统筹城乡改革试验：典型模式与路径反思，本文主要内容关键词为：城乡论文,路径论文,典型论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引论：典型模式与经验
党的十七大明确提出“形成城乡经济社会发展一体化新格局”，这是对统筹城乡发展方略的丰富和发展，是对构建新型城乡关系提出的方向和目标。2007年6月国务院正式批准设立成渝综合配套改革试验区，允许和鼓励两地在诸多领域进行探索和实践。党的十七届三中全会提出了“尽快形成城乡经济社会发展一体化新格局”的要求和到2020年城乡一体化的体制机制基本建立的目标，标志着我国城乡二元体制将逐渐走向终结。2010年中央一号文件《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》以统筹城乡发展为主题，把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求。当年全国许多地方加快了对统筹城乡发展的改革实践探索，积极推行统筹城乡发展的新思路、新政策、新举措。尤以广东的农民工“积分落户”政策、山东诸城等市县的“村改居”、陕西的推进有条件农民工进城、重庆的“三三五”户改政策为代表。
(一)模式各异：统筹城乡改革试验的生动实践
1.广东省农民工“积分落户”模式。2010年6月7日广东省政府出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》。意见规定，在广东省城镇务工的农村劳动力，凡已办理《广东省居住证》、纳入就业登记、缴纳社会保险的均可申请纳入积分登记，积满60分即可申请入户，由各地根据当年入户计划和农民工积分排名情况办理。符合积分入户条件的农民工可选择在就业地镇(街)或产权房屋所在地镇(街)申请入户，其配偶和未成年子女可以随迁。农民工积分制入户城镇指标由省统一指标和各市自定指标两部分构成，省统一指标全省互认、流通和接续，各市的自定指标根据当地产业发展和人才引进政策设定。积分指标项目细化为学历、技能、参保情况等多项，其中既设有社会贡献等加分指标，又有违法犯罪的减分指标。农民工入户城镇计划指标重点向县城、中心镇倾斜，农民工申请落户县城或中心镇，将按照不超过个人实际总积分的50%给予积分奖励。允许一定规模的企业设立户籍集体户头，其他的可由当地政府指定户籍代管机构，帮助买不起房的农民工顺利在城镇落户。2012年起广东省又对积分制入户政策“扩容”，将政策适用对象范围由“在粤务工的农业户籍劳动力”扩大至“所有在粤务工城乡劳动者”。
2.山东省诸城等市县“村改居”模式。从2007年起诸城市在全市农村全面开展了农村社区化服务与建设，每个社区设立社区服务中心，全面推行“政府主导、多方参与、科学定位、贴近基层、服务农民”的农村社区化服务与建设，提供医疗卫生、社区警务、文化体育、计划生育、超市等服务功能，引导农民向社区中心村集中居住。到2008年6月这些农村社区全部建成运行。2010年6月起诸城市为进一步推进农村社区化，打破村庄间的壁垒，又撤销了全部行政村，同时依法产生社区党委和居民委员会以取代村支部和村委会，这是实体推进阶段。建制村撤销后，原村集体债权债务、资产形成的收益权属关系、土地承包关系不变，村民的福利待遇、干部补贴报酬标准不降。除诸城外，山东淄博、临沂、济宁、德州、聊城等地也部分推行了“撤村改社区”试验。
3.陕西省推进有条件农民工进城落户模式。2010年7月陕西省委、省政府出台了《关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》，计划在“十二五”期间推动600万人进城落户。具体规定是：一是农村居民进城落户采取自愿选择，鼓励以中小城镇落户为主。二是进城进镇条件不同，鼓励进镇。三是对举家迁入城镇并自愿退出原有宅基地和承包地的给予一次性经济补助。具体标准为：退出的宅基地转为耕地，土地指标由市县统一使用，由当地政府按每户实际退出的宅基地按当地土地征用的平均价格给予一次性经济补助，主要用于农村居民在城镇落户时的住房补贴；退出的承包地由集体流转，按当地流转费用加农业直补的平均值以10年计算给予一次性补贴，主要用于农村居民在城镇落户后的医疗、养老保险等费用补贴。四是对接收具有本省户籍的农村居民落户的市、县、镇政府给予资金补贴，用于居民培训及当地公共设施建设，具体标准为每户1万元。五是农民进城落户后，在申请廉租房和公租房等方面，与城镇居民同等对待，并加大保障性住房建设力度，拿出一定的房源专用于解决进城农民的困难。
4.重庆市“三三五”户改模式。2010年7月重庆市推出的以“3年过渡、3项保留、5项纳入”政策为特点的统筹城乡户籍制度改革方案。改革的关键是尝试通过建立转户居民宅基地、承包地和林地的弹性退出机制，以合理的过渡期保障农民合法权益。具体的，“3年过渡”是指转为城镇市民的农民，最长三年内可以继续保留原有的承包地、宅基地的使用权和收益权。“3项保留”分别是保留农村林地的使用权，继续享受计划生育扶助政策，在农民自愿退出承包地经营权之前保留目前享受的各种农村种粮直补、农机补贴等惠农政策。“5项纳入”指的是农村居民转户后，可享受到城镇的就业、社保、住房、教育和医疗政策，实现转户进城换新装一步到位。
(二)四个趋向：统筹城乡改革试验值得肯定的经验
1.“一体筹划”的趋向。统筹城乡发展不同于过去的结构调整或增长方式转变，而是发展体制的转变，要从过去城乡分割的发展体制转到城乡一体的发展体制上来。现在整个国家进入了“以工补农、以城带乡”的新阶段，虽然条件具备了，但统筹城乡发展不会自动实现，要靠各地自觉改革。四省市无一例外的都是从变革规划管理体制入手，打破城乡规划分割、建设分离、管理分治的思维定势，推行全域规划、全域推动、全域管理的工作理念，城乡一体筹划。
2.“还权赋能”的趋向。在现行体制下，由于农民对宅基地及其上面建造的住房没有产权，只有使用权，所以他们既无法出售，也不能抵押，从而制约了农民土地权益的实现。这不仅不利于农民致富和农村经济发展，而且不利于农村劳动力转移，严重阻碍城镇化进程。四省市通过加快推进农村产权制度改革，开展农民承包地、宅基地、林地、荒地等资产的确权、登记和颁证工作，允许、引导和鼓励农民利用承包地、宅基地、林地、荒地的承包权或使用权，进行担保、抵押、租赁、入股、转让等市场交易行为，又赋予了农民对土地、房屋等自身资产的完整所有权能，从而使农民开始享有和城镇居民一样的财产权利、发展机会，成为真正独立自主的市场主体和真正平等的国家公民，使农村商品、土地、劳动力等生产要素的活力得到释放。
3.“户改为要”的趋向。城乡有别的户籍制度是城乡二元体制的标志，统筹城乡发展的首要内容就是建立城乡一元化户籍制度。四省市都把加快进行以消除身份差异、统一城乡户口为目标的户籍制度改革作为统筹城乡发展改革的重要内容，其中又以加快推进农民向城镇转移落户、推进人口城市化进程为户籍制度改革的首要方向和首要目标。如重庆市的“三三五”政策、广东的“积分落户”政策、陕西的“推进有条件农民进城落户”政策等，都是集中围绕户籍制度改革部署，而且都以推动农民向城镇转移落户为唯一方向。
4.“优化布局”的趋向。统筹城乡发展的根本手段是资源优化配置，在统筹城乡发展改革中，各个先行地区不约而同地都推进优化布局，主要体现为工业向园区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向规模经营集中。“三个集中”实现了各种要素的合理流动和集聚，实现了新型工业化、新型城镇化和农业现代化的联动发展，促进了区域经济社会布局的最大优化。山东“村改居”的实践就是行政推动农民向城镇和社区集中的典型事例。山东诸城按照地域相邻、习俗相近的原则，把1257个村庄合并成208个农村社区，公共服务得到大幅提升，社区的服务功能与城市十分接近，另外，社区资源得到有效整合，仅是减少村干部职数每年就节省3000万元，而集中居住又为社区节约了大量土地。重庆户籍改革在总体实践中凸现分区域布局，按照主城、区县城、集镇三个层级分别设定准入门槛，形成主城区、郊区县城、小城镇的合理人口区域布局，避免“一窝蜂”涌入主城。陕西为了推进有条件的农民进城，全省选择了107个建制镇作为重点镇加快建设力度，基础设施和公共设施向重点镇集中，使重点镇成为农民安居的场所。
二、制度视角的审视：经验局限与两难选择
(一)现有改革试验的局限
1.优选市民的户改方案加剧了新的城乡社会结构的不均衡。四省市的优选市民方案或是精英移民政策都是将农村中的优秀分子选入城市。广东省的优秀农民工入户，陕西省的有条件农民工进城，重庆市的适度放宽主城区、进一步放开区县城、全面放开乡镇落户条件都是以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件。尤其是山东省的“村改居”做法更是将那些有条件的农民先集中搬迁到居民住宅小区，原来的村落只剩下搬不起的需要扶持的穷人，当然他们将无法享受居民小区那些保障和设施。这一做法导致了农村优势资源的流失，加剧了城乡发展的不平衡。而且实践中将农村家庭成员区别对待，鼓励家庭部分有实力的成员进城镇，这一做法将农村家庭四分五裂，家庭中的优秀分子(其实更多的是那些优质劳动力)进城，弱势群体(年龄大的农民、留守妇女、儿童)都留在了农村，进城的家庭成员压力增大，自身难以立足且无钱救济家人，给农村留下了严重的社会问题。家庭分离的居住方式使得进城农民和农村“三留守”不能享受正常的家庭生活，家庭在个体社会化、亲情培育、社会团结、养老、甚至最基本的满足生理需求的功能丧失。四省市农民进城方案其特征是以货币为标准，是一种货币主导的城乡流动和社会服务，接纳新市民以能买房或者投资划线把穷人排除在外，这与社会融合背道而驰。
2.让农民退出土地的政策设计加剧了城乡发展新的不平等。统筹城乡发展的核心是提高农民收入与改善农民生活，缩小城乡居民收入与生活差距。农民土地权益问题则是统筹城乡发展改革的关键。究竟是让农民带着土地进城，还是放下土地进城。从四省市的探索来看，虽然他们各自表述不同，结论都是让农民放下土地进城，以土地换社保、以宅基地换住房，但这一做法值得商榷。原因有三：其一，让农民放弃土地进城于法无据。《土地管理法》(2004年修正)第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”2007年3月通过的《物权法》重申了《土地管理法》的以上三类补偿，并在此基础上进一步明确规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。给予被征地农民的“前三类土地原用途补偿”目的是用来补偿农民的农业等损失并用来安置农民正常生活，与“社会保障费用”是加法逻辑，我国法律和政策从未将二者挂钩。其二，让农民放弃土地进城于理不公。农民的土地承包经营权、宅基地使用权等是农村集体经济组织赋予农民的一种权利，这跟城市居民手里持有的股票一样同属个人物权，是其应享有的财产权。其三，让农民放弃土地进城于情不合。长期以来，农民在城乡二元体制下牺牲了诸多利益，做出了巨大贡献。统筹城乡发展改革的政策设计应该是保障最弱势的农民群众的利益。让农民带着土地进城的政策方案可以看做是对农民的补偿。从属性看，土地是农民最重要最基本的生产和生活资料，是维持农民对未来生活最低限度预期的重要基础。从趋势看，市场经济具有周期性，城市会给进城的农民提供越来越多的工作机会，但并非绝对，金融危机时农民工“逃离北上广”、不得不从城市退回农村就是一个最好的例证。从各地试验来看，所谓的“土地换社保”，换来的只是一部分保障或者浅层次低水平的保障，并非是完全保障。具体而言，大多数是单一的养老保险，而且保障水平也不高。从民意看，让农民放下土地进城也不符合民意。国务院发展研究中心研究表明，“84%的农民工希望进城定居后能保留承包地，67%的农民工希望能保留宅基地”。因此，把“双放弃”(放弃承包地和宅基地)作为农民进城落户的先决条件，要求他们退地不合情理。以土地换户籍、换社保的政策设计难免让人怀疑其动机是为了土地财政、土地经济。温家宝总理在2012年中央农村工作会议上指出，“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺”。让农民带着土地权利进城做市民，让进城农民享受原有的土地权利，这既是对农民土地权利的尊重，也是为农民提供安全可靠的退路。
3.二元体制下的土地补偿办法造成新的不公平。城镇的良性扩张与农村的有序撤并是我国城镇化过程中的必然现象，在农用地转换为工业和城镇用地的过程中，必然要面对农民土地的补偿问题。如何确定土地补偿标准，以农业生产价值为标准还是土地市场价值为标准。从一贯做法来看，在以往相当长时期，我国征地补偿费计算是以农业生产价值为主要标准的。1998年修订的《土地管理法》规定：征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的6～10倍，整个征地补偿费总和不超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。从四省市的做法来看，都是以农业生产价值为标准而不是以土地市场价值为标准进行土地补偿的。以农业生产价值为标准进行土地补偿仍是二元体制的政策。在当前市场经济体制日渐成熟、农民民主意识逐渐觉醒的新形势下，这种建立在计划经济和城乡二元体制基础上的土地补偿制度越来越受到农民群众的抵触，成为社会不稳定的重要诱因。一是补偿办法由政府单方确定，没有尊重农村集体经济组织和农民作为土地所有权人和使用权人，作为独立市场主体地位和平等公民应有的权利和意愿。二是补偿范围狭窄，没有体现土地真正价值。只考虑了土地农业产出价值和潜能，而没有考虑到工商资本对土地的需求。三是补偿办法忽视了农民土地增值部分的收益。土地价格一次性补偿具有不完全性，土地本身在社会经济发展中具有自身增值的潜力，因而作为原土地的所有者，农民对土地增值部分的收益享有分配权。以农业生产价值为标准进行土地补偿的办法剥夺了农民增值部分的收益。正如农民打的比方：“你抱走了我的母鸡，却只给个公鸡的价钱”。四是补偿标准太低，农民难以维持原有生活水平。从试点省市来看，重庆农民退出宅基地及农房可获得5～10万元不等的补偿，退出承包地可获得1～2万元不等的补助。山东诸城市为了吸引村民搬迁出台了优惠政策，即一次拆迁的宅基地能够超过30亩，那么每户居民一亩宅基地补贴20万元。对举家进城落户农民的宅基地陕西由当地政府按每户实际退出的宅基地以当地土地征用的平均价格给予一次性的经济补助。汉中、安康和商洛对退出的宅基地(包括地上建筑物、构附着物等)每亩补助为10～12万元，宝鸡、咸阳、渭南、铜川和杨凌为14～16万元，延安和榆林为16～18万元，西安为20～25万元。以西安市为例，转户进城农民退出宅基地每亩补偿22万元，每户3分可得补助6.6万元，退出承包地每亩平均一次性补偿6000元，每户平均3亩，可得1.8万元，合计每户可得8.4万元。这样的补偿金额在关中一般县城也仅能买到一间房，而农民却永远失去了自己的立足地。五是补偿标准存在“两差”，即农地征用与城市建设用地交易存在较大价差。城市建设用地交易价往往是农地征用价的数十倍。农民土地收益与农地征用后被作为工业、商业或房地产业产生的收益形成了强烈的反差。农民土地被征为国有、农地被转为非农建设用地后，土地租金往往是过去的数十倍。“两差”体现了对农民的不公，隐含着对农民土地财产权利的侵害。在这一模式下，地方政府的土地财政、圈地冲动将难以遏制，对18亿亩耕地红线和粮食安全将造成威胁。另外，土地补偿费标准中，确定10年左右的补偿年限与十七届三中全会《决定》的农村土地承包关系保持稳定并长久不变的要求不符。
城乡三元结构农业户口 宅基地使用权 土地承包经营权 林权
优选条件 城镇购买商住房 有稳定就业 参加城镇基本医疗保险
放弃土地 途径一：有偿退出 途径二：三置换
集体经济所有权换股权 土地承包经营权换社保 农村宅基地和住宅换住房
非农业户口 养老保障 医疗保障 教育保障 住房保障 就业保障
图1 试点省市统筹城乡改革试验路径图
综上所述，统筹城乡发展是对城乡分割发展方式的根本否定，统筹城乡发展改革试验的目的是改革城乡二元体制，形成城乡一体化的体制机制，从试点省市的改革路径图来看，城乡二元结构的深层体制并未打破，只是在城乡体量对比上增加了城市一边的权重，反而在一定程度上加剧了城乡发展的不均衡。不论是让农民放下土地进城，还是以按照农业生产价值进行土地补偿，不论是以土地换社保，还是以土地换城市户口，都仍然是城乡二元制度的延续，与城乡一体化的目标要求差距甚远。对统筹城乡改革发展试验做出评价，要看这种试验究竟是革除了二元体制还是强化了二元体制，究竟是增强了农村经济社会发展后劲还是为了农地转用，究竟是保护了农民利益还是渔利了政府(开发商)，究竟是促进了城乡一体融合发展还是加剧了不平等，如果是后者就要及时纠正和制止。
(二)两难选择
1.户籍制度改革如何消除城乡居民的权益差别。户籍制度作为城乡二元体制的制度基础，改革已经成为共识，建立可以自由流动、城乡统一、迁徙自由、有利发展的新户籍管理制度势在必行。但户籍制度改革不是简单地把农村户口变成城镇户口，而是应重点解决进城农民的教育、医疗、就业和社会保障等问题，真正使农民和市民享受一样的待遇。改革的最终方向和目的是取消现有户籍规定对人口流动的限制，允许所有公民根据自己的意愿和能力迁移到任何地方生活和工作，自动获得当地居民的身份并享受与当地居民同等的公共权利和义务。户籍改革最根本的地方是破除户口福利，让户口成为最纯粹的东西。但从广东省的“积分落户”政策来看，以户口利益选择“良民”，一方面在消费“户籍红利”，另一方面又加重户口“厚利”，固化了既有户籍者的各种特权与福利，这与户改的“平权”取向背道而驰。其它三省市的改革亦是在承认城乡差别的基础上，让一部分人先行进入被人为阻隔的城市福利体系，但这种方式对还不能进入城市的人是不公平的。原因在于，如果社会福利保障制度和社会公共资源享用制度不是覆盖全体国民的，不着力熨平差别社会保障制度和差别社会公共资源享用制度，那么户籍制度的改革就难以取得实质性结果。但是如果首先消除城乡居民的权益差别，姑且不论国家的资源是否可以提供如此庞大的公共产品，单就如何衡量广大乡村区域各自对公共产品的需求、如何建立一个相应架构来进行评估和执行以及与此相关的部门如何同步进行配套改革亦是对现行政府管理体制的巨大挑战。
2.农民进城后的土地问题如何解决。城镇化过程应当是农民境遇得到改善的过程，在此过程中地方政府首先需要尊重农民的土地权利，其次应当把农民当成平等的公民，积极向其提供公共服务和公共品，为其建立与城镇居民均等的社会保障。在此基础上，让农民自主处理自己的土地，决定是否及怎样流动。让农民带着土地权利进城就业做市民，既拥有城市居民的各项权利，同时又不放弃原集体经济组织成员的权利。这样又会面临新的问题：如果进城农民的土地完全由农民自愿处理，那么在城市获得稳定就业收入的农民更倾向于保留土地，以获取租金或者将其闲置；而那些在城市勉强谋生的农民却倾向于将土地变现以增加在城市生存的机会，而恰恰这部分人有可能很难在城市长久立足。又会进一步导致不关心农村的“城居地主”或者“城市贫民”的出现，进而带来难以解决的遗留问题。
3.对农民的土地补偿标准如何确定。笔者的观点是，既然是统筹城乡改革试验，理应按照城乡一体化的要求，以土地市场价值为标准对农民进行土地补偿。构建以市场形成价格为基础的公平土地征收制度，构建“城乡平等的要素交换关系”。从经济学角度看，征地结果应该是社会总福利最大化的帕累托改进，即保证征地者和失地者权益同等伸张，这就要求征地补偿尽可能地接近市场价值。从发展实际看，我国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。从政策制度看，改革征地制度、扩大农民分配权益、实行城乡同地同价已经逐步成为社会共识。党的十七届三中全会提出“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”。温家宝总理在2012年全国农村工作会议上提出“分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益”，这些都为我们改革土地补偿制度提供了思路。但如果以土地被征收后的市场价值为标准，又可能带来新的不公平，因为土地被征收后的市场价值，很大程度上与土地规划有关，一块地被规划为住宅、工业或绿地，会带来完全不同的收益，按规划用途补偿对失地农民也不公平。那么，如何对包括经济社会发展、政府公共投资和土地稀缺引起的普遍而又普惠的土地增值进行评估，确定一个对全体农民都能接受的合理补偿标准并非易事。
三、行动的逻辑：理论基点与路径选择
(一)理论基点
1.统筹城乡改革的实质：公民身份理论。公民身份(citizenship)是政治学领域中一个十分重要而且历史悠久的概念。公民身份的理论内涵从历史和逻辑的角度阐释了公民与国家之间的互动关系，是各国重大政策和制度设置的理论背景。作为一个涵义丰富的概念系统，公民身份在理论上统合了公民的身份地位、权利义务和参与行动，在政治实践中包含了公民的市民权利、政治权利和社会权利，在理念上体现了自由、民主和公平三者的矛盾与统一。现代公民身份理论以马歇尔的经典论述作为开端，马歇尔认为，公民身份是赋予共同体正式成员的一种地位……成员被赋予这种地位后，他们之间在权利与义务关系上相互平等，公民身份主要由三大要素组成，即公民的要素、政治的要素和社会的要素。三大要素分别对应于三种不同的权利：公民权利(civil rights)、政治权利(political rights)和社会权利(social rights)。国务院发展研究中心“主体功能区人口管理政策研究”的报告提出，农民与城镇居民由于身份差别带来的权利、福利差别就有20多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面，其他还包括义务兵退役安置政策和标准、交通事故人身损害赔偿等。农民事实上长期处于“二等公民”的地位。所以按照公民身份理论，统筹城乡改革的实质是要实现城乡居民权利的一体化，让农民享有与市民一样的权利、一样的地位、一样的利益，真正获得《宪法》赋予的公民权利，给农民完全的国民待遇，建立以公平、平等为基本特征的新型城乡关系。
2.统筹城乡改革的阶段和模式：制度变迁理论。党的十七届三中全会《决定》根据党的十七大提出的实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，提出到2020年农村改革发展六大目标任务，首要任务就是农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立。改革二元体制、建立城乡一体化的体制机制是我国经济社会制度的一次重大变迁，其形成机理和作用机制可以纳入西方新制度经济学关于制度变迁理论的分析框架。在新制度经济学看来，制度变迁是内在动力和外部竞争共同作用导致制度不均衡的结果。当制度外的变化促成了外部利润的形成，而这些潜在的外部利润又无法在现有的制度安排内实现“内在化”时，人们就会寻找一种新的制度安排，以便获取这些获利机会。制度变迁有两种基本类型：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。前者指由个人或一群人在响应制度不均衡引致的获利机会时所自发倡导、组织和实行的制度变迁；后者则指由政府命令和法律引入并实行的制度变迁。我国的城乡二元体制的生成就是制度变迁的产物，体现了政府主导的强制性变迁的特征。如果说我国二元体制的生成主要源于强制性制度变迁，那么改革二元体制的过程则体现了自下而上的诱致性制度变迁的特点。进入新世纪，党中央提出了有利于“三农”、遏制城乡二元结构失衡的政策。2007年国家批准成都和重庆作为统筹城乡综合配套改革试验区。十七届三中全会明确要把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。此轮城乡二元结构的制度变迁，国家在财政投入方面向农村倾斜，此外，广泛的社会支持有助于制度变迁顺利推进。这一时期的城乡二元结构开始朝统筹城乡发展的一元化路径质变。我国统筹城乡改革的特殊性在于没有太多的成功经验可以借鉴。当前改革就是一个“试错”的过程，是在反复中寻求真正适合我国国情的城乡一体化模式。总之，城乡二元体制改革发端于诱致性制度创新，在国家主导下，两种制度变迁方式往往相辅相成，共同作用于具体的制度变迁过程，最终实现城乡一体化的宏伟发展目标。人类社会城乡关系经历了乡育城市、城乡分离和城乡融合三个阶段，对应于这三个阶段的理论研究和城乡关系治理也体现出不同的特征。由于我国不同区域的城乡关系存在巨大差异，处于不同的发展阶段，因此，统筹城乡的模式和政策也应有所差别。对处于城乡融合阶段的区域，要重点破解城乡二元制度，实行城乡合治，以城市社会的治理方式来治理整个区域；对处于城乡分离后期的区域，要给予乡村公平的发展机会，实现城乡规划、产业发展、基础设施及公共服务一体化发展；对处于城乡分离前期的区域，要在发展中心城市的基础上，以财政转移支付等方式提升乡村基础设施和公共服务水平；对处于乡育城市后期的区域，要积极推进工业化和城市化进程，发展特色产业，培育城乡统筹能力。
3.统筹城乡改革的目标：价值理性与工具理性的统一。德国社会学家马克斯·韦伯(Max Weber)将合理性(rationality)分为价值理性和工具理性两个维度。工具理性是指行动只由追求功利的动机所驱使，行动借助理性达到自己需要的预期目的，行动者纯粹从效果最大化的角度考虑，而漠视人的情感和精神价值。价值理性强调的是动机的纯正和选择正确的手段去实现自己意欲达到的目的，而不管其结果如何。公共政策的选择必须从工具理性和价值理性的双重维度进行考量，对工具理性的过分追逐将导致对价值理性的忽视和漠视。在统筹城乡改革试验中，政府必须解决两个最实际的问题：钱从哪里来，人往哪里走？从试验省市的做法看，钱从土地来，通过农村土地整理来搞城乡统筹，将农用地转换成城市建设用地获得土地级差收益。人往楼上走、大规模迁村并居甚至让农民“被上楼”充分体现了地方政府和官员在政绩等利益驱动力下对工具理性的追求。这种工具理性的做法带有“劫贫济富”的性质，政府和开发商结成“利益联盟”对广大农民的利益实施强制性的掠夺、侵占，得到了眼前利益失去了长远利益，得到了政绩失去了群众，没有从根本上摆脱以城市为中心、继续“剥夺”农民的思路。从价值理性的角度来看，统筹城乡改革关键在“三农”，尊重农民的利益、尊重农民的权利、尊重农民的意愿和选择是根本。以做土地文章为主的工具理性和政策设计偏离了尊重农民权益的价值目标，损害了农民利益，必然偏离社会人文价值的提升和统筹城乡改革的目标。因此，统筹城乡改革试验要坚持价值理性与工具理性的统一，以价值理性引导约束工具理性不偏离目标。
(二)路径选择
1.统筹城乡改革的原则：工业反哺农业，城市支持农村。2002年中央提出要“多予少取放活”，2005年中央进一步提出要坚持“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针，体现了对新时期工农关系和城乡关系的科学把握，为加大对“三农”的扶持提供了有力的政策依据，也是统筹城乡发展改革要坚持的基本原则。党的十七届三中全会《决定》提出我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。所谓以工促农、以城带乡的政策取向层面涵义是侧重城市和工业的资源支持农村发展，即“反哺”。以工促农就是要通过工业化进程促进农业发展，提高农业发展的质量和层次，不断巩固农业的基础地位；以城带乡就是要大力推动公共资源向农村倾斜、公共设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、城市文明向农村辐射。统筹城乡发展改革是“多予”、是“反哺”，不是“置换”，更不是索取。
2.统筹城乡改革的根本：破解城乡二元结构体制。城乡二元体制是由多种制度性和结构性因素交织构成的复杂体制。城乡之间的藩篱根本上是一系列制度障碍形成的，只有从制度上进行创新，改变城乡二元的体制结构，才能从根本上实现城乡的一体化，真正推进统筹城乡发展。2006-2011年，我国农民人均纯收入从3587元提高到6977元，同期城镇居民人均可支配收入从11759元提高到21810元，由此导致城乡居民的收入差距由8172元拉大为14833元。实行统筹城乡6年，中央出台了一系列强农惠农政策，结果城乡居民收入差距不仅没有缩小反而继续扩大的事实充分证明，“三农”问题的根源不在“三农”本身，也不是仅靠有限的政策调整能够解决的，而是体制问题。城乡分割的“二元体制”成为农村发展、农民增收的最大制约，成为经济增长由外需拉动为主转向内需推动为主的根本障碍。要建立城乡经济社会发展一体化的新格局，就必须彻底否定城乡分割的二元体制，转变到统筹城乡的发展方式上来。党的十七届三中全会《决定》提出建立促进城乡经济社会发展一体化制度，重点是全面推进城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、社会管理等方面的一体化，促进城乡市场开放统一、生产要素有序流动、经济社会协调发展。
3.统筹城乡改革的切入点：缩小“两个差距”。当前城乡差距最根本表现在城乡居民收入和公共服务“两大差距”。2011年全国城乡居民收入差距继续扩大到14833元，与城市完善的社会保障体系相比，农村养老、低保等社会保障量小、面窄、标准低，教育、卫生、文化等资源配置不足。推进统筹城乡发展根本目的就是要通过增加农民收入，缩小城乡居民收入差距；通过加大财政投入，实现城乡公共服务均等化。重点要在三方面着力：一要创新农地征用制度。消除集体土地市场配置的障碍，统一土地市场制度，建立集体土地和国有土地“两种产权、一个市场”。完善农用地征用的法定程序。借鉴发达国家经验，由土地使用者与农业用地所有者进行直接谈判，政府通过税收机制来完成基础设施建设。大幅度缩小国家强制性征地范围，对强制征地权获得的“公共利益”进行明确的法律界定。防止以“公共利益”为名进行低价强征。在符合国家土地利用规划、严格管制非农用地总量的基础上，把更多的非农建设用地直接留给农民集体开发，让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化，分享土地增值收益。提高土地征用补偿标准，完善土地征用补偿机制，改变以往按土地产值为标准计算，按照区片综合农地价格，根据土地的区位、等级、产值等进行综合性估值计算补偿。二要建立覆盖城乡的全社会保障体系。建立全社会的社会保障体系即是对过去在工业化进程中长期损害农民利益的正当补偿，也是保护城市自己。农民得不到社会保障的照应，没有“同在一片蓝天下”的亲和力，城市也得不到保障。通过建立全社会保障机制，实现政策的城乡贯通，有助于促成真正的城乡一体化。降低了农民进入城市的门槛，同时也疏通了城市人口流出渠道。农民可以到城镇打工、经商，城镇居民也可以到农村去租赁承包山林、土地、大棚，通过劳动力合理流动，实现效率的提高，解决城乡共同的就业不足。户籍制度改革的最终完成有待于覆盖城乡的全社会保障体系的建立和完善。三要建立城乡一元的公共支出体制。公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化的主要实现手段是政府间转移支付制度。实现城乡公共服务均等化，首先需要建立城乡统筹的公共服务供给制度，如义务教育、新型农村合作医疗和农村最低生活保障、符合农村特点的养老保障制度等；其次需要加快推进城乡一元税制改革进程，加大对农村地区的财政均等化转移支付以保证有充足、稳定的财力；最后需要立足于广大农民的实际需求改革农村公共服务提供机制。
4.统筹城乡改革的关键：加强顶层设计。在国家层面加强对统筹城乡发展改革的指导，通过设立全国统筹城乡发展改革指导机构，加大统筹城乡发展的改革试验，及时总结成功经验予以推广，对试验中的失误和偏差予以纠正。比如户籍制度改革涉及面很广，牵一发动全身，需要全国层面的统筹与协调，主要应由中央政府主导，中央政府的决心和魄力决定着统筹城乡发展的进程和成效。过去在目标思路不明、路径方法不清的情况下鼓励地方政府因地制宜创新，不失为分散改革风险、避免全局失误的明智选择。但在目标思路已明、路径方法清楚的情况下，就应加大中央统一决策力度。当前各地围绕农民进城出台的政策虽然态度积极，但都有本地户籍的限制，而实际上农民工大部分是跨地区流动的。沿海地区的发展主要得益于内地农民工的贡献，如果这些地区鼓励农民进城的政策仅局限于本地户籍的农民，政策的实效就要大打折扣了。因此，统筹城乡发展应该把基层探索与顶层设计结合起来，加强宏观指导，特别是在事关公民基本权利、国家基本制度方面的重大改革，应由中央政府做出决断，并积极推动实施。
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