我国选举制度改革三十年，本文主要内容关键词为：选举制度论文,三十年论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D621.4文献标识码：A文章编号：1673－2618（2008）04－0018－06
伴随改革开放，我国民主选举制度也在不断改革。经过5次对选举法的重大创制，我国选举制度不断健全和完善，对社会主义民主政治建设起到巨大促进作用。回顾选举制度改革三十年，可以清晰地看到我国渐进式政治体制改革推动民主政治不断走向文明的发展进程，使我们坚定改革的信念和信心，对贯彻党的“十七大”提出的进一步解放思想、坚持改革，对继续沿着改革的道路建设具有中国特色的社会主义民主政治，具有重要的现实意义。
一、1979年制定新《选举法》
1953年，我国制定了第一部选举法。通过选举人大代表，产生了我国各级人民代表大会，并于1954年召开了第一届全国人民代表大会。大会通过了我国的第一部宪法，宪法规定，我国由人民或人民代表选举产生各级人民代表大会作为国家权力机关，由它选举产生其他国家机关。至此，人民代表大会制度正式建立起来。
从1953年到1979年，经过26年，我国社会发生了重大变化。一是完成了由新民主主义向社会主义的过渡，已经初步建立起社会主义制度；二是阶级、阶层结构发生重大变化，工人阶级人数大量增加；三是发生了“文化大革命”十年浩劫，民主法制遭到重创，人民代表大会及其选举制度形同虚设，急需恢复；四是1978年底召开了具有历史意义的党的十一届三中全会，彻底结束了长期“左”的思想指导下大搞以阶级斗争为纲，党和国家的工作重心转到经济建设和改革开放上来。
邓小平在1978年12月13日中央工作会议闭幕式上的重要讲话《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中指出：“当前这个时期，特别需要强调民主。”[1]23 “为了保障民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法制化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备，很多法还没有制定出来。”[1]25－26 为了拨乱反正，恢复“文革”中遭受严重践踏的民主法制，迫切需要制定一批法律。为此，1979年7月1日，全国人大五届二次会议通过了我国的现行选举法《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》。它同其他一批法律，成为我国改革开放后在民主法制领域最早的改革成果。
与1953年选举法相比，1979年选举法更加符合规范、科学、法制的现代民主精神，内容也更加丰富和完善，共有十一章44条，包括总则、地方各级人民代表大会代表名额、全国人民代表大会代表名额、各少数民族的选举、选区划分、选民登记、代表候选人的提出、选举程序、对代表的监督、罢免和补选、对破坏选举的制裁、附则。取消了旧法中“选举委员会”一章，增加了“选区划分”和“对代表的监督、罢免和补选”两章。与旧法相比，新法最主要的有以下变化发展。
第一，增加选区划分一章。过去没有选区划分，现增加一章：第五章“选区划分”，规定：县乡两级代表名额分配到选区，按选区进行选举，“选区应按生产单位、事业单位、工作单位和居住状况划分。”[2]23 即根据实际情况，可以按工作生产单位，也可以按居住状况划分选区。这样，一方面保证选民选出他们熟悉了解的人，一方面方便选民的选举。
第二，增加对代表的监督、罢免和补选一章。规定选民和原选举单位对当选代表的监督、罢免，使人民的选举权利不仅体现在选举时，也体现在选举后，当选代表的整个任期，都要接受人民监督。如果代表不称职，不能代表民意，可以通过法定程序罢免其代表资格。规定代表出缺的补选，使所有选民随时都有代表在人民代表大会中代表自己发出声音，不因代表出缺而中断。
第三，代表候选人的产生和名额。新法规定，除党派、团体可以推荐代表候选人外，任何选民或代表，只要有三人以上附议，也可以推荐代表候选人。这样，使推荐者的范围更加广泛，从而使选举具有更加广泛的民主性。规定县以上人大选举上一级人大代表时，如果候选人较多，可以进行预选，根据较多数代表的意见，确定正式代表候选人，改变以往由领导决定的方法，使候选人产生更加科学、合理、公平。还规定各级代表候选人名额应多于应选代表的名额，并规定了具体的差额比例，使人大代表的选举实行差额选举的民主原则。
第四，直接选举扩大到县级。旧法规定，不设区的市、市辖区、乡、镇实行直接选举，即由选民直接选举产生人大代表。新法规定，所有县、乡两级（包括县）的人大代表都由选民直接选举产生，使民主选举前进了一大步。对此，彭真在新法草案的说明中指出：“在一个县的范围内，群众对于本县国家机关和国家工作人员的情况是比较熟悉和了解的，实行直接选举不仅可以比较容易地保证民主选举，而且便于人民群众对县级国家机关和国家工作人员实行有效的监督”。[3]371
第五，选民资格。旧法中规定：“有下列情形之一者，无选举权和被选举权：一、依法尚未改变成分的地主阶级分子；二、依法被剥夺政治权利的反革命分子；三、其他依法被剥夺政治权利者；四、精神病患者。”[4]12 新法则只规定：“依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。”[2]19 这一规定适应了改革开放后取消“以阶级斗争为纲”和剥削阶级作为一个阶级已经消灭的形势，扩大了选民范围，使一些出身剥削阶级的人从此也有了选举权，符合民主、人权和法治精神。
二、选举法的四次修正
1979年选举法制订通过以后，一直作为我国现行选举法。但随着我国改革开放和现代化建设事业的发展，需要不断修改和完善。全国人大及其常委会采取修正案的方式对其进行了4次较大修改，使其不断健全和完善。
（一）1982年第一次修正
1982年党的“十二大”报告规定了新时期的总任务是把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义现代化国家。同时提出：“社会主义民主建设必须同社会主义法制建设紧密结合起来，使社会主义民主制度化、法制化……今后，我们党要带领人民继续制定和完备各种法律。”[5]31－32 同年12月4日，在全国人大五届五次会议上通过了新宪法，新宪法规定了公民的选举权，还原则性规定了各国家机关的选举产生。在此背景下，加之1979年制定选举法时较为仓促，三年后，在本次人大会上，对选举法进行了修正。
本次修正，作了7项修改，除技术性、规范性的内容外，属于改革内容的有两项。一是规定在县、自治县区域内人大代表选举中，如果镇或者非县属企事业职工人口较多的，“农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一”[6]109，在上述地区改变了此前农村每一代表所代表的人口数要4倍于城镇人口的规定，使选举权更加符合平等原则。二是原先规定，可以用各种形式宣传代表候选人，包括搞竞选，现修改为，由选举委员会、党派、团体及选民介绍代表候选人的情况。它的意义在于，民主要从国情出发，要循序渐进，不能操之过急，不能照搬西方国家的做法。
（二）1986年第二次修正
1984年10月，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，我国经济体制改革全面铺开，政治体制改革也提上议事日程。同时，选举法在具体的实践中遇到了一些问题。此外，经过8年改革，我国民主法制得到长足发展，在民主建设上，不仅注重实体民主，也开始注重程序民主。因此，1986年第二次修改选举法，更多的是程序民主的改进，使之更加科学和规范，而“中国选举实践中所出现的问题主要是在选举的程序上。”[7]5
本次修改共16项，主要有：一，借鉴国外经验。随着改革开放，不仅吸收和借鉴国外的技术、资金、管理等，在政治领域也开始学习和借鉴一些其他国家的文明成果。如全国人大代表名额由过去的不超过3 500人修改为不超过3 000人；选区划分由过去主要以单位划分修改为主要以居住状况划分。我国长期实行的计划经济体制，使行政化色彩浓厚，人们主要不是“社会人”，而是“单位人”、“组织人”，所以原规定主要以单位划分。两项改革，使我国选举制度更加接近世界的通行做法。二，简化程序。如代表候选人较多时，由原先要进行预选，修改为经过讨论、协商，根据较多数选民或代表的意见确定正式代表候选人；在直接选举中，由过去规定获得全体选民过半数选票始得当选，修改为获得参加选举的选民过半数即可当选。两项修改，减少了选举的环节和次数，既便于选民的选举，节约选举成本，又避免了选民的厌选情绪。三，规范化科学化。原先规定，选民或代表有三人以上附议即可推荐代表候选人，修改为十人以上联名方可推荐代表候选人；原规定选民外出时可以委托其他选民代为选举，接受委托没有人数限制，修改为每一选民接受的委托不得超过三人。前者原规定往往使候选人过多过滥，看似民主实则影响民主，且为了确定正式候选人需要大大增加选举成本；后者原规定往往也导致受托人数过多过滥，一方面使选举缺乏严肃性，一方面容易为选举舞弊者提供机会，影响选举的公正性。
（三）1995年第三次修正
1992年，邓小平的南方谈话和随后召开的党的十四大，确定我国要建立社会主义市场经济体制。市场经济的建立，唤醒了我国广大人民群众的公民意识，与公民意识相应的平等意识、权利意识、民主意识、法律意识等不断提高，人民群众对民主的要求进一步增强。同时，随着我国现代化事业的全面发展，城市化程度快速提高，城乡人口结构发生明显变化。加上经过几轮选举从中发现的一些问题，1995年2月，全国人大常委会对选举法进行了第三次修正。
这次修正共进行了16项内容的修改，主要有：一，规定在各级人大代表选举中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例，以体现选举权的男女平等原则。二，对地方各级人大代表的名额加以明确具体的规定，同时规定总名额经确定后不再增加，以避免地方随意增加名额，从而增加人民负担。因为，“1979年选举法把确定地方各级人大代表名额的权力给了省级人民代表大会，此后，地方人大代表名额呈直线上升”[8]147。三，规定选区的大小按照每一选区选一至三名代表划分，并且城乡各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等，保证选区划分更加公平、合理，选举权更加平等。四，城乡每一代表所代表的人口数，由过去省、自治区人大的5倍，全国人大的8倍，统一修改为4倍，进一步缩小了农村人口与城镇人口的差距。五，规定在直接选举中，各选区应当设立流动票箱，以方便老弱病残选民的选举，体现了选举的人性化。六，对罢免人大代表，做出了更加具体明确的规定，完善了程序，使人民对代表的监督、罢免权利得到进一步保证。如时任全国人大常委会法制工作委员会主任的顾昂然，在关于选举法修改草案的说明中指出：“草案对罢免代表的程序，包括罢免案的提出、罢免案的内容、被提出罢免的代表的申辩、罢免案的表决等作了规定……以保证代表当选后，能够代表和反映人民的意愿。”[9]23
（四）2004年第四次修正
1995年选举法修改以后，我国经济体制改革不断深入，现代化建设不断发展，对扩大社会主义民主提出进一步要求。1997年党的十五大提出：“发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。”[10]10－34 2002年党的十六大进一步提出：“发展社会主义民主，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”[11]28 两次党代会还都明确提出，要切实保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。并且，如上所述，十六大首次提出了要建设社会主义政治文明，对民主建设提出新的更高的要求，我国民主发展和政治体制改革进程明显加快。在此基础上，2004年10月，全国人大常委会审议通过第四次选举法修正。
本次修改的指导思想是，对实践证明是成熟的且达成共识的进行修改，可通过改进具体工作加以解决的问题不改，即只作个别修改，不像前几次那样作全面修改，以稳定发展社会主义民主政治。因此，本次修改主要有4项内容，另有1项为文字表述上的修改。
第一，直接选举时正式候选人的确定。1979年选举法曾规定，直接选举时，如果各方推荐候选人较多，可进行预选。1986年修改时，考虑到一些地方的选民集中起来较为困难，且增加选举成本，取消了预选。本次修改又恢复了预选，规定经选民小组讨论、协商，仍不能对正式候选人形成较为一致意见时，进行预选。这样规定的目的，时任全国人大常委会法制工作委员会主任的胡康生，在关于修正案草案的说明中指出：“对预选作出明确规定，有利于进一步发扬民主，防止‘暗箱操作’。”[12]654
第二，候选人与选民见面。过去，候选人不能与选民见面，只能由党派、团体或选民向选民小组介绍所推荐的代表候选人，称之为候选人介绍制。这样做的结果是，不少选民是在不了解候选人的情况下的投票，不能完全反映民意。这次修改规定，除继续实行介绍外，选举委员会还可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。这一规定的重要意义在于，一方面通过选民与候选人的“零距离”接触，进一步了解各候选人情况，通过对比做出选择，使选举更加反映民意；另一方面作为一种改革尝试或过渡，为将来条件成熟时走向竞选制创造条件。
第三，关于罢免人大代表。实践中，有的地方人大代表刚刚当选就有选民提出罢免案。考虑到人大代表是获得投票的选民过半数选票后当选的，因此罢免应慎重。本次修改，对选民联名提出罢免案的人数做了适当增加，既避免挫伤选民提出罢免案的积极性，以保证其罢免权的实现；又防止罢免案的提出过于容易，以保护当选代表的合法权益。
第四，对破坏选举的制裁。随着我国各级人大及其代表的地位、作用日益提高，一些地方在选举中发生了较多的贿选、拉票甚至舞弊现象。为保证选举的顺利进行，本次修改作出两处明确规定：一是对贿选单独作为一款加以规定；二是增加了治安管理处罚的制裁措施，弥补了过去只有行政处分和刑事制裁的不足。
三、村委会选举制度与党内选举制度改革
在我国，除了宪法、选举法、各级国家机关组织法以及相应的法规构成选举制度的基本架构外，村委会选举制度与党内选举制度也是选举制度的重要组成部分。
（一）村委会选举制度改革
改革开放以后，适应改革需要，我国农村撤销人民公社，设立乡镇人民政府和村民委员会。1982年宪法规定、1993年宪法修正案修改的我国村委会选举制度为：“集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项”，“居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”。[13] 根据宪法规定，1987年制定通过了《村委会组织法（试行）》，1998年又制定通过了新的《村委会组织法》。村委会制度的基础是选举，根本是由全体村民选举产生村委会，《村委会组织法》共30条，其中有7条专门规定选举。[14]188－189 这样，占我国人口大多数的广大农民在村委会选举中切实享有了充分的民主选举权利，对我国选举制度的改革发展起到巨大推动作用，村委会选举及其改革成为我国民主发展最为显著的成果之一。我国著名宪法专家肖蔚云说：“村民委员会的民主选举，不但在国内，而且在国际上也引起了重视和赞扬。”[15]1 村委会选举是我国目前所有选举中最符合普遍、平等、直接和秘密投票原则的选举。如同我国经济体制改革首先从农村开始实行家庭联产承包责任制一样，作为政治体制改革重要内容的选举制度改革，也是从农村、农民开始的。在选举中，广大农民表现出极大的改革热情，创造了像竞选、海选等许多行之有效的好形式。笔者2007年参与的一项课题《黄河三角洲农村基层选举研究》，在对山东省滨州市滨城区、东营市垦利县、淄博市高青县五个村的调查，完全证明这一点。它在我国选举制度上的重要意义，就像当年彭真力排众议，主张尽快推出1987年《村委会组织法（试行）》时说的那样：“我们要长远地来看这部法律，这部法只不过是基层民主的培训班，然后逐步到乡县最后到国家。”[15]84 正是在这种意义上，党的十七大报告对建立在选举制度基础上、以村委会制度为主的基层群众自治制度给予充分肯定，指出：要“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利……人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业……是人民当家做主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”[16]29，并首次提出把基层群众自治制度作为我国的基本政治制度。
（二）党内选举制度改革
从党的十六大到十七大，在发展社会主义民主上的一个重要指导思想是，以党内民主带动和促进人民民主。要发展党内民主，最根本的是要健全和完善各项党内民主制度，其中，党内选举制度是一个重要方面。党的十七大在改革和完善党内选举制度上，有许多重大举措。
1.党的十七大报告指出：要“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表的任期制，选择一些县（市、区）实行党代表大会常任制”。[16]50 代表任期制就是选举产生的党代表资格在任期内一直有效。党代会常任制就是选举产生的党代表大会不像现在这样，开一次大会就结束，而是要五年届期内每年召开一次会议。两项制度的选举意义在于，通过党代会和党代表作用的进一步发挥，党员选举权得到进一步确认、保障和发挥。2.要“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”[16]50。即不是像过去由书记或常委决定，而是要扩大为全体党委委员讨论决定，并且要实行每人一票，书记和普通委员的选票具有同等效力。3.要“建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度”[16]50。即选举产生的包括中央政治局在内的各级党的领导机构，要定期向选举自己的全体委员负责并接受其监督的制度。这是选举制度的基本要求，即候选人当选后，要向选举人负责，接受其监督。对其负责、受其监督的主要形式，就是向其报告工作。4.报告还明确提出：要“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式”[16]50。因为，在候选人提名和选举方式上，过去有的没有严格按照规定进行，有的具体实施的措施还不够完善，有的已不适应现代民主政治发展和我国政治文明建设的要求。5.要“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”[16]50，提出“两推一选”、“直接选举”两项选举制度改革。“两推一选”是我国一些地方在农村党组织甚至乡镇党委基层党组织领导班子选举中的改革尝试，已经取得良好效果，报告首次对其加以肯定，并要求在全国加以推广。对候选人的推荐，不仅党员有推荐权，广大人民群众也有推荐权。6.要“不断深化干部人事制度改革……完善公开选拔、竞争上岗、差额选举办法”[16]50。差额选举是选举制度的基本要求，这次报告专门提出差额选举，不仅在干部人事制度改革中具有重要意义，在党内民主选举制度和人民民主选举制度上同样有重要的意义和作用。7.选举制度改革的重大实践。在党的历史上，中央委员会的选举先后经过举手表决、按表决器表决、填写选票表决等方式。即使填写选票表决，在一些细节上，距离秘密投票原则仍有一定差距。这次“十七大”中央委员会选举，完全按照秘密选举原则进行，中外媒体给予高度评价。中央委员和中纪委委员候选人的产生也充分发扬民主，在全党全国3万多人民主评议、推荐基础上产生了“两委”候选人预备人选建议名单。中央政治局组成人员预备人选的提名，也是由十六届中央委员、候补中央委员和有关负责同志达400余人的较大范围民主推荐基础上产生的。此外，“十七大”报告还提出：“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。”[16]28 这一类人民民主选举制度具体内容的改革，过去通常是向全国人大常委会提出建议，在党的全国代表大会政治报告中提出还是第一次，表明我们党对选举制度改革的重视程度。
民主选举作为人类创造的重要政治文明成果，具有普适的价值，为世界所公认。因此，我国选举制度改革及其成果，对推动我国政治文明起到重要作用。经过三十年改革，我国已经初步建立起具有中国特色的社会主义民主选举制度。但还存在许多问题，如候选人提名、选举的自由、扩大直接选举以及竞选等，[17] 需要随着社会主义民主政治建设的发展继续不断改革。
收稿日期：2008－05－19
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