业教师的流动性看，2006年流入人数大于流出人数，非工商注册机构和工商注册机构新调入的专业教师分别占到39.6%和42.1%。
非工商注册机构和工商注册机构工作年限为1年及1年以下的专业人员比例是35.5%和60%，可见总体而言，呈现专业教师高流动性的特点。（见表六）
(8)服务状况
以服务方式（以何种方式进行服务运营）、服务类别（服务的人群属于精神残疾、智力残障还是肢体残疾）和服务人群（按照年龄段划分为0～6岁，7～14岁，成人，不区分）作为考察残疾人康复服务体系的三组变量，分别统计非工商和工商登记注册的残疾人康复机构的服务状况。（见表七）经统计发现，非工商法人机构与工商法人机构的服务状况存在明显的不同之处。
第一，从服务方式看，前者以机构托养或者幼儿园、康复医院整托方式进行服务的机构超过了一半，达56%，以单项服务方式如特殊教育、职业训练、医疗康复、职业康复等作为机构服务方向的只有36%，还有两家属于服务方式在两项或两项以上无托养服务的，占8%。而工商法人机构13家当中，除了北京慧灵在进行社区康复的同时也作职业康复，星星雨教育研究所于2007年新开辟了青少年养护项目外，11家机构统统都选择了单一的服务方式，其中有两家属于政策倡导服务，大都属于精神残疾的康复服务。
第二，从服务类别看，单项服务即服务于精神残疾或智力残障或肢体残疾的有14家，占56%，服务于两项或两项以上的有11家，占44%。而工商法人机构全部属于单项服务。
第三，将接受服务的人群按照年龄段划分后进行统计，我们发现，以机构的实际状况而论，非工商登记注册的25家机构中，没有一家专门为0～6岁的儿童提供早期干预服务，有9家(36%)是在为14岁以下的未成年残疾人提供康复服务的同时，兼顾了0～6岁的儿童服务。有7家机构专为成人提供服务，还有9家机构对于服务对象的年龄不加区分，照单全收。
工商登记的13家机构中，除了“五彩鹿儿童康复训练与研究中心”专门为0～6岁的自闭症儿童提供康复服务外，为14岁以下的未成年人提供服务的有5家(38.46%)，为成人提供服务的有7家，占53.84%。
根据民办残疾人康复服务机构问卷的资料分析，14岁以下未成年人约占非工商注册机构学员总数的37.97%，占工商登记机构学员总数的44.4%。服务对象的年龄覆盖6岁及以下儿童者，非工商注册机构有11家，工商注册机构有5家。
综合以上三点可以看出，非工商登记机构在服务方式、类型和人群上大都未做过细的选择，服务定位相当模糊。通过个案调研得知，兼顾托养、整托的相当一些非工商登记机构的主要目的是为了收取房租，增加收入，这和北京慧灵、星星雨教育研究所将其作为康复训练的一种辅助手段很不相同。而工商登记机构大都选择了单一的服务方式、单项的服务类别，在服务人群选择上注意区分，可见，就总体而言，工商登记的残疾人康复服务机构比较注意机构的服务定位，这也是工商注册机构的盈亏状况总体上要好于非工商登记机构的原因之一。当然，这与工商登记机构的生存压力较之非工商登记机构更大相关。找不到主管单位，不能按照民非注册；注册资金少，规模小；百分之百租房、场地受限的这类民办机构，只有在机构定位、决策与管理上多下工夫才能生存下去。
二、调研中的发现和分析
1.调研的发现
本次调研中，我们发现一些机构在艰苦卓绝的服务运营中，创造了极具推广意义的服务方式和经验。
例如：星星雨教育研究所以内容系统化、技巧专业化、形式规范化、标准国际化为目标，建立了与国际测评工具接轨的自闭症儿童家长培训模式，经过10余年的磨砺，不仅在北京，而且在全国几十个城市推广，还因而形成了60家由各地自闭症儿童家长培训学校组成的行业网络——“心盟”。
再如，北京慧灵以全社区为康复服务活动空间，创造了以快乐为中心、以社区为课堂、以学习生活技能为目标的生活化、社区化、家庭化的康复服务模式，展现了残疾人康复带给全社会快乐与和谐的一种独有的魅力。
莎利文康复中心运用“家庭式”语言康复教育和“门诊式”医学康复相结合的手段，推行对聋儿的全流程康复教育，在开办的当年就打出了品牌，实现了收支平衡。
不过，我们发现的问题更为深刻。
调查发现，民办残疾人康复服务机构的经营状况普遍不好，处于亏损或者亏损边缘的机构占大多数，不亏损的也处于勉强维持状态，相当一些机构还有累计负债，根本谈不上自身的积累与发展。从经营角度看，几乎没有一家机构具有可持续发展的能力。
之所以陷入如此严重的境地，主因在于资源匮乏。民办残疾人康复机构大都依赖单一的服务收费作为资源来源。而收费水平普遍偏低，完全不足以补偿各类成本。收费低的连锁反应导致工资低、软硬件水平也低，没有足够资源作保障的服务质量更低，怎能拓宽生源、增加服务收费？如此恶性循环下去，自然陷入困局。
在市场机制下，收费低的主因在于需方即残疾人家庭长期可支付能力低下，而政府尚无明确的政策和制度给予基本补贴。残疾人家庭普遍收入水平不高，加上残疾人康复需要一定的治疗期，托养更需要长期养护，只能依靠自身力量支付康复费用的残疾人家庭，经济压力确实太大，无力支撑再高的服务价格水平。
不过，就在这样极度困窘的经营状态下，是这些民办机构，用自己的臂膀，扛起了为残疾人提供康复服务的重担。38家接受调查的机构中，超过一半的机构服务年限在4年以上，服务年限超过8年的有8家之多，经营期最长的一家服务年限已达21年。这种竭尽全力的付出是否得到了应有的回报，是否换来了残疾人康复服务事业的提升和迅速发展，是值得我们深思的。
2.机构的基本状况
综合问卷调查和个案调查结果，集中反映出民办残疾人康复机构普遍存在以下严重问题。
第一，职工待遇普遍过低，导致师资水平低下，人才流失现象十分严重。
无论工商还是非工商登记机构，职工待遇总体而言低于社会平均水平。据问卷调查统计，全体职工月均收入不足1000元的有20家，占52.6%。月收入超过3000元的只有两家——朝阳启华康复培训中心与顺义阳光康复培训中心。前者是朝阳区一家公办特殊教育学校出资办的事业单位，员工以公办校教师为主，在启华服务的收入是其第二职业的收入。后者是目前北京市唯一的一所招收外籍智障和精神残疾儿童的机构，收费按美元计算。
专业教师月均收入为1738元（扣除顺义阳光及领取政府补贴的机构，系30家机构的统计数据），远低于公办机构中的专业教师的平均水平。待遇低于平均水平，是民办机构师资水平低下的主因。由于收入水平低，专业教师无法安心工作，得知哪里待遇高些就向哪里流动。据统计，有14个民办机构在2006年度流入员工101人，流出48人。非工商注册机构和工商注册机构新调入的专业教师分别占到39.6%和42.1%。
民办机构成了从业者的练兵场与实习地。还有些机构花费高成本培养起来的专业教师，为了获得高一些的收入，离开机构后自己搞起了作坊式的家庭治疗点，更有甚者改了行，自嘲离开这个“伤心之地”。
第二，管理落后，人才奇缺。
中国的康复服务业建立的时间短，缺乏经验更缺乏人才和规范。不仅缺少专业教师，管理专才更加稀缺。而过低的待遇水平无力吸引学过管理的人才从事这个行业的机构管理。其结果，不仅对机构的服务定位、长远发展缺乏全局考虑，而且在服务运转、工薪福利、人员培训、项目开发、筹款公关、宣传组织、财务管理等内部治理的各方面出现诸多漏洞，个别机构甚至一度出现负责人侵吞机构资产的混乱局面。
创办人的思想素质、管理水平对于民办机构的管理有决定性的影响。民办机构的不断发展壮大，对于领导者的管理水平和管理能力的要求也不断提升。而有些创办人并不擅长管理，也没有接受过相关培训，却一直主持日常管理工作，管理中随意性较强，规范性较差。即便这样也还不能维持，一些运行多年的民办机构面临主要管理者后继乏人的问题。
第三，多数服务机构以经济效益而非专业效果为定位依据。
问卷统计和个案调研都发现，残疾人服务机构大都开展住宿服务，其目的主要是为了房租收入，而不是专业康复。尤其托养服务的对象大都是成年人，机构托养的人数少则二三十人，多则近二百人如朝阳区精神病托管服务中心。给调研者的总体感觉是将残疾人整体封闭起来，与世隔绝。
据问卷调查结果，38家机构只有2家从事0～6岁儿童早期干预工作。早期干预康复效果最优已经成为共识，为什么绝大部分服务机构都不愿从事这项源头和上游的专业服务呢？主要缘由在于这样做要投入很多专业资源，却难于得到较高的经济效益回报。从经济效果而非专业效果出发，不区分服务对象的年龄，尽可能用整托或者托养方式收租，成了大多数民办康复机构应对财务窘况的主要经营策略。
第四，房租水电费用压力大，机构被迫经常更换场地，处于不稳定状态。
据问卷调查统计，31家租用场地的机构中，年租金在4万元以下的有8家，4万元～10万元的8家，10万元～20万元的有10家，20万元～30万元的有3家，30万元以上的有1家。房租、水电支出往往占到机构年支出的1/4以上。加之机构承租合约期一般为3～5年。到期后租房往往涨价，逼得机构不得不四处找房搬家。例如星星雨、五彩鹿、顺义阳光、朝阳精神病托养中心等机构搬家都在三次以上，利智、智光等机构还因场地租约问题与租方发生法律纠纷。场地不稳定，使得机构的发展受到很大限制，无力形成中长期的发展规划。
第五，多数机构的服务技术和方法相当落后，缺乏规范，无序竞争，服务质量低。
由于资金困难、专业教师素质参差不齐流动频繁、缺乏专才管理等原因，多数机构没有建立残疾人个案管理档案及其追踪复核制度，仅有的服务对象基本资料都残缺不全。满足残疾人康复需求的基本的康复训练、康复指导和跟踪服务做得很不理想，而同类机构之间互挖墙脚、抢老师、争学生等无序竞争的事件却时有发生，服务质量更无力顾及。
3.行业的基本状况
第一，多头登记、多头管理。
这是历史原因造成的。1999年之前，政府尚未出台民办非企业单位登记条例，民办残疾人康复机构大都找教委或卫生局领取兴办许可证，领不到许可证的就到工商局登记工商法人，社团法人主要不做服务，所以以社团名义做服务的是极少数。当时，也有一些个人拉起队伍依附各级残联，以其下属部门的名义搞康复服务。1999年之后，找到主管单位的机构大都进行了民非登记。不过，出于历史的原因，工商法人、民非法人、社团法人、自收自支的事业单位和各个部门附属的独立康复单位同时并存，必然造成多头登记、多头管理的状况。目前，非工商登记的机构中，区县残联做主管部门的最多，占到总数的68%，教委和卫生局作主管单位的分别为16%和8%。工商登记的机构对主管部门的认识更是十分混乱。其实只要是企业，都属于无主管单位，若填写也应该是劳动保障部门，而这些机构填写的主管单位五花八门，各类政府机构几乎都在榜上。
多头登记、多头管理显然不利于全行业的治理。政出多门，不仅给规范化的管理带来难题，而且形成了明显的管理真空，表面上看大家似乎都管，而在实际上却是谁也不管。
有意义的是，据工商登记机构返回的问卷统计，80%的机构都希望变更登记属性，成为由残联主管的非营利机构。这充分反映出我国对于民间非营利组织的“双重管理体制”很不得人心（民间非营利组织找不到主管部门，就不能登记民非或者社团）。
第二，普遍缺乏行业规划、行业指导和行业规范。
如本文第二部分调查结果所述，大部分非工商登记机构的服务定位相当模糊。本应服务低年龄儿童的，却把服务年龄延伸到15岁、16岁；本应做成人职业康复的，来了10岁的残疾儿童也敢当成学员接收。还有的为了增加收入，没有条件、没有必要也要开房出租，美其名曰托养或养护服务。服务定位模糊的最大弊病，就是弱化了民办机构的专业服务能力，服务的专业性不强，就不可能真正满足残疾人康复服务的个体化需求。
由于没有完善的行业规范与标准的训练指导纲要，各类残疾人康复训练机构从康复理念至训练方法都存在很大差异，不同方法上还相互排斥。同业机构之间挖墙脚多，相互交流少，导致残疾学员哪怕不适合在某个机构做康复训练也没法顺利转移出去。
在康复服务上还存在着严重的信息不对称问题。家长并不了解残疾儿童在各个年龄段的康复效果，也不了解各类不同的康复领域有什么康复手段，还不知道有哪些机构在哪些领域进行服务，信誉、质量如何，而一些素质差的机构生怕生员流失，有意封闭信息。
尽管名义上由区县残联康复管理部门承担行业内的资质审查、准入、信息交流、活动组织、行业指导价制定，以及培训、监督与评估等等职能，却因其日常管理工作繁重，难于全面地提供这些基本服务。
目前，北京市的民办残疾人康复机构不论数量还是质量都远远不能满足残疾人对于“人人享有康复服务”的需求。要满足这种需要必须扩大供给，对资源进行有效配置。那种对民办机构“任其发展”、“自生自灭”的思想和做法都不应该也不可能再继续下去了。
第三，民办与公办及不同身份的民办机构之间待遇不公。
民办机构与公办机构尽管服务对象相同，服务方式和内容相似，却得不到相似的资源和政策待遇。公办机构的场地设施、设备工具、工资福利都由政府承担，而民办机构则由创办人及其团队、残疾人的家庭承担。在基本资源有天壤之别的情况下，众多的民办机构撑起了为残疾人服务的一片天。
不仅民办机构与公办机构待遇不公，民办机构之间也因为身份不同而待遇不同。我们调查的13个个案中，由残联主管的千手职业学校、京东残障园和教委主管的新运弱智儿童养育院，都在主管单位帮助下找到了无偿支持的场地和房屋，还得到了来自政府的相对稳定的资助。而其他民办机构，尤其是工商登记的民办机构，却难以得到政府的支持。这些机构在调查中说：“如果政府帮我们解决了租房问题，我们就能欢蹦活跳地发展。”
这些机构如慧灵、星星雨、汇天羽等成立时间都在8年以上，他们以顽强的生存和为残疾人服务的良好口碑证明了自己的非营利性质。不过，由于没有找到愿意接受他们的主管单位，迄今还顶着工商法人的字号。由于登记为工商法人，不仅因开不出捐赠发票少接受了不少社会捐赠，还要缴纳各种税收。他们的运营困难显然要大于同类民非机构。
第四，普遍对于非营利机构及其管理的认识模糊。
尽管大部分受调查的机构都登记为民办非企业单位，但却对什么是非营利机构的认识少有了解。对于自己所做的工作，普遍认为太难做，不挣钱，却没有认识到这是机构本身的定位所决定的。这一方面反映了残疾人康复机构的负责人和员工普遍缺乏相关的法律法规知识，另一方面也发人深省：这些机构一旦经营状况好转，有了经济盈余后将会走向何方？特别是在大部分机构都未能建立真正的理事会治理结构、也没能实施严格的会计制度、机构内部管理普遍由一个人说了算的条件下，会不会走偏方向？这是未来特别需要加以警惕的。
4.原因分析
自1986年北京市第一家民办康复机构诞生，至今已经21年，目前有了100多家机构，初步形成了行业规模。但是为什么无论个别机构还是整体行业，无论目前状态还是未来前景都很不乐观呢？我们分析，主要有以下两方面的原因。
第一，民办机构已经成长为一支独立的社会力量，政府却认识迟缓，行动不力。民办机构已经形成一定的行业规模，政府却未把其当作一个行业进行全方位治理。
就残疾人康复服务全行业而言，北京市公办机构的规模当然远大于民办机构。其中特教系统的相关机构约23所，服务于7500名残疾学生。民政系统有专门院所3所，兼营服务的区县街道福利院、养老院、社会福利中心等机构几十所，服务人数约在2000～4000人。残联依托卫生系统32家专科精神医院及综合医院相关科室，为精神残疾患者稳定疗效设立农疗、工疗基地，也接受了约3000～4000名精神残疾者。此外，残联系统还建有专业康复训练指导机构1所，市、区县的康复指导中心及街道康复指导站几十所。
不过，公办机构除学龄阶段对于智障儿童的教育体系比较完整外，在学龄前以及义务教育阶段结束后的职前训练、支持性或庇护性就业、托养等服务方面远远不能满足社会需要。而民办机构的服务对象主要集中于14岁以下的未成年人以及25岁以上的成年人，填补了上述公办机构的服务缺口。还有，北京市的公办机构迄今尚无一所学校集中服务于自闭症儿童，只是在培智学校中捎带少量服务，而针对自闭症儿童提供服务的民办专业康复机构在北京市不仅有多所，还在服务模式、服务规范和服务质量上遥遥领先于全国。可见，在市场体制下，哪里有需求，哪里就有供给。正是由于国家的政策规划未能完全对准残疾人康复福利生命周期的需要，以及对于自闭症这类精神残疾认识迟缓，在残疾人康复服务领域出现了大量的空白和断档，客观上为民办机构的兴起提供了社会空间，才有了民办机构的蓬勃发展。
目前，民办机构与公办机构在为不同年龄段残疾人群提供康复服务上已经形成阶段衔接的良好态势，民办机构在精神残疾领域的康复服务更是取得了十分可喜的进展。可以说，民办机构无论在服务类型、服务方式、服务人群上都已经形成了一定的行业规模，但是，政府却没有把民办机构当作一个行业来对待，而是视其为一个一个单独的服务实体，为公办机构做补充的小机构。因而，对于民办机构没有系统的政策，现行政策的基本方向只能算作为公办机构作补充的补充性政策。
而在今天，事实证明，民办机构已经超越了为公办机构作积极补充的阶段，正在成长为残疾人康复服务行业一支不可小视的独立的社会队伍。
面对这支队伍，是仍旧将其作为公办机构的补充力量放置一边，还是将其纳入行业发展的领域进行总体规划，今天的答案已经明了。特别是在政府转型——从以经济建设为中心转向服务型政府的全国的总形势下，重视发展非营利组织，支持社会力量兴办残疾人康复服务业，已经成为国家的大局。
我国是一个具有超大规模人口和城乡二元结构的大国。我国的特殊国情决定了残疾人康复服务始终要作为以公共服务为主体的社会福利事业来办。这个事业必须由政府来规划、组织、融资、管理和评估、监督，而具体操作的服务机构则应主要交由社会力量，同时要给予残疾人家庭在社会市场上的选择权利。只有形成了国家、社会、市场、家庭四者间的合作与制衡的关系，残疾人康复服务业的治理才能达到总体平衡状态下的最优结构。
当前最为紧迫的，是需要加强政府部门对于残疾人康复服务事业的重视，特别是需要更换理念，将市场体制下只有启动社会力量兴办才能形成长期可持续发展机制作为行业发展总的战略方向，不失时机地尽快进行宏观规划、政策制定和项目部署。
第二，在多部门参与的客观形势下，残联作为主要职能机构协调力不足。
残疾人康复是多部门参与的一个广阔领域，民政、教育、卫生、劳动以及各级地方政府都在其中承担重要角色。
由于历史的原因，自1989年成立了中国残联之后，中央政府赋予中国残联系统代行部分政府职能。1993年，又成立了专事协调的国务院残疾人工作领导小组，要求各部委的主要负责人参加。尽管从高层决策体制上，基本理顺了各部门与残疾人服务事业的关系，不过，在实际操作中，由于市场体制下各个利益主体各卫其主，形成了错综复杂的关系，致使中层和基层的协调工作出现了大量的难题。仅民办残疾人康复机构多头主管、多头登记这一个问题就给残疾人康复事业发展带来了难以跨越的障碍。作为发展这项事业的主要职能机构，残联的协调力显然不足。
在残疾人康复事业需要全面启动、快速推进的战略目标指导下，残联需要积极、慎重地考虑和选择增强协调能力的新方式。
三、政策建议
1.尽快组建以残联为主管的民办残疾人康复服务机构协会
组建协会的目的，主要是为了探索如何进一步加强党和政府对残疾人康复事业的领导，实施发展残疾人康复服务事业的国家行动，建立残疾人康复服务事业发展的长效机制。改善残疾人康复服务的现状，真正保障残疾人康复的权益。
该协会是由残联担任业务主管机关、在民政部门登记的社会团体法人。主要任务是在行业规划和行业发展政策上协助政府提出建议，同时帮助政府制定、修改并组织实施行业准入标准和各项行业规范，同时，建立行业自律机制，维护业内的公平竞争和市场秩序。要采取政策引导、自愿参加的方式，吸引民办残疾人服务机构加入协会，将已经形成行业雏形的民办残疾人康复服务业真正作为一个行业进行治理。
2.尽快组织力量，研究制定残疾人康复服务业发展战略
2006年残疾人抽样调查数据显示，北京市共有残疾人99.9万人。其中，视力残疾人6.7万人；听力残疾人22.7万人；言语残疾人0.6万人；肢体残疾人35.5万人；智力残疾人5万人；精神残疾人7.11万人；多重残疾人22.3万人。另外，从年龄分布看，60岁以上老年残疾人达到61.7万人，可见，中国的残疾人康复服务已经提前进入“老龄社会服务时代”。而公办、民办机构多次调查和统计的资料都表明，无论从服务类型、服务人群和服务方式看，现行的供给总量和供给结构都与满足这样庞大群体的康复需求有着巨大的距离。缺口巨大既是问题更是机会，关键在于如何面对挑战。
2006年，国务院批准实施《中国残疾人事业“十一五”发展纲要（2006年～2010年）》，将中国的残疾人事业进一步纳入国家经济社会发展的大局，今年，党的十七大报告呼吁全社会“发扬人道主义精神，推动残疾人工作”，体现了党中央对广大残疾人的真挚关爱和对残疾人事业的高度重视，残疾人工作进入了全面推进的快车道。可以说，残疾人工作出现了历史上少有的发展机遇。
在这个关键时段，建议政府尽快组织力量，研究制定残疾人康复服务业的整体发展战略，将扶植民办机构做好康复服务作为主要措施之一。目前迫切需要根据残疾人康复服务的总量与结构的需要，从全局出发，对于残疾人服务机构的功能分布做出规划，制定激励政策鼓励社会力量进入0～6岁和老年残疾人康复服务领域，抓住一小一老，可能就抓住了全局。
3.具体政策建议
第一，出台对于残疾人康复服务机构民办公助的财政扶持政策，做到对公办、民办机构一律公平对待。
目前，北京市出台的残疾人康复服务的扶植政策主要限于职业康复领域，政策方向趋于一次性、项目性资助，和对参加残疾职业康复劳动的残疾人给予伙食补贴和意外伤害保险补助。建议由残联行文给政府，根据十一五规划的基本精神，为残疾人康复服务事业的发展提供全面的财政支持。即将市政府现行的财政扶持政策扩展到残疾人康复服务的所有类型，并以扶持民办机构发展为重点。
财政扶持政策的基本思路，是对民办机构和公办机构政策一律。对民办机构实行民办公助，这在原则上与对公办机构的财政扶持政策应该类同，只是操作上需要视具体情况做出具体规定。例如，公办机构的初始资金和场地是政府投入的，对于已经登记为民非的机构也要采用同样政策由政府设法解决。不仅在开办时期投入一次性资助，而且要为机构的长期发展着想，甚至政府投资建立院舍，以低于市场价的租金水平交由民办非营利组织运营。这样的政策在发达国家和地区已经采用多年。例如在香港，政府以一元钱作为象征性的租金，将自建的场地设施交给非营利组织。
再如，民办机构的水电、物业管理费等补贴政策应该也与公办机构一律，即同居民的待遇，采用最低价格。
还有，政府应当规定，今后市财政预算的一定比例必须用于残疾人康复事业，而且随整体经济增长该比例需要逐步提高，财政机制是残疾人康复事业发展的重要保障。
最后，为了促进民办机构提高服务质量，为了推进缺门、弱项的残疾人康复服务类型的快速发育，政府应建立专项基金，并动员社会力量，建立公募以及非公募基金会予以支持。0～6岁儿童早期干预、老年人康复服务、从理论和实践的角度探索提升康复服务技术水平，都是值得重视的主要领域。
第二，为民办残疾人服务机构争取税收全免的优惠政策。
据调查，发达国家和地区都将残疾人康复服务机构列入最高级别的政策优惠行列，按照慈善公益行业实行全免税待遇。而在我国，目前只有老人服务业是社会服务业中唯一全行业享受税前全额扣除政策的行业，而且不分社团、民非还是工商法人举办，政策一律。
如前所述，我国的国情决定了残疾人康复服务业的社会公共服务性质，而且目前处于供给缺口巨大，急需尽快填补的重要历史阶段。这个行业完全有必要也有可能仿照老年人服务业的政策，给予全行业的免税政策。
同时，鉴于对于老人服务产业采取全行业免税政策，各地政府对于老人院的用地也列入了划拨土地的目录。那么，在残疾人服务机构全行业免税的政策基础上，为符合条件的民办残疾人服务机构划拨建设土地使用权也应该能够做到。
第三，将政府的部分职能转移给行业协会，将行业协会建设成为连接政府和服务机构纽带。
为了推进残疾人服务业的健康发展，政府需要进一步明确与残疾人服务机构行业协会的相互关系。在从目前到未来的一个相当长的时期内，行业协会不仅仅是服务机构的自律组织，需要制定行规行约，规范行业内的自我管理行为，而且还需要成为帮助政府进行宏观规划和组织实施的半政府组织。同时，主管行业协会的市残联还要将其作为协调各部门的一种柔性手段。所以，在过渡时期，行业协会须身兼数职，要从多目标规划的角度来建设行业协会。
政府的哪些职能可以转移给行业协会呢？在规划、组织、安排、融资、规制管理、评估、监督等诸项功能中，规划是政府必须承担的首要职能，行业协会可以协助做调研，但是决不能替代政府。其他如组织、安排、融资等功能也是同样。而规制管理、评估、监督等功能就可以考虑在决策明确的前提下，委托行业协会进行。特别对于相对具体的规则，如行业准入规则，行业服务质量评价标准，人员资质的认定和技术等级的评定，不同服务类型对于场地的要求，对作出突出贡献的机构和个人进行表彰奖励的条例，等等，若由行业协会组织业内人士和专家一起讨论，待政府决定后再组织队伍进行巡回检验，有可能是很有效的。
行业协会还可以就本行业发展中的重大问题进行政策调研，提出解决方案。例如，民办机构的人才流失问题很严重。主因在于机构无力支付该专业的社会平均工资。行业协会可以用公办民办政策一律为原则，参照公办教师的专业分级工资制度，在民办老师通过相关职称资格考试后，要求政府为取得资质的民办教师的实行工资补贴，使其工资水平达到公办教师的国家规定水平。行业协会可以作为此项政策的具体执行单位。还有，对于民办机构中有突出贡献的专业人员，由行业协会代表全行业向政府申请特别津贴，使民办教师享有与公办教师一样的公平待遇。
第四，大力倡导社区康复，培育社工队伍。
社区康复是在社区范围内的社会康复。它的目的是创造一个适合残疾人生存、发展，实现其自身价值的社会环境，它的手段是针对个人和家庭的需要，以及形成社区和谐人际关系的需要的各种有效措施，生活照顾、特殊教育，康复治疗和维护权益，以及法律援助、政策咨询等等。这些工作不仅需要残疾人康复机构去做，更需要全社会的支持。
目前绝大部分残疾人康复服务机构都在街乡租房，而与社区保持稳定的制度化的良好关系者寥寥无几。对于成年残疾人，固然就业是一个非常重要的可进入正常化生活的主渠道，不过，我们必须考虑到未来几十年间正是我国超大规模农村劳动力进城成为城市居民的时期，残疾人就业势必受到这一宏观趋势的重大影响。所以，开辟社区康复的多种方式，促进残疾人融入社区，让残疾人和所在社区通过相互交往发现各自的价值，使残疾人过上真正有尊严的生活，可能是实现残疾人正常化生活的可操作的渠道。
为此，需要制定具体政策。要求有条件的街乡镇的社区服务中心打开大门，免费出租房屋给本社区的民办残疾人康复服务机构。双方共同规划使残疾人融于正常人生活之中的丰富多彩的各类活动和服务项目，以达到共生共赢的效果，是一个重要的方向。
做好社区康复，还需要物质资源和人力资源的支持。如能在现有社区公共机构如居委会、卫生站、职业康复站的基础上，扩大社区服务中心的功能，尤其支持社会工作者的介入和社区工作方式的发展，将会起到事半功倍的效果。
目前北京市城乡街道已经有了专职社会工作者队伍，可以考虑制订更为具体的可操作政策。例如每个社区要派驻社会工作者，他们的主要职能之一，就是协助社区服务中心和本社区的残疾人康复服务机构做好服务合作、项目合作与活动合作，共同为创造和谐社区贡献力量。
注释：
①为深入了解民办机构的问题与处境，课题组增加一个个案调查，系已倒闭的一家民非机构，总数为68家。