农村税费改革后的税收及相关政策取向，本文主要内容关键词为：取向论文,相关政策论文,税收论文,农村税费改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、二元税制已成为城乡统筹发展的严重桎梏
2005年中央一号文件要求，要认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，全面落实科学发展观，坚持统筹城乡发展的方略，坚持“多予、少取、放活”的方针，稳定、完善和强化各项支农政策，切实加强农业综合生产能力建设，继续调整农业和农村经济结构，进一步深化农村改革，努力实现粮食稳定增产、农民持续增收，促进农村经济社会全面发展。目前，我国农村税费改革已从试点到范围扩大至全国30个省市区。2004年农民普遍减负达30%以上。2005年中央规定，2004年农业税税率降低1个百分点的，再降低4个百分点；2004年农业税税率降低3个百分点的11个粮食生产省份再降低2个百分点；592个国家扶贫开发工作重点县一律实行免征农业税，将原定5年内在全国范围内取消农业税的目标提前至3年内实现。截至2005年3月，全国已有27个省、自治区、直辖市先后宣布取消农业税。据测算，由于全部免征农业税、除烟叶以外的农业特产税和牧业税将每年惠及农民800亿元。（注：张立承《财政支农：2005年预算报告的亮点》，《中国税务报》2005年3月30日。）
然而，由于我国多年采一直奉行城市优先的发展战略，因此，城乡之间在经济、文化、教育、卫生、社会保障和公共服务方面存在天壤之别，城乡二元经济特征突出、“短腿”效应非常明显，城乡发展极不平衡。
从税收体制上看。现行农业税税负较重，几乎把农业生产利润全部拿走，甚至伤及税源。农村税费改革后，我国的农业税税率由改革之前的16%下降到7%，加上附加率20%，综合税率为8.4%。从表面上看，农业税税率由原先的16%下降到8.4%，农民的负担似乎已经很轻，但对于商品率仅为30%、增值率非常有限的农业来说其实不然。据调查测算：近年来我国农民收入年平均增幅约4%，而同期城镇居民的收入增幅在8%以上；目前农村居民人均收入只相当于城镇居民的30%，而纳税比例却相当于城镇居民的9倍之多；城市居民犬均可支配收入是农村居民人均纯收入的3.4倍；城镇居民中10%的高收入阶层与农村中10%的低收入阶层之间的收入差距约在50倍上下。（注：《2004年中国财政年鉴》，中国财政经济出版社2004年9月版。）
从税收成本上看。由于农业税零星分散，加上人力、设备和机构设置等基层政府的大量投入，其征收成本往往高于实际税收收入。农业主产区的地域和乡镇普遍存在收不抵支的问题。农村税费改革以来，国家试图通过加大转移支付力度的办法来填补县乡的收支缺口，增加种粮补贴，缓解农民的收支矛盾，但由于城乡二元经济和二元税制结构依然存在，不仅体制性矛盾得不到解决，农民的负担得不到根除，而且增加了基层的行政成本，影响了县域经济的造血功能。
由此可见，现行城乡分割的二元税制，是一种对农民带有歧视性的政策，也是严重制约农村经济社会全面发展的桎梏。特别是城乡劳动力市场不统一，城乡和区域发展差距继续扩大，农村社会事业发展滞后，“一条腿长、一条腿短”的问题还比较突出，已严重制约了农业和农村发展，成为城乡统筹发展的巨大障碍。
二、农村税费改革后应采取的税收政策及配套措施
（一）彻底取消农村税费，减轻农民负担
笔者认为，目前（至少在2020年全面实现小康社会以前）可以不让农民负担任何税费。
其一，农业基础仍不牢固，亟需保护。
目前，我国农业在很大程度上还是靠天吃饭。1996～1999年，全国粮食总产量平均达到5亿吨，2000～2003年平均产量只有4.5亿吨，减幅超过5000万吨，这是农业最大的硬伤。（注：人民论坛：《盘点04年“一号文件”期待05年新政》，http://theory.people.com.cn/GB/40551/3092085.html。）而且，农田水利建设落后的状况没有得到根本性改变，特别是由于近年耕地面积减少和质量下降的趋势没有彻底扭转，农业抗御自然灾害的能力依然脆弱，农业投入稳定增长的长效机制没有建立，提高和稳定农业综合生产能力的任务还很艰巨。因此，今后粮食供求平衡的压力依然很大。同时，农业的社会属性决定了农业是社会稳定的基础。农村人口占我国人口的绝大多数，农村人口生活如何是我国社会稳定的关键之一。
其二，没有农民的小康，就没有全国的小康。
党的十六大确立了全面建设小康社会的奋斗目标，到2020年人均GDP达到3000美元左右，按现在的汇率计算，也就是2.5万元人民币左右。实现这个目标，必须有发达的农业作支撑。但是，目前农村的生产力水平不高，农民生活水平比较低，农村社会事业的发展长期滞后，教育文化和医疗卫生条件亟待改善；城乡和地区发展不平衡，城乡差距和地区差距仍有扩大的趋势。最值得关注的是，我国13亿人中有8亿多农民，按每年人均收入668元（绝对贫困人口）计算，目前有2610万左右没有脱贫（2004年减少290万，之前约为2900万），如果以年人均收入924元（低收入人口）计算，那么贫困人口就达8360万（2004年减少640万，之前约为9000万）。（注：《去年我国绝对贫困人口和低收入人口大幅减少》，《中国财经报》2005年4月2日。）按1980～2000年农村居民人均纯收入年均增长6.4%计算，到2020年，农村居民人均纯收入将是2000年的3.5倍，按2000年不变价计算大约为8000元，这与2.5万元的小康标准差距甚远。（注：人民论坛：《盘点04年“一号文件”期待05年新政》，http://theory.people.com.cn/GB/40551/3092085.html。）要让人民最终实现共同富裕，很关键的是要让占总人口70%左右的农村人口富起来。没有发达的农业，没有繁荣的农村，没有殷实的农民，就没有全国人民的全面小康，也就不能实现中国社会的稳定。
其三，国外不征反补的惠农政策值得借鉴。
农业作为基础性产业，比较利益低。从国际环境上看，农业税的征收不利于国际间的贸易竞争。目前世界上征收农业税的国家为数不多，为了提高本国农产品在国际市场的竞争能力，各国政府普遍采取优惠政策对农业生产提供支持和保护，除对农业生产者采取直接补贴（美国对每公顷土地补贴100美元～150美元，欧盟为300美元～500美元）的政策外，在税收上也给予了轻税或免税政策，如美国政府规定，年销售额在25万美元以下的农场属小型农场，按低税率纳税，其中年销售额在10万美元以下的农场属资源有限农场，免缴所得税。美国农场总数中94%的农场是小型农场，约有四分之一的人由于其农场为资源有限农场而享受免税政策；农场用于买设备、生产用房等开支可从当年销售收入中扣除并减免部分税收。（注：《西方税收理论》，国家税务总局税收科学研究所编著.中国财政经济出版社，1997年4月版。）而我国农业基础更差，农村经济条件更弱，农民收入水平更低，同时由于我国人口众多、土地资源相对较少、农业生产比较效益低，我们农产品在国际竞争中不占优势。而农业税的征收必然提高农业成本，这不仅不利于我国农产品参与国际竞争，而且意味着给国外农产品进入国内市场提供了优惠条件。因此，我们完全可以学习借鉴国外的成功经验，加大对农村的投入、向农业的倾斜和对农民的优惠力度。
其四，农业税税收总额不大，可忍痛割爱，以减轻农民负担。
近几年来，国家财政收入稳定增长的机制已逐步形成，同时，随着国民经济的快速发展，特别是通过近几年农村费税改革的深入进行，农业税税收总额逐年锐减，2001年，全国农业各税总共才481.70亿元，农业四税占各项税收总收入的比重只有3.15%，扣除耕地占用税和契税，真正的农牧业税在2001年只有286.29亿元，仅相当于国家税收总额的1.87%。（注：人民论坛：《盘点04年“一号文件”期待05年新政》，http://theory.people.com.cn/GB/40551/3092085.html。）2004年农业税收入在全国财政收入中所占比重已降至不到1%，仅有200多亿元，征税面却是8亿多农民。因此再向农民替代征收各类税费已意义不大。对于整个国家而言，200多亿元财政收入为数不算大，但对收入水平很低、生活较为困苦的农民来说，其影响却非同一般。
另外，从发展趋势上看，随着市场经济的发展和分税制财政体制的逐步完善，我国的财政实力逐步增强，从而为进一步深化税制改革、取消城乡二元税制提供了财力保证。如2004年我国税收收入增长5256亿元，较上年同期增长25.7%，中央财政收入与地方财政收入都有较大幅度的增长，为提前全面取消农业税提供了财力保障。同时，农业税的取消不仅不会影响基层政府的财政供给，而且有利于加快我国财政体制改革的步伐和完善政府间财政转移支付制度，同时也有利于促进基层政府削减行政开支、转变行政职能、减少预算级次、提高政府效率。而改革农业税制不仅有利于农村地区与农民个体之间的税负公平，同时也有利于城乡和产业之间的税负公平。
为了保护农民，发展农业，繁荣农村，取消城乡二元税制，暂时不让农民负担任何税费，合情合理，无可争辩。这不仅是从根本上实现农民增收、解决“三农”问题和促进城乡经济统筹发展的现实需要，同时也是我国经济社会发展和国际环境的客观要求。
（二）坚持“多予、少取、放活”，实现城乡统筹发展
1.从政策和制度上加大对“三农”的支持和保护力度，对农民“多予、少取”。
(1)加大对“三农”的财政支持，解决政府投入不足问题。一是加大对农村投入。城乡差距的源头是投入差距。改变现行的城乡发展投入机制，在财政支出上加大向农村倾斜力度。重点增加对农业基础建设、公共设施建设、农村社会化服务体系建设、农村社会事业发展的投资。二是调整财政支农的投资结构和方式。用好“绿箱”政策，增加农业科技推广、农产品质量安全体系建设、农民培训等方面的投入。建立公共财政体制，加大财政转移支付力度。
(2)加大对“三农”的信贷支持，解决农村资金失血问题。一是采取税收优惠、财政贴息、适度剥离不良贷款等政策，支持农村信用社改革。二是促进其他金融机构支持农业：逐步将农业发展银行改组为向“三农”提供综合服务的政策性银行；规定县域内务金融机构为“三农”服务的义务；积极稳妥地发展农村多种所有制金融组织；提高农村贷款利率浮动幅度。
(3)加大对“三农”的社会保障支持，缓解农业的自然风险。通过试点，积极发展政策性农业保险公司，政府对参加种养业保险的农户给予一定保费补贴。
(4)加大对“三农”的投资支持，解决社会投入不足问题。目前，工商企业、资本市场、外资投入农业的资金不到农业总投资的10%。要通过建立激励机制、发挥财政导向功能、完善投资环境等方式，鼓励和引导社会资本投资于农业和农村。
2.通过制度创新，彻底打破城乡分割的二元结构，实现“放活”。
(1)以加速城镇化进程作为最根本的任务。统筹城乡发展的重点，是不失时机地推进城市化，促进城乡结构调整，持续提高城市化水平。从一定意义上说，这也是解决“三农”问题、统筹城乡发展的根本出路。只有提高城市化水平，才能为减少农民创造条件，为大规模转移农村人口提供有效的平台和载体。为此，一是在“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”的前提下，重点发展小城镇，以最小的成本和代价冲破城乡二元结构；二是实行梯次发展战略，重点发展现有的县城和有条件的建制镇，实现“由镇到城、小县大城”的转变；三是通过综合改革，形成小城镇产业发展、人口聚集、市场扩大的良性互动机制。
(2)让统筹城乡产业结构作为最有效的手段，使城市的产业布局与农村二、三产业的发展合理分工，形成紧密的产业互动链条，由城市第二、三产业带动农村第二、三产业，由农村第二、三产业的发展，推动城市产业层次的提升。
(3)使统筹城乡居民就业作为最重要的措施。从长期看，解决“三农”问题的根本途径，是要将大量农业剩余劳动力转向非农产业和城市，实现这个目标的关键是要消除劳动力转移过程中种种结构和制度限制因素。对此，应尽快打破城乡、地区就业壁垒，建立跨地区、跨城乡的统一劳动力市场，制定平等的劳动行业进入制度，实行公平的就业政策。同时对现行城乡二元户籍制度及相关政策进行改革：一是取消对农民进城就业的各种限制性规定和歧视性政策；二是改革政府对进城农民的管理体制；三是加快制定农民进城就业定居权益保障条例，依法保障农民工的权益；四是开放中小城市户籍登记，降低大城市落户门槛，鼓励部分地区以省为单位实行城乡统一的户籍登记制度。
(4)将建立现代农村产权制度作为最核心的改革。所有制改革是农村改革的核心：一是从法律上赋予农户更长期限的、物权性质的农民土地承包权；二是完善土地流转办法，确保农户在承包期内可依法自愿转让、出租、抵押、入股、继承土地承包权；三是改革土地征用程序和补偿机制，建立失地农民就业安置和最低生活保障制度，特别要探索并推广以农民土地承包权入股的方式，使农民分享经营性建设项目长期而稳定的收益；四是积极推进社区股份合作制，可试行将村集体经济组织的资产量化为其成员的股份，地处城郊的村集体可先行一步；五是给农民私有和集体所有的房产颁发房地产证，允许上市交易和抵押贷款。
(5)还农民以国民待遇作为最必需的保障。一是给农民受教育权，要完善转移支付制度，建立以县为主的农村义务教育管理体制；二是给农民生产经营权，要放手让农民进入法律法规未禁入的行业，尽快改变各行各业疏农的倾向；三是给农民社会参与权，进一步推行农村基层民主，赋予农民更多的政治权利；四是给农民社会保障权，要尽快消除对农民进入非农产业或城市的种种歧视制度和政策，长期在城市务工的农民在医疗卫生、社会保障和子女上学等方面应享受市民待遇，平等享用城市公共服务。
(6)让加快发展县域经济作为最主要的阵地。我国县域占国土面积的93%、人口的73%、GDP的56%，是转移农民的主要阵地。解决好县域问题，统筹城乡发展才有坚实的基础。要通过体制创新，加快县域经济发展。当前，要继续深化县域经济综合改革，包括：理顺省地县镇财政收入与分配关系、调整县以下管理体制和组织体系、深化乡镇企业产权改革、发展农业产业化经营、大力发展个体私营经济、搞活农产品流通等。从而以县域经济的充分发展、县域社会结构的深刻变迁为突破口，推进城乡统筹发展进程。
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