国有企业管理的国际比较，本文主要内容关键词为：企业管理论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［编者按］ 国有企业并不是中国的特产，世界其他国家，无论是发达国家还是发展中国家，都或多或少地拥有一批国有企业，它们在各国经济中扮演着不同的角色，各国对国有企业的管理也有一定的特色和规律。本文对各国国有企业的管理作了较为仔细的比较，从中我们可以发现一些对我国国有企业管理有价值的可贵经验。
集权与分权
从对若干国家国有企业管理的比较中发现，如果以国家集权程度为标准，可以将国有企业管理模式分为如下3种类型：(1)以国家集权为主的管理模式，如日本、葡萄牙，以及印度、巴基斯坦、突尼斯等国家。(2)集权与分权相结合的管理模式，一些西欧国家如意大利、法国、德国等，以及某些发展中国家（如巴西）。(3)以分权为主的管理模式，如瑞典、挪威等北欧国家。
1.集权模式。在世界各国中，日本是市场经济国家中国有企业管理集权程度最高的国家之一，基本上采取政企合一，高度集权的管理制度。主要表现在以下几个方面：
(1)在财务管理方面，企业关于预算的制度与执行、资金的筹集与运用都由政府针对不同情况分别加以限制。大部分国有企业的预算需国会或主管部门大臣审议、批准。政府还通过各种财务报表、事业报告书、决算报告书等对国有企业实行决算管理。在利润分配上，不经主管大臣批准，企业一般无权支配利润。并且几乎所有的国有企业的筹集资金活动都要取得部门大臣的批准，许多国有企业的贷款、债券发行的总额都是法定数字，不得轻易改变。
(2)在生产业务管理方面，国有企业的经营范围、投资规模和方向、产品价格，以及企业发展规划都置于政府或议会的严格管理和控制之下。
(3)在人事管理方面，大部分国有企业的工作人员是国家公务员，都受《国家公务员法》的约束。政府对国有企业的人事管理主要表现在对企业领导人的任命和批准。
(4)在工资管理方面，日本国有企业的工资决定方式大致可以分为两种：一种是由国会或政府直接决定；另一种是由劳资双方自主决定。
总的来说，日本国有企业的主要权力集中在国会或政府手中，相对于其他国家来说，日本国有企业的自主权有限，是一种比较典型的以集权为主的管理模式。
2.集权与分权相结合的模式。意大利政府具体采用的是“国家参与制”，较好地实现了集权与分权的融合。具体就是企业的股份被国家组建的各级控股公司逐级控制。
(1)在组织体系上，国家控股公司宛如一座金字塔，位于塔尖的是控股公司总部，中间是二级控股公司或行业性牵头业务公司，下面是众多的企业。
(2)在管理体系上，上面是跨行业的巨型控股公司，如伊里公司（工业复兴公司IRI）、埃尼公司（国家碳化氢公司ENI）等最大的国有集团企业；中间是按行业组成的次级控股公司，如从事机械工业的芬麦卡尼卡公司等；基层是运行公司，受次级控股公司的直接控制。
通过国家参与制，政府把国有企业的决策权控制在手中，但同时，国家级控股公司又比一般的国家工业企业享有更大的经营自主权，例如，可自行决定购买或出售股权、发行债券、处理本系统的动产与不动产，等等。
在这种管理模式中，国家控股公司作为代行国家所有权的法人管理机构，起到了以下几方面的作用：(1)保护业务公司免受不必要的行政干预。(2)作为代表政府行使所有权的专业机构，有利于对所有权的专业化管理。(3)协调政府管理国有工业企业的有关政策，防止各部门之间因政策不一致带来的矛盾。(4)便于对稀缺资源进行调控，尤其是在集中稀缺的管理人才、实现经济或社会目标方面发挥了主要作用。(5)有利于产生合作优势，如在巨额采购合同、开拓海外销售市场等方面产生规模经济优势。(6)有利于寻找融资来源，降低融资成本。
3.分权模式。瑞典是市场经济国家中分权程度最高的国家之一，国有企业拥有相当大的生产经营自主权。总的来讲，瑞典政府对企业采取不直接干预的原则，国家在法律的制订和贯彻中力求体现企业的自主权力和竞争原则，国有企业同私营企业和外资企业一样，依《公司法》建立，依法经营，按照统一税率纳税。国家对企业坚持实行法律化、规范化的间接管理，而企业则在法律范围内拥有充分的决策自主权，面向市场，自主经营，自负盈亏。
政府管理企业所采用间接的调控手段有：(1)预算调节。根据议会对社会福利目标的决议，政府将公益性企业直接列入财政预算。(2)税收调节。一方面对竞争型国有企业和私有企业采取统一税率，创造平等竞争环境；另一方面政府利用税收控制消费，鼓励投资，发展生产。(3)投资基金调控。政府为引导国有企业投资，平衡经济发展，设立了专门的投资基金。(4)法律和审计调控。政府一般在行政上不直接干预企业生产经营活动，只在法律制度规定范围内依法间接管理。
这种分权管理模式具有两个主要特点：一是综合性控股公司逐渐分解为若干专业性控股公司；二是国有工业企业对下属分公司的多法人制管。如端典ABB公司，拥有1150家分公司，分布在众多国家，1980年试行分权管理，1986年分部变为独立的分公司，使其具有独立的法人地位，几年来该公司获得了长足的发展。
管理的成功因素
在一些成功的国有企业管理经验中，包含着许多规律性的东西。
1.国家对国有企业实行法律化、规范化管理和监督。
在西方发达国家，从政府与国有企业的关系、国有资产的组织形式、企业的领导体制、财务、税收、审计、雇工、工资等多个方面，都有明确的法律和法规，使政府对国有企业的各项管理都做到制度化、规范化、法律化。政府与企业在法律面前都是平等的。完备的、系统的经济法律体系为处理国有企业遇到的各类问题提供了法律依据。在有法可依的基础上，各国普通建立了国有企业管理的监督体系，实行多层次、多渠道的监督与稽核，不仅通过财政、主管部门，还通过审计部门进行监督，有效地促进了企业改善经营管理和防范经营者化公为私、损害所有者权益。
2.国家对国有企业实行分类管理
纵观各国国有企业的管理方法，有一点是普遍的，即区别不同的情况，实行分类管理。一般的做法是按其经营目标分为两类：(1)竞争性国有企业，这类国有企业大都分布在加工业、建筑业、商业、服务业。政府把这种非垄断企业推向市场，引进私人企业管理方式和利用市场竞争机制，按照经济法规和市场规律运行。政府对竞争性企业基本上不直接控制，政府对它的管理一般仅限于任命企业主要领导人，以及对企业资产流入或流出实行监督。(2)非竞争性企业，主要集中在能源、交通、邮电、通讯等基础产业和基础设施部门。政府对它们控制程度较高，管理比较严格，企业的生产经营自主权相对较少。
3.国家采取控股方式管理企业，股份制是国有企业的普遍形式。
在西方国家中，绝大多数国有企业采取股份制的管理制度和经营形式。在法国，1990年2268家国有企业中，仅5%由国家经营，其余95%均为国家参与制企业。在实行股份制管理的企业中，国家仅以出资者（股东）的身份，依法享有资产受益、选择管理者、参与重大决策，以及转让股权等权利，但国家对企业的日常经营活动则不加干预，较好地实现了出资者所有权与经营者法人所有权的分离。
近年来，世界各国的国有企业形式有一种由国家主办企业取代国营企业，并越来越多地利用国家参与制企业组织形式的发展趋势，即把控股公司作为政府与企业的中介，政府只要按所持股份额对企业承担责任，且可以通过购买或出卖企业股票实行国有化或私有化，也可以通过参股来支持或扶持某些重点企业，实现国家产业政策。如此，国家既能灵活地运用资产经营形式来影响社会经济活动，又不违反市场经济的一般规则。
经验和教训
在国有企业的实践中有些国家的成功做法对我国国有企业不无启迪和借鉴作用。同时，一些国家的某些不成熟做法而引起的教训也值得我们汲取。
1.韩国的经营效绩评价管理法。
政府通过该方法间接管理企业，对企业经营效绩实行年终评价，按评价结果发奖金。参加评价的企业，满分为100分，其中50%为可计量指标，50%为不可计量指标，企业得分每增加1分，奖金发放增加10%。经营效绩评价的结果对企业职工收入水平的提高十分重要，同时，根据经营评价结果，政府可撤换企业董事长、社长，所以对经营者也十分重要。经营评价团由社会上的专家，即由会计师、审计师、经济学家等人员组成。韩国自实行企业经营效绩评价管理法后，获得了良好的效果：1983年23个政府投资企业中，有5个企业亏损，亏损额达859亿韩元，1984年23个政府投资企业中，仅有一家企业亏损，亏损额只有5.3亿韩元。
2.法国的计划合同管理法。
法国国有企业所有者和经营者双方的权益和责任，是通过计划合同安排、确定的。政府与企业通过谈判协商各自承担的责任，制定企业发展战略，并在企业建立对话制度，共同讨论计划合同和企业发展计划的各项目标，其中包括企业应完成的主要任务，上级机关为企业提供的条件，企业应达到的经营成果，包括利润上缴数额等。计划合同的期限一般为3～5年，计划总署每年对合同的实施情况进行总结分析并写出研究报告。在计划合同约束下，企业实行管理自治。
这种计划合同管理企业的方法与我国过去的国家计划是有区别的：计划任务和完成条件是双方协商确定的，而不是上级作为指令下达的；合同着眼于双方的权益协调，而不是单方的要求和索取；对合同的执行双方承担义务，对违约都应承担责任。目前，与政府签订计划合同的国有企业占全部国有企业的一半左右，其中主要是一些在国民经济中举足轻重的大型国有企业。实践证明，这种计划合同管理方式，既能在一些重要方面有效地控制企业，把企业的发展引导到国家计划轨道，实现国家经济政策，又能充分发挥企业经营管理的自主权，正确地处理了国家与企业的关系。
3.巴西不成熟的分权管理法。
巴西在处理国家与企业的决策关系上带有明显的不成熟性，甚至可以被当作国有企业管理不成功的典型。其特征是：(1)政府管理部门多，导致权力分散并带来国有企业交易成本过高，从而使经营自主权难于体现。国有企业的生产经营决策需层层上报审批，效率很低。(2)在国家控制与扩大企业自主权的关系上，没有找到两全的办法。80年代以前对国有企业过于放任，工资、投资无制约，造成国家预算支出失控、赤字加大。80年代以后，对国有企业的工资、投资、价格、外汇等进行严格审查管理，基本上控制住了企业的预算支出膨胀势头，但同时也带来了压抑企业自主决策的问题。(3)政出多头，政策多变，影响企业长期经营决策和发展，使企业行为短期化，使扩大企业自主权的努力更加紊乱并流于形式。