农业结构调整应先调政策，本文主要内容关键词为：结构调整论文,应先论文,政策论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、当前农业结构问题非常突出
最近20年，由于责任制和科技进步等因素的作用，我国的农业生产发展迅速。20年间，粮食生产连续上了3个台阶，并且具备了年产5亿吨的能力，在一个人口超过非洲和拉丁美洲总和的国家成功地解决了吃饭问题；同时，畜水产品和果蔬产品由于市场化程度、收入需求弹性和科技进步贡献率提高而得到了更为迅速的发展。这样，就在很大程度上改变了过去高度单一和效率低下的结构模式，农业内部各部门之间的关系得到了调整，从而拓展了农业内部的开发空间，不断地释放出结构生产力，扩大了农业的容量和能量，促进了农业生产效率的提高。
但是，与变化更快的市场供求关系相比，农业结构的调整却明显慢了半拍，几年来全国各地农产品出现了普遍的过剩，价格持续走低，除了给消费者带来了实惠外，对国家财政支出和农民收入的增长都造成了非常不利的影响。目前，国家粮食储备高达2000亿公斤以上，粮食库存已创历史最高纪录，为保存储备粮，需要花费巨额的费用，仅利息一项就相当可观；同时，许多地方粮仓暴满，不得已只能露天存放，估计全国有40%以上国家储备粮露天存放，耗损严重；再就是，在如此庞大的国储粮中，有相当一部分是劣质粮，市场需求非常小，很难及时销出去，更谈不上顺价销售，国有粮食企业也就无法扭亏为盈，国家在粮食上的财政负担日趋严重。这种情况下，不仅市场价格低迷，国家为了减轻财政负担也一再调低保护价和定购价，农民种植粮食的收入出现了负增长。除此之外，其他农产品的市场供求关系也大都处于失衡状态，如棉花、生猪、水果等，价格全线下滑，基本都降到了1992年以来的最低点。这一切使得农民增收面临着改革以来最严峻的形势。
事实上，在结构发生较大变动的时期，产品供给结构的调整经常滞后于需求结构的调整，这是一个普遍规律。但是，在我国，由于受长期形成的过分偏好产品数量目标的传统影响，加之市场体系和交易规则还不健全不规范，所以问题更为突出和严重，导致了农产品的供给与市场需求不能得到有效的平衡和对接，无效供给过剩而有效供给不足，影响了农民收入的增长。坦率地讲，目前我国农产品普遍供大于求的状况与政府偏好产量目标的政策选择有着直接的关系。特别是，粮食的普遍过剩与“米袋子”省长负责制有着明显的因果关系。
众所周知，1995年布朗的《谁来养活中国？》一文引起了异乎寻常的巨大反响，加之当年我国进口粮食近2000万吨，所以粮食危机的可能被显著夸大了。这种背景下，中央政府出台了“米袋子”省长负责制。该项政策要求各省“自求平衡”，旨在通过调动地方政府的积极性来分解粮食安全的风险。但在实践中各省把“自求平衡”异变为“自我平衡”并且政治化的色彩很浓，不少省份都通过政治动员机制实现本省粮食增产的目标，还纷纷向中央政府表态要在“九五”期间增产粮食多少多少亿斤。这样，一个可以想象的结果就自然出现了：各省的粮食几乎无一例外地增长了，当初为粮食短缺而担忧，人们现在不得不转而为解决粮食“卖难”而发愁了——这就是“中国特色”。那位世界观察所的布朗先生以观察世界为己任，以先知者的口吻警示中国人，其实他根本就不了解中国。
所以，当前我国农产品的过剩与过去所推行的偏好产量的政策安排直接相关，政府应当为此负责，及时调整政策，并做出某种补偿，而不是“少了省长负责，多了农民负责”。
二、调整农业结构，解决农产品卖难，增加农民的收入，非常需要政府制定一套有的放矢而又切实可行的政策体系
60年代末，法国农民曾有一种普遍的感觉：“如果国家不支持我们，那就什么办法也没有了”（孟德拉斯《农民的终结》）。相比而言，中国农民的处境可以说有过之而无不及，更需要在政府的帮助和支持下度过难关。可以说，在更加平衡的经济增长的宏观范围内，对农业采取更加广泛和有力保护和支持政策，这应当成为中国农业政策选择的基本理念。其中，需要着重指出的是，农业结构的调整离不开政府的财政支持，政府必须处理好财政负担与农民收入的关系。或者说结构调整是需要政府花钱的，否则，就不可能达到预期的目标。
根据我国的实际情况，目前要做的工作，一是适当提高对适销对路的农产品的保护水平，真正实现优质优价。最近两年，政府对农产品的收购价一再以较大幅度调低，已经跌落至1994年以前，农民的收入增长受到了明显的不利影响。以湖南省为例，1998年定购数量和定购价格的“双减”，使农民人均减收多达31元，影响十分明显。1999年5 月政府为了调整农业结构，决定调低劣质的春小麦和早籼稻的保护价，实行优质优价，但到了后来，几乎所有粮食品种的保护价都调低了，而且不少品种的调减幅度比春小麦和早籼稻更大，优质优价政策执行得并不理想，对农民增收影响很大。所以，适当提高保护价已成了现实的迫切需要。
目前学术界流行一种观点，认为我国许多大宗农产品已接近或超过国际市场价格，故提价的余地很小。这是一种似是而非的观点。的确，与国际市场相比，我国的农产品的价格已经不低。但这并不意味着不能适当提价，更不能成为降低定购价和保护价水平的依据。我国农民人均土地经营规模狭小，技术含量又不高，根本无法与发达国家竞争。这种情况下，政府必须通过保护价机制保护农民利益。事实上，日本、欧盟的农产品价格均比国际价格高出很多，其政府都实行了较高的农业保护。当然，相比之下这里似乎存在一个多数人保护少数人还是少数人保护多数人的问题，但这同样又是一个认识的误区，在比较的时候，应该选择非农业纳税人人均粮食消费水平这一主要指标，也就是说保护价针对的是农产品，而不是农业生产者，保护价保护的只是质量和数量符合市场需求的商品粮部分，而不是所有的粮食产品。所以，我们认为国家应该及时提高粮食的定购价和保护价水平，这是国家正当的财政支出，它不仅可以增加农民收入，刺激农村最终消费，而且也是协调利益关系，促进社会公平发展的重要途径。
二是对缺少市场需求的粮食品种给予转产的财政补贴和技术支持，包括生态脆弱地带进行退耕还林还草还湖的补贴和技术支持。由于农民受长期形成的种植习惯的影响，加之转产后可能会发生随之而来的技术难题和市场风险，所以如果政府只有空泛的引导而没有实质性的财政补贴和技术支持，结构调整就很难顺利实施。当然，这并不意味着政府要增加额外的财政支出，而仅仅是对原来粮食收储中财政补贴的重新调整；而且，较之保护那部分劣质粮，政府对转产进行补贴，可以节约一大笔人力、物力的开支。
三、有必要学习外国的经验
我国正在进行农业结构调整，并在为应对WTO的冲击做准备， 为此首先需要及时调整农业政策。而为了确认和制定出合理的政策，有必要借鉴国际上的成功经验。
在这方面，日本的做法颇值得借鉴。日本从60年代末开始出现了大米过剩，政府的粮食政策旋即由过去的鼓励增产转向了限制生产，将一部分水田休耕或转产改种其他作物，有目的有计划地从数量上控制大米供给量，避免生产过剩。日本政府根据潜在的生产量减去大米需要量，算出实际生产调整数量，然后将具体数量按国家——都道府县——市町村——农户这种过程，由上往下逐级分配，最终落实到具体的农户头上。为了保证生产调整政策顺利实施并取得预期效果，政府采取了奖励金制度，即凡是参加生产调整政策并100%达到限制种植的数量， 就可以从政府那里获得一定数量的奖励金。通过这一措施，日本基本实现了生产调整数量目标，同时，对于日本政府而言，更为可喜的是，其财政负担较之过去收储和保护过量的大米有了较大幅度的下降。日本的这种做法对于当前我国的农业结构调整，显然具有重要的借鉴意义。
日本农户经营规模狭小，食物自给率只有40%左右，所以他们很担心农产品贸易自由化的冲击，1994年，也就是乌拉圭回合谈判终结后不久，作为应付贸易自由化冲击的重大决策， 日本政府做出了一项高达6兆100亿日元的投资决定， 这一数字接近日本政府每年农林水产财政预算的2倍，专门用于农业结构调整和农业基础建设等等方面，分6年实施。通过这些措施来提高农作业的效率，提高农产品的质量和附加价值，并且推动土地流转和土地经营规模扩大，提高农业的国际竞争力，“促使农业成为一个有魅力的产业”。同时，政府对WTO 农业协定下实行关税化和关税下调影响的各种作物，按照不同的作物采取不同的对策。比如，对于实行关税化的花生、杂豆、淀粉等，由政府提供资助，开展国产品消费宣传，开发新的加工方法等。再比如，对于受到关税下调影响的水果生产，为缓解进口水果带来的市场冲击，由政府出面协助农户调整果园的种植结构，将生产过剩的蜜桔果园改为种植其他水果品种，为避免大量上市而造成供给过剩和价格下跌，政府提供资金援助，协助农户和生产团体引进新的加工技术和设备，将水果转化为高品质的果汁，调整供需不平衡的波动。
可见，日本在农业结构调整方面，有着系统和具体细致的一揽子政策措施。相比之下，我国的不少人士在对农业结构调整的政策建议中还总是在不断重复“以市场为导向，以效益为中心”之类耳熟能详的口号式的东西，停留在很空泛的层面上，并不利于问题的真正解决。