积极推进领导体制改革——学习邓小平关于制约领导者权力的思想，本文主要内容关键词为：领导者论文,体制改革论文,权力论文,思想论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1980年8月， 邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中指出：“现在应该明确提出继续肃清思想政治方面的封建主义残余影响的任务，并在制度上做一系列切实的改革，否则国家和人民还要遭受损失。”（注：《邓小平文选》第2卷，第335、327、228～229、329～330、331、331、332、282、 333、 360、330、332、341、340～341、151、329、146、332页。）在这篇讲话中， 邓小平同志进一步论述了通过制约领导者的权力，逐步肃清封建家长制影响的问题。这个问题的提出切中时弊，抓住了要害，为我们深入进行领导制度改革以保持国家的长治久安指明了方向。
一、封建家长制影响的突出表现是领导者的权力不受限制
邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》的讲话中，敏锐地分析了党和国家现行的一些具体制度中的不少弊端。他指出：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身现象和形形色色的特权现象。”（注：《邓小平文选》第2卷，第335、327、228～229、329～330、331、331、332、282、 333、 360、330、332、341、340～341、151、329、146、332页。）邓小平同志列举了官僚主义的种种表现，论述了官僚主义的严重危害，探讨了官僚主义产生的历史和现实根源。权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然犯各种错误，必然要损害各级领导和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。这种现象，同我国历史上的封建专制主义影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关。（注：《邓小平文选》第2卷，第335、327、228～229、329～330、331、331、332、282、 333、 360、330、332、341、340～341、151、329、146、332页。）在这里，邓小平同志对权力过分集中的表现、危害和历史原因等进行了全面深入的分析。
权力高度集中，特别是权力高度集中于领导者个人，必然导致家长制，或者说家长制一定会引出高度集权，两者互为因果。正如邓小平同志所指出的：“革命队伍内的家长制作风，除了使个人高度集权以外，还使个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具。家长制是历史非常悠久的一种陈旧社会现象，它的影响在党的历史上产生过很大危害。”（注：《邓小平文选》第2卷，第335、327、228～229、329～330、331、331、332、282、 333、 360、330、332、341、340～341、151、329、146、332页。）陈独秀、王明、张国焘等人都是搞家长制的，几乎断送了中国革命。从遵义会议到社会主义改造时期，党中央和毛泽东同志一直比较注意实行集体领导，实行民主集中制，党内民主生活比较正常。可惜，这些好的传统没有坚持下来，也没有形成严格的完善的制度。从1958年批评反冒进，1959年反右倾以来，党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，不断滋长。邓小平同志语重心长地指出：“一些同志犯严重错误，同这种家长制作风有关，就是林彪、江青这两个反革命集团所以能够形成，也同残存在党内的这种家长制作风分不开。总之，不彻底消灭这种家长制作风，就根本谈不上什么党内民主，什么社会主义民主。”（注：《邓小平文选》第2卷，第335、327、228～229、329～330、331、331、332、282、 333、 360、330、332、341、340～341、151、329、146、332页。）
旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少。对于封建家长制的影响，我们不可低估。邓小平同志指出：“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。”（注：《邓小平文选》第2卷，第335、327、228～229、329～330、331、331、332、282、 333、 360、330、332、341、340～341、151、329、146、332页。）这种关系搞成毛泽东同志多次批评过的猫鼠关系，搞成旧社会那种君臣父子关系或帮派关系。封建家长制影响的突出表现是领导者的“权力不受限制”，许多重大问题往往一个人说了就算，别人只是奉命行事而已。正如邓小平同志所说：“当前，也有一些干部，不把自己看作是人民公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特权，特殊化，引起群众的强烈不满，损害党的威信，如不坚决改正，势必使我们的干部队伍发生腐化。”（注：《邓小平文选》第2卷，第335、327、228～229、329～330、331、331、332、282、 333、 360、330、332、341、340～341、151、329、146、332页。）邓小平同志所说的“家长式的人物”，至今在我们党内，在政府中，在企事业单位，都不同程度地存在。他们往往认为自己就是“组织”的化身，以“长官”或“老板”自居，唯我独尊“一言堂”，任人唯亲“一班人”，独揽财权“一支笔”，利欲熏心“一把抓”，甚至权力“出租”，大搞权钱交易。最近几年，一些地方和单位的“一把手”违法违纪现象日益突出的问题，证明了邓小平同志的警告是多么的正确和及时，也提醒我们，在建立社会主义市场经济的新形势下，加强对各级党政“一把手”的教育、管理和监督已刻不容缓。
二、制约领导者的权力是领导体制改革的关键之一
早在80年代初，邓小平同志就指出：“克服官僚主义，首先还是要着重研究体制的改革”。（注：《邓小平文选》第2卷，第335、 327、228～229、329～330、331、331、332、282、 333、 360、330、332、341、340～341、151、329、146、332页。）后来他进一步指出： “我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好，可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？这种比较方法虽然不全面，但是我们不能因此而不加重视。斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但由于没有在实际上解决领导制度问题以及其它一些原因，仍然导致了“文化大革命”的十年浩劫。这个教训是十分深刻的。邓小平同志明确指出：“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”（注：《邓小平文选》第2卷，第335、 327、228～229、329～330、331、331、332、282、333、 360、330、332、341、340～341、151、329、146、332页。）
党和国家领导制度的改革，首先要贯彻民主集中制原则。邓小平同志指出：“在党内生活和国家政治生活中，要真正实行民主集中制和集体领导。一言堂，个人说了算，集体做了决定少数人不执行等等毛病，都要坚决纠正。”（注：《邓小平文选》第2 卷，第335、 327、228～229、329～330、331、331、332、282、333、 360、330、332、 341、340～341、151、329、146、332页。）民主集中制是党和国家的根本组织原则和组织制度，我国宪法规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则。”这种民主和集中辩证统一的制度，是群众路线在党和国家组织制度中的创造性应用，是实现决策科学化、民主化、法制化不可缺少的制度保证。邓小平同志曾举例说：“党内讨论重大问题，不少时候发扬民主、充分酝酿不够，由个人或少数人匆忙做出决定，很少按照少数服从多数的原则实行投票表决，这表明民主集中制还没有成为严格的制度。”（注：《邓小平文选》第2 卷，第335、 327、 228～229、329～330、331、331、332、282、333、 360、330、332、 341、340～341、151、329、146、332页。）历史的经验证明，要开展正确的领导工作，不能单凭领导者的个人素质，更重要的是要有制度保证。即使是德才兼备的领导者，如果离开了行之有效的制度，也很难说不犯错误。从我们党和国家的历史看，凡是民主集中制执行得好，工作就有起色，凡民主集中制遭到破坏，就会出现大的偏差和失误。这从正反两个方面证明了邓小平同志关于领导制度更重要的思想。
党和国家领导制度的改革，还要坚持集体领导和个人负责相结合的原则。邓小平同志说：“做领导的，总要取得大多数人的同意，事情才好办，绝不能一个人讲了就算数。对少数人要尊重，少数人的意见不一定就是错误的。即使是错误的，他们的意见也不会是孤立的，只有重视这些意见，才能很好地去加以纠正，帮助同志们改正错误。”（注：《邓小平文选》第1卷，第309、234、270、222 页。）在这里邓小平同志提出了坚持集体领导、争取大多数以及尊重和保护少数的重要问题。邓小平同志指出：“我们主张巩固集体领导，这并不是为了降低个人的作用，相反，个人的作用，只有通过集体，才能得到正确的发挥，而集体领导，也必须同个人负责相结合，没有个人分工负责，我们就不可能进行任何复杂的工作，就将陷入无人负责的灾难中。”（注：《邓小平文选》第1卷，第309、234、270、222 页。）按照邓小平同志讲话精神，我们在政府和企业领导体制改革中实行行政首长负责制，就是把集体领导和个人负责有机结合起来。一方面，一切重大问题由集体讨论作出明确的决定，这样可以集思广益，智能互补，防止个人专断和个人决定重大问题；另一方面，在处理日常事务时由行政首长全权负责，能够做到准确果断，权责明确，避免拖拉和无人负责的弊端。
三、制约领导者的权力的途径和方法
权力是一种支配、控制和影响的力量，它具有强制性和不对等性，在管理中既绝对需要，又内含潜在的威险。对我们的领导者来说，权力是一柄双刃剑，它既是更多更好地为人民服务的条件，也是产生腐败的温床。没有制约的权力必然产生腐败。正如邓小平同志早在1957年所指出的：“我们的党是执政的党，威信很高，我们大量的干部居于领导地位。……如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”（注：《邓小平文选》第1卷，第309、234、270、222 页。）怎样制约领导者的权力，概括起来，邓小平同志主要提出了以下8种途径和方法：
1.加强思想教育
邓小平同志指出：“我们党内还有一种人，他们把党和人民的关系颠倒过来，完全不是为人民服务，而是在人民中间滥用权力，做种种违法乱纪的坏事。这是一种很恶劣的反人民的作风，这是旧时代统治阶级作风在我们队伍中的反映。诚然，这样的干部为数很少，但是，他们的危害却很大。”（注：《邓小平文选》第1卷，第309、234、270、222页。）邓小平同志反复强调加强对干部的思想教育，使他们克服封建家长制的影响，树立公仆观念，正确运用人民赋予的权力。他说：“克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题。”（注：《邓小平文选》第2 卷，第335、 327、228～229、329～330、331、331、332、282、333、 360、330、332、 341、340～341、151、329、146、332页。）
2.限定权力范围
为了防止权力的被滥用，必须对权力的使用范围做出明确的规定，即明确领导者的职权范围。邓小平同志在谈到实行集体领导和个人负责相结合的制度时，特别强调指出：“要明确哪些问题应当由集体讨论，哪些问题应当由个人负责。重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算。集体决定了的事情，就要分头去办，各负其责，决不能互相推诿。失职者要追究责任。”（注：《邓小平文选》第2 卷，第335、327、228～229、329～330、331、331、332、282、333、360、330、332、 341、340～341、151、329、146、332页。）邓小平同志的这个思想，主要通过划清重大问题和非重大问题的界限，建立正常的议事规则，防止领导者个人决定和包办重大问题。
3.横向分解权力
在政治体制改革的思路设计中，邓小平同志特别强调分权制衡，他不仅主张立法、司法、行政机关的职权需要严格划分，而且主张党政分开、政企分开，重视发挥群众组织的作用。他说：“职工代表大会或职工代表会议有权对本单位的重大问题进行讨论，作出决定，有权向上级建议罢免本单位的不称职的行政领导人员，并且逐步实行选举适当范围的领导人。”（注：《邓小平文选》第2 卷，第335、327、228～229、329～330、331、331、332、282、333、360、330、332、 341、 340～341、151、329、146、332 页。）邓小平同志还主张组织成员之间适当分权，“当厂长的、当工程师的、当技术员的、当会计出纳的，各有各的责任，也各有各的权力，别人不能侵犯。”（注：《邓小平文选》第2卷，第335、327、228～229、329～330、331、331、332、282、333、360、330、332、 341、 340～341、151、329、146、332页。）分权的实质是为了限制权力，以权力制约权力，这意味着任何个人的权力都不是无限的、全能的，而是以其它权力的存在为条件，为其它权力所制约的。因此，从建立合理的权力结构的角度来看，我们认为在企业中党委书记或董事长不宜兼任总经理，当前要着重解决厂长、经理“一长制”的问题，扭转“厂长、经理就是企业”的认识。再如西方公司的财务、会计人员对公司决策有很大的参与权，对法定代表人也有同样的制约权，而我们的一些企业的财会人员基本是记账员而已。
4.纵向下放权力
为了解决权力过分集中于上边和个人的弊端，邓小平同志极力主张下放权力。他说：“我想政治体制改革的目的是调动群众的积极性，提高效率，克服官僚主义。改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。第三个内容是精简机构，这和权力下放有关。”（注：《邓小平文选》第3卷，第177页。）下放权力，不仅是为了调动下级组织和人员的积极性，而且也是为了分散、制约领导机关和领导者的权力。正如邓小平同志所说：“我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。”（注：《邓小平文选》第2 卷，第335、327、228～229、329～330、331、331、332、282、333、360、330、332、 341、 340～341、151、329、146、332页。）
5.实行依法制权
凭什么来制约领导者的权力，邓小平同志在南巡谈话中指出：“在整个改革开放过程中都要反对腐败。对干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事来抓。还是要靠法制，搞法制靠得住些。”这便是邓小平同志一贯倡导的政治生活的法制化。民主法治政治要求任何实体权力都应以法律为其存在的基础，权力的可控制程度往往依赖于它受法律规约的程度。以法制权，就是以法规范权力运用的范围、限度、方式和程序，设定规避职责或滥用权力的法律责任以及追究责任的制裁方式。这是具有国家强制性的普遍约束力的制约，它要求运用权力的行为必须遵循法定权限的原则，即权力的运用只限于法律明确授权的范围，凡法律未明确授权的领域，不得擅用权力，以防止权力的专断、滥用和非程序更迭。
6.加强群众监督
以权力制约权力，对权力的制约还在于对公民权的保障。邓小平同志指出：“要切实保障工人农民个人的民主权力，包括民主选举、民主管理和民主监督。”（注：《邓小平文选》第2卷，第335、327、228～229、329～330、331、331、332、282、333、360、330、332、 341、340～341、151、329、146、332页。）公民权利包括批评建议权、知情权、选举罢免权、表达权和救济权等。公民权利是构成公共权力的基础，因此对领导者权力的最根本制约来自公民权利。所以邓小平同志一再强调：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”（注：《邓小平文选》第2卷，第335、 327、228～229、329～330、331、331、332、282、333、360、330、332、341、340～341、151、329、146、332页。）群众监督是人民群众当家作主的体现，是主人对公仆委托权力并进行监控的手段，也是对领导者实施广泛、深入、有效的监督形式之一。
7.进行干部交流
俗话说，流水不腐，户枢不蠹。早在1962年，邓小平同志在《执政党的干部问题》的讲话中，就非常重视干部交流工作。他说：“在农村基层搞久了，也有缺点。当了一二十年的支部书记，又是‘一帮子’，他的话差不多就是‘圣旨’，这对于发扬民主，贯彻民主集中制，都不利。”“相熟的人搞到一块太久了，语言听习惯了，对事物的感觉就迟钝了，考虑问题就马虎了。”因此，邓小平同志要求加强干部交流工作，一方面是为了锻炼干部，开阔视野，丰富经验，增长才干；另一方面也可以有效地防止和消除干部因长期在一地担任主要领导职务容易滋生的种种弊端和不正之风，净化工作环境，减少干部滥用权力的机会。
8.从高级干部做起
1979年邓小平同志在《高级干部要带头发扬党的优良传统》的讲话中，重点谈了人民群众反映强烈的领导干部特殊化问题，他认为克服特殊化，只要高级干部带头，这个事情就好办了。“要讲特殊化，恐怕首先表现在高级干部身上。”“现在少数人就是做官当老爷，有些事情实在不像话！脱离群众，脱离干部，上行下效，把社会风气也带坏了。……现在有少数人拿着这个权力侵占群众利益，搞生活特殊化，甚至横行霸道，为非作歹，还好像是理所当然。”所以邓小平同志提出：“为了整顿党风，搞好民风，先要从我们高级干部整起。”
总之，邓小平同志关于通过制约领导权力，逐步肃清封建家长制影响的思想，全面深刻，冷静独到，切实严谨，为我们深入思考和解决这一问题提供了有益的启示。