转轨经济中的内部人控制与中国金融体制改革，本文主要内容关键词为：体制改革论文,中国金融论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在经济转型问题的研究中，内部人控制是一个引人注目的现象。它不仅反映了当前企业改革中遇到的公司治理结构方面的问题，而且对金融体制改革也会产生直接的影响。如果将内部人控制理论引申到中国金融体制改革中来，就会发现这对于我们理解并解决金融改革中出现的一些新问题，能够提供一个新的思路和观察角度。本文试图从内部人控制的角度对政府、国有企业与国有银行以及国有银行总行与分行之间的关系进行初步的分析。
一、内部人控制的内涵及其引申
转轨经济中的内部人控制（insider control）， 是指传统国有企业经理人员在企业改革过程中获得相当一部分控制权，从而在企业的重大决策中过分强调内部人而不是外部出资人的利益。所谓内部人，是与外部出资人相对而言的。在不同的转轨经济中，内部人控制的规模和程度也许会有所不同，不过，这种现象在公有制经济的转轨过程中是难以避免的（或者说是制度内生的））。（青木昌彦，1995）值得注意的是，如果当前我们在进行银行（本文中的银行，除特指外，专指传统计划经济体制下建立的国有专业银行）体制改革的过程中忽视内部人控制这一现象，而盲目套用流行的新古典理论，就有可能使转轨的难度加大、过程延长。
具体来说，内部人控制的现象在我国不同的产业部门不同程度地存在着。在国有企业中，经过放权让利等改革，内部人控制的趋势表现得比较明显；在银行界，改革以来国家控制的力量一直比较强大，因而这种现象的程度尚轻，但是可以预见，随着银行经营自主权利的扩大，内部人控制会有所加强。
中国经济改革，从总体上看，是采取了稳步推进的方式，由于改革的起点是高度集中的计划经济体制，因而企业改革自然就以扩大企业的经营自主权、减少政府干预开始。这种改革方式在一定程度上刺激了企业作为微观经济主体的活跃性，但是，与此同时也产生了内部人控制的问题：在国家作为企业的外部出资人还没有以所有者的身份进入企业并在企业内行使所有者职能、而银行作为外部出资人的监督功能尚比较薄弱的情况下，就大力推行经理人员负责制，实际上是将外部出资人的部分或全部决策权、收益权在缺乏必要制约的情况下交给了企业经理人员。银行缺乏对经理人员的强硬控制措施，掌握在政府手中的最终控制手段就是经理人员的去留，但是这一手段的实施又受到多方面因素的制约，如企业经营状况的不透明性和一定程度的随意性、中国干部管理制度上的能上不能下传统等。于是，在内部人控制的情况下，企业的经理人员在做出重大经营决策时，往往强调内部分人的利益，而忽视外部出资人（主要是政府和银行）的权益。在极少数企业，一些经理人员利用政府赋予的权力，以各种手法转移国有资产，外部出资人的利益被架空，国有资产存在流失现象。如何对内部人控制加以控制，是保护国有资产、建立现代企业制度和促进金融体制改革的重大问题。
中国国有企业中现有的治理结构可以概括为行政干预下的内部人控制。一方面，由于内部人对于企业占有更多的信息，所以内部人控制可以在一定程度上促进经济效益的提高；另一方面，由于内部人是在缺乏外部出资人必要监督的情况下进行经营决策的，所以内部人控制会造成资本浪费，从而损害了经济效率。
理论上说，有可能对企业内部人控制构成制约的是外部出资者。对于中国的国有企业来说，出资者主要是国家和银行。由于历史原因，银行对于企业的债权在企业总负债中占有很大的比例，在一些特殊产业（如外贸业），银行债权占企业总负债的95%以上，所以，只要在银行内部建立必要的激励机制和约束机制，银行监督贷款企业的积极性会较高。国家则是以国有企业的所有者和社会事务行政管理者的双重身份，来处理与国有企业的关系的。因此，政府在减少作为社会事务行政管理者对企业的行政干预时，不能盲目减弱和放弃作为所有者的权益，而应积极寻求新途径以所有者身份强化对国有企业的监控。
同样，我们也可以把内部人控制理论引申到银行的经营活动中去。事实上，存在于国有企业的内部人控制现象同样存在国有银行。值得注意的是，从中国金融体制改革的各种方案看，对国有专业银行的改革是不能触动其全部国有的产权结构的。（谢平，1994）随着国有专业银行商业化改革的推进，银行的自主权逐步增多，并开始提倡行长（经理人员）负责制。从另一个意义上看，这些措施将使得银行系统内部人控制的潜在可能性转化显示出来。同时，从银行体系内部看，由于中国幅员广大，不同地区发展水平存在较大差异，地方政府对各地银行经营行为的干预程度较深，银行的总行难以有效、全面地控制分行的种种行为，因而我国银行分行的业务权限比西方商业银行的分行大得多。于是，相对于银行总行来说，各地分行的业务运行也出现了内部人控制的趋势，一些银行前几年对分行的总体或单项业务的承包试验，更是从客观上加剧了这种趋势。
二、企业的内部人控制与金融体制改革
随着放权让利改革进程的推进，一些企业的经理人员为了加强内部人控制，采取了种种办法。值得注意的是，其中有不少办法涉及到债权债务的转移问题，于是也就自然影响到银行的资产安全，从而影响到国有专业银行商业化改革的进程。目前看来，这些通过逃避银行债务以加强内部人控制的方法主要可以归结为如下几个方面：（1 ）“大船搁浅，舢板逃生”。即通过母体裂变，将原企业划分为若干子公司，分产权不分债务，从而摆脱银行债务。这种现象在匈牙利的改革进程中曾经十分普遍，并被称为所谓“分权化的重组”；（2）搞假破产， 重组企业，将原有企业资产分光吃光，银行债务则无人负责；（3）合资参股， 逃避银行债务。即通过和合作者兴办合资企业，用银行贷款购置的资产作为股本参股，或者直接用银行贷款参股，而作为债权人的银行和新建的合资企业不构成债权债务关系，贷款依然由原企业承担；（4 ）一些企业将银行债务放在一边，将企业换个名称，更换其法人代表，并采取“新官不理旧帐”的办法来逃债。中国的内部人控制问题，由于加入了地方政府的干预因素，从而变得更为复杂。有的地方政府出于局部利益和地方政绩的考虑，常常有意无意地对部分企业加强内部人控制的做法予以支持和纵容，从而在有的地方出现了企业破产“破了工厂不破工人，破了财产不破厂长，破了银行不破地方”等现象。
上述这些现象的产生，促使我们从整体上把握企业改革和金融体制改革的内在紧密联系，重新考虑银行在经济转轨中的重要作用。就企业内部人的权力制约角度说，在经济转轨时期，政府作为外部出资人逐步退出对企业的日常监督，银行由于拥有国有企业的大量债权而成为另一个十分重要的外部出资人，因此，银行应及时填补政府退出后对企业日常经营的“监督真空”，加强对国有企业经营活动的监督。国际比较研究表明，正是由于银行体系监督制约力量的薄弱，才强化了转轨经济中企业经理人员的强大地位，从而强化了内部人控制的趋势。（青木昌彦，1995）从这个意义上说，在经济转轨和现代企业制度的建立过程中，有必要大力发展能够对企业实施事前、事中和事后监控的银行部门。显然，计划经济体制下的传统意义上的银行是难以圆满完成这一重任的，必需要对传统的银行体制进行改革。改革的基本目标一般是银行在自主决策下按照利润最大化原则进行经营；对于转轨中的企业来说，经过改革和改组后的银行严格按照经济原则的经营行为有利于企业预算约束的逐步硬化，有利于建立对内部人控制的适当控制，从而提高企业的营运效率。
从内部人控制的角度，我们对于国有企业的过高负债率可以有另一方面的解释。在传统的体制背景下，一方面国家注资不足，但在另一方面，企业经营者为了加强内部人控制，就有可能超过自身能力过量借贷，其目的可能是扩大经营者可以控制的资产规模，或是提高职工的福利，或是使企业规模达到一定规模以取得政绩等。因此，我们认为，当前企业过度负债状况的形成，既有注资不足等客观原因，也有经营者力图强化内部人控制的主观原因。由于国家既是企业的所有者，又是银行的所有者，而且国家对于银行向居民的负债实际上承担着无限责任，所以，企业资产的任何损失或者表现为国家在企业中的所有者权益的减少，或者表现为国家在银行中的所有者权益的减少。在这种体制下，银行信贷资产和企业资产之间是缺乏产权意义上的严格界定的，所在银行界有一种说法：传统体制下企业对银行的过度借贷（或者说银行对企业的资金供应），使人难以区分到底是“银行的企业”，还是“企业的银行”。这种软预算约束下加强内部人控制的必然后果是内部人低估投资的成本，置银行资本于过大的风险之中。应该说，这也正是当前产生银行巨额不良资产的国有企业方面的制度性原因。由此，令人想到当前企业改革中的一个流行见解，即制约当前企业改革和金融改革的瓶颈问题是巨额不良资产问题，是资金问题，似乎资金问题一解决，现代企业制度就很快可以建立。我们认为，即使当前设法解决了银行的不良资产问题和企业的资金不足问题，如果不对企业内部人控制进行必要控制，不对传统银行制度进行改革和改组，我国经济运行中就会依然惯性地产生新的一轮不良资产问题和资金不足问题。因此，首要的问题应该是制度创新和体制改革问题，即将当前的企业改革和金融改革有机结合起来，相互推动。
从运行结果看，企业的内部人控制对于银行的资产可以产生正面或负面两种影响，所谓正面的影响就是既能实现信贷资源的优化配置，又能保证银行的合法权益。在实际中具体会产生哪种影响，关键取决于银行对企业经营行为的监督控制的程度。此时企业的决策行为，是在违约后的收益与银行的惩罚措施之间进行权衡。同时，企业内部人控制的存在，也要求银行体系本身要及时进行改组和改革，从而有能力按照商业化原则对企业进行监督，在自主原则下按照利润最大化的经营目标运营，这样，才能有效实现对企业内部人的监督，抑制内部人的过度借贷行为，促使其预算约束的逐步硬化。
为了使传统体制下的银行能够顺利履行其在经济转轨中对企业内部人控制的监督职能，政府有必要对银行体系实施改革，这主要包括减少政策性干预，设法解决历史遗留的巨额不良资产问题，并通过恰当的制度安排（主要是建立适当的激励机制），使得银行能够在利润最大化的原则下自主经营。值得指出的是，在经济界似乎一直流行这样一种金融体制改革观：鉴于传统的国有大银行历史包袱太重，对其进行改革的难度较大，而在传统的大银行之外培植市场化的金融力量，则难度相对小得多，也容易取得收效，因此，所谓金融改革，就是弃传统大银行于一旁，专心扶持市场化金融体系。对于这种看法，我们不敢苟同。即使仅从企业内部人控制的角度看，真正主要作为国有大中型企业外部出资人的正是传统的国有大银行，即使在当前，中国四大专业银行的占有率依然在70%以上，如果不及时对传统的大银行进行改革，则银行在转轨过程中必然难以承担对内部人控制进行一定程度控制的职责，从而现代企业制度改革难以真正建立，国有金融资产也会在转轨过程中有明显流失的趋势。况且，传统的大银行是在有巨大历史包袱、依然受政府行政式严格管制下与新成立的商业银行、外资银行等市场化金融力量竞争的，因而竞争从一开始就是不公平的。可以预计，如果真正推行基本放弃传统国有大银行的改革思路而只是着手培植市场化金融力量，也许可以收到短期成效，但当前在相当部分的国有大中型企业中出现的缺乏活力、进而制约整体经济运行的局面，就会同样出现在转轨中后期的国有大银行身上。
三、银行系统的内部人控制与金融体制改革
如果把内部人控制理论引申到银行系统，就会发现在银行系统内部同样存在着内部人控制的趋势，这种趋势越来越明显地影响着当前我国金融体制改革的进程。
1.政府与银行的内部人控制
从政府与银行的关系看，政府作为外部出资人，将数百亿资本金交给银行经理人员，并以国家信用作担保吸收数百亿的存款，但是传统体制下政府缺乏必要的手段对银行经理的工作进行准确严格的监督。由于银行经营状况的不透明性，以及银行为政府决策提供的政策性金融支持，使得考核经理业绩的客观标准——利润指标也相应失真；银行经理人员的个人收入与银行的经营状况无关，政府除了人事任免手段外没有对银行经理人员的有效控制手段，而且这一手段也因能上不能下的人事管理制度而效果减弱。
1986年以后，银行内部出现多种形式的承包，从银行经理人员与政府的角度看，由于银行与政府之间的承包合同中有关权责的条款并无统一的规则可循，政府缺乏由竞争性的金融市场决定的银行业合理利润率作为考核的参考，银行经理人员对于银行经营信息的了解比政府更多，信息的不对称使得银行经理人员在与政府的合同谈判中占有优势，合同先天有利于银行方面。同时，由于国有专业银行作为国有企业，同样存在所谓软预算约束的问题，银行经理人员在承包过程中会发现，承包制是一种包盈不包亏的不对称体制，在转轨时期无论银行还是政府，均难以准确确定银行的亏损是政策性原因还是经济性原因，银行如果出现亏损，政府必然会承担最终的责任。因此，经理人员有可能不顾经营风险盲目扩大资产，追求短期的、帐面的利润。
2.银行总行与各地分行的内部人控制
如果把内部人控制的概念进一步引申到银行内部，就会发现，银行总行与遍布各地的分行之间，同样存在内部人控制的问题。总行拨给分行一定营运资金，并在实际上以全行信誉作为担保，由分行经理人员在各地从事经营活动。由于中国幅员广大，经济发展程度差别很大，总行很难全面掌握各地分行的具体经营信息。与西方“分行不担市场风险”（branches take no market risk）的分行体制不同，中国实行的分行体制被称为“超级分行”（super branches）体制，分行在经营决策上拥有较大的自主权，总行对于分行的控制手段主要限于分行主要领导人的人事任免、贷款规模、营运资金拨付等，总行对于分行的主要考核指标——利润的真实水平也难以全面掌握（在总行信息不全的背景下，分行可能根据各年情况隐瞒少报或多报利润、通过放贷收息等手法隐瞒不良资产状况等）。如果考虑到地方政府的干预，各地分行已经表现出比较强烈的内部人控制趋势，分行在经营决策中，常常可能较少考虑总行的利益（如全行统一的资金调度、利润经营目标等），而较多考虑分行局部的利益和地方的利益。在这个意义上，有人称当前一级法人体制下银行的分行为“准法人”。
在中国，地方政府干预经济的程度深，出于自身业绩方面的考虑，地方政府常常鼓励银行的地方分行加强内部人控制，因而地方政府的干预常常使得银行总行对于分行的控制手段失灵。如在总行对分行的人事任免上，一方面受行政式的能上不能下的制度约束，另一方面，如果地方分行的经理人员是由于对地方政府的政策性金融支持而违反银行的经营规则遭到总行的处分或撤职，地方政府常常会以重新安排一个更好的职位作为“回报”。在贷款规模的控制上，地方政府倾向于鼓励银行的分行向总行申请尽可能多的贷款规模（如哪一家银行在地方的贷款多，哪家银行对该地方的所谓“贡献”就大，在地方政府的“地位”就显得重要），或者通过种种手法绕开规模发放贷款。对于一些“表现”较好的分行，地方政府可以从地方角度给予一些总行未给予分行的特殊权利（如工资奖金的发放等）。所以，分行的内部人控制行为，受到两个方面因素的制约，一是违规后来自总行制裁的严厉程度，一是违规后分行作为小团体获得的额外收益以及地方政府给予的特别“补偿”，分行将在这二者之间进行权衡。
银行总行为了加强对于分行的控制，曾在内部实行过部分承包制，即在系统内部进行单项业务承包、基层行处承包等。但是，由于与上述全行性总承包相同的原因，在信息不对称的决策条件下，承包合同先天有利于分行，同时，由于总行在一些承包办法中缺乏整体考虑，分行在承包的实际过程中，出现了种种行为偏差。我们认为这主要是由于分行为了强化内部人控制的趋势使然。
具体来说，分行的内部人控制趋势表现在存款、机构建设、贷款等多个方面。从存款角度看，各大银行一般每年均给基层分行下达存款增长任务，并与职工的工资奖金挂钩。于是一些分行在局部、眼前利益的刺激下，不顾负债成本，对外开展利率大战，乱抬存款利息，对内又以“揽储奖”、“业务费”等刺激职工完成存款任务，而这些分行对于存款成本等涉及全局性的、整体性的指标则较少考虑。就机构建设来说，主要出于扩大分行在地方影响的目的，在地方政府的干预下，一些分行热衷于根据行政区划垂直延伸分支机构，较少考虑地方经济的发展状况、机构网点的密集程度和预期的经济效益，盲目增设储蓄网点，出现了些无效益甚至负效益的机构网点。这些网点最终不仅成为总行的包袱，而且成为国有专业银行商业化中的一个障碍。
四、对内部人控制进行适当控制，促进中国金融体制改革
内部人控制，是经济转轨过程中必然会出现的一种现象。无论是存在于企业还是银行系统的内部人控制现象，既有可能由于内部人更熟悉企业运营情况等原因而提高营运效率，也有可能由于内部人不考虑外部出资人（在不同的分析场合，外部出资人可以是政府、银行以及银行总行）的利益并浪费资金而降低效率。因此，有必要对于内部人控制进行适当控制，兴利除弊，从而在客观上达到促进中国金融体制改革的目的。在经济转轨的特定时期，企业改革和金融改革是相互制约、相互促进的，单纯片面地强调任何一个方面，都可能影响改革的整体效果。
首先，政府在整个控制过程中处于十分重要的地位。（1 ）政府必须采取种种办法，消除银行历史形成的不良资产包袱，不再干预银行的经营决策，不把银行作为实现各种政策性目标的工具，使银行有可能对企业内部人控制实施必要的控制。（2 ）对于国有专业银行的改革必须予以足够的重视，及时给予适当的政策（如增加人事制度、分配制度等的灵活性等）促使银行内部进行改革，包括对各地分行试行产权层次的改革，如实行总行对分行的持股公司制度，为银行改善内部管理创造良好的制度条件；同时积极建设富有竞争性的金融体系，为银行的改革创造公平竞争的外部环境。至于政府对银行的全行性承包，事实证明在金融业是难以取得收效的。（3 ）建立社会主要经济部门共享的关于国有企业运营状况的及时、准确的信息渠道。目前，国家经贸委、中国人民银行目前正在选择1000家国有大中型企业，建立银行的联网制度，从而通过加强对这些企业的信用评级来强化对这些大企业经营状况的监控；国家经委也在着手建立对企业的科学评价系统，预计有2 万多户企业能够进入该系统运行。显然，为了对广大国有企业的内部人控制进行适当控制，这种努力还需要继续下去。
其次，对于银行来说，针对企业内部人控制的状况，要积极采取多种办法。在转轨过程中，银行作为出资人，必然承担监督企业的任务。在日常业务中，银行要拓展有关企业经营信息的来源渠道，全面评价企业的经营活动。要在加强不良资产清理和催收的同时，严格发放新增贷款，通过正常的新增业务不断消化原有的不良资产，优化资产质量，同时促使企业预算约束的硬化。在具体操作过程中，为了提高对企业的监控效率，可以根据企业所在产业的发展趋势、企业的历史负担及财务现状等，对不同企业采取不同的监控办法，如要继续大力支持产品有市场、实力雄厚、所在产业属于国家重点发展产业的企业；对于有一定活力、历史负担比较重、技术和管理手段依然比较落后的企业要加强监督；对于负债比例很高、长期亏损的企业，少部分可以在其破产后打消呆帐（但是，打消呆帐决不能够作为消化历史遗留的大量不良资产的主要方式），但更多的需要国家、地方的共同支持，在适当的时候，应该允许银行参与企业经营甚至接管。
第三，对于银行遍布各地分行的内部人控制行为，需要进行全面的分析。（1）要进一步强调银行的一级法人体制， 积极推进银行高度集中的系统化管理，防止各地分行出现地方化倾向，消除分行的“准法人”行为，同时相应提高各行总行的管理效率和控制能力。（2 ）建立对分行以利润为中心的、合乎各地实际情况的综合考核体系，正确引导分行的经营行为。（3）通过电脑联网等现代化手段， 及时掌握分行的经营信息，控制分行的业务风险。（4）对当前的分行布局、 营业网点要根据效益情况进行重新调整。（5）在适当的时候， 可以试行将分行改为总行控制的股份制营业机构。（6）鉴于中国幅员广大的现实， 在大力强调总行统一领导的同时，还要积极采取措施，鼓励各地分行结合当地的市场状况灵活有效地开拓当地业务，这也就是所谓“发挥上下两个积极性”。
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