当前耕地保护的严峻形势及对策建议，本文主要内容关键词为：耕地论文,严峻论文,对策论文,形势论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
耕地保护问题是我国资源保护和合理利用最突出的问题之一。十几年来，党和国家领导人始终把这个问题作为关系国民经济和社会发展全局，关系中华民族生存和发展的大事来抓，确定“十一五”期间全国耕地保有量不少于18亿亩底线，并提出了“保护耕地就是保护我们的生命线”。
目前，我国人均占有耕地面积仅为1.41亩，只相当于世界人均占有耕地面积的37％。但是我国耕地被占用情况严重，其好地被占用状况是：东部占用比西部严重，城郊占用比农村严重，平原占用比山区严重，占高补低造成耕地隐性流失。
耕地流失的症结在于地方政府眼前经济利益的驱动。耕地保护的根本出路在于树立节约集约合理的科学用地观，严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，加大农地整理的力度，提高耕地质量，建立信息监控体系，发挥社会的监督作用，建立用地听证制度，加大征地的透明度。
一、耕地被占用现状
在我国，一方面是耕地资源紧缺。另一方面耕地占用现象十分严重，而且耕地减少之势难以遏制。仅2006年就查处土地违法行为131077件，涉及土地面积138.4万亩（折9.23万hm[2]）。其中，耕地65.1万亩（折4.34万hm[2]）。分别比2005年上升17.32％、76.7％、67.63％。
（一）占用耕地严重
从“十五”我国耕地变动情况来看，耕地减少的途径有四方面：一是生态退耕，二是建设用地，三是农业结构调整，四是灾毁耕地，分别占“十五”减少1.13亿亩（折753万hm[2]）耕地中的70.9％、14.4％、11.4％、3.3％。其中，生态退耕和农业结构调整是造成耕地减少的上述第一、第三位因素，但这两项事关生态保护和经济发展，核定适当的数量是必要的，而灾毁耕地是难以预料的。因此，问题集中在建设用地方面。
1.城镇化和开发区的扩张。改革开放以来，我国城镇化水平从1978年的17.92％上升到2005年42.99％。城镇化发展速度是同期世界平均水平的2倍多。作为城镇发展空间的支撑基础，耕地正以空前速度转变为各种非农业用地。据研究，城镇化发展速度处于全国前列的苏州市，2003年比1984年非农用地面积扩大2.59倍，而苏南的常熟市2001年比1966年城镇建设用地扩大了6.4倍。目前全国662个大中小城市中，有183个把建设现代化国际大都市作为自己的目标。对这种盲目追求大城市的倾向已有学者提出了强烈的质疑。
2.楼堂馆所建设无度。号称“世界第一”、“亚洲第一”等场馆时有报导，然而其经营状况大多堪忧，如四川绵阳一体育馆，占地205亩，规模属西南一流，因离市区太远基本闲置。
3.扩建别墅、高尔夫球场、大搞房地产开发，建各种名目的培训中心。一些地方为建设上述项目藉口圈地，批多少用，久占不用；低水平重复建设造成土地粗放利用。
4.建坟造墓。近年来，各地建坟造墓之风盛行，苏州城外的墓穴现已超过20万个。浙江温州仅公路沿线山坡上的椅子坟就有12万个。这些坟墓造价高昂，而且建造分散，占地惊人。
此外，砖瓦厂每年从良田取土，毁掉大面积的耕地。
（二）好地被占严重
1.东部占地比西部严重。以珠江三角洲、长江三角洲和京津唐为中心的东部沿海地区，建设用地占地的比例远高于全国，尤其是西部地区的水平。1988－1991年，沿海12个省份的建设用地在全国同类用地中的比重维持在40％左右。而此后4年，其比重已上升到50％－55％。
2.城郊占用比农村严重。苏州市城镇建设用地在不同阶段都以占用高质量等级的土地资源为主，大多占用一、二等高质量耕地（如菜地和基本农田等高度熟化土壤以及部分果园和林地），而农村地区主要占用四等质量较低的耕地。
3.平原占用比山丘严重。出于投资环境和建设成本考虑，城镇扩张、配套基础设施建设都选择在地形平坦、土层深厚，土壤肥沃，交通方便的平原。因此，平原占用比山丘严重。
4.占高补低耕地隐性减少。土壤是在不同成土因素作用下形成的不均匀的自然历史体，空间变异大。土壤耕作熟化更需要经历很长时间。因此，耕地的生产潜力地域和类型差异很大。以作物平均单产而言，长江上游比中、下游地区低1／3到1／2。西部地区与中部、东部地区的差距就更大。“一步三换土”，在同一地区不同土系或土种肥力水平差异也很明显。当前，有些地方用劣质耕地来补充优质耕地，表面上看耕地总量平衡了，实际上由于耕地质量差异及其综合生产能力的下降，造成隐性的耕地减少。
（三）土地退化吞噬耕地
1.水土流失。城镇大规模开发的早期阶段常引起水土流失。此时城市好像一个大工地。由于厂房建设、仓储设施的开发、采石、筑路等活动引发的土壤侵蚀十分严重。据估计，每新建一公里公路会导致的土壤侵蚀量为400－500t／a。城镇化建设初期，土壤侵蚀速率平均是农田的10－350倍，是森林的1500倍。广东、山东等省市的抽样监测结果表明，城镇化地区水土流失面积约占被调查区面积的20％左右，而深圳市的城镇化或工业开发区的水土流失面积曾占该市总流失面积的80％。
2.洪涝灾害。地表不透水面积的增加，不仅诱发和强化产生土壤侵蚀的环境，而且使地表径流时间缩短，洪峰流量增加。研究发现，不同类型地面对降水的渗透能力有明显差异。自然土壤渗透能力最好，为87.6％；压实土壤次之，为72.8％；水泥砖面只有33.0％；水泥地面渗透量接近于零。无疑产流量以水泥地面最强。一些地区遭受洪涝灾害，除极端气候因素外，城镇化过程中地表径流变化和城市排水系统跟不上是另一个重要原因。
3.环境污染。目前我国大多地区土壤是清洁的，但在少数工业发达地区出现了土壤污染。如太湖地区某市1984年至2003年单位播种面积化肥投入由208 kg／hm[2]到548 kg／hm[2]，增长2倍多。农药单位面积投入量2002年为19.6 kg／hm[2]，2005年为30.8 kg／hm[2]。同时，还出现了重金属和持久性有机物污染。从而增加了土壤的农业污染负荷，如不加防治会引起灾害性后果。
二、原因分析
（一）历史的教训
我国的耕地红线并非第一次设立，以1996年为基期的第二轮全国土地利用总体规划曾确定，2000年的耕地保有量为19.4亿亩（折1.293亿hm[2]），2010年的耕地保有量要控制在19.2亿亩（折1.28亿hm[2]）。结果，刚到2000年，全国耕地保有量就减少到19.2365亿亩（折1.282亿hm[2]），比当时设置的红线少1635万亩（折109万hm[2]）。不得已，国家在“十五”开局之年又把2010年要保19.2亿亩（折1.28亿hm[2]）耕地的目标“提前”到2005年。结果到2005年，全国耕地只剩下18.31亿亩（折1.221亿hm[2]）。根据2005年的土地变更调查，到2006年10月31日，我国耕地面积为18.27亿亩（折1.218亿hm[2]），比上一年又少400万亩（折26.7万hm[2]）。尽管设有红线，我国耕地面积每年还在减少，投资扩张，用地扩张的冲动至今不减。
（二）问题的症结
随着工业化和城镇的发展，出现建设用地需要量大，耕地减少的现象不可避免，但在经济利益驱动下，不根据我国的国情，大规模占用耕地则是十分有害的。近10年来，尽管国家通过一系列手段，对开发区热、房地产热进行整治，但占用耕地势头并未得到根本遏止，究其原因，有以下几个方面。
1.随意修改规划，扩大储备土地。把土地出让金作为经营城市的资本。当前一些地方和城市已经突破了现行规划规定的到2010年的用地指标。还有许多地方单位利用《全国土地利用总体规划纲要》修编的机会，从规划上做大用地的盘子。他们对建设用地的需求迅猛，完全超出实际。
2.垄断土地一级市场，低进高出。集体农地转为非农建设用地只能通过政府征用，而地方政府征用土地，从农民手中低价进，然后高价卖给开发商或其他投资者。2006年全国土地出让总收入达5800多亿元，净收入达2100多亿元。
3.扭曲国家政策，“为我所用”。近10年来，围绕土地市场的宏观调控，不同利益群体的博弈激烈。在共同利益的驱使下，一些房地产开发商、地方政府、专家学者和媒体构成一个特殊利益集团。他们不仅具有强大的自我保护能力，而且善于消解国家宏观调控，扭曲国家政策“为我所用”，助长无序扩张，乱占耕地。
三、耕地保护的对策建议
（一）树立节约集约合理的科学用地观
土地资源是不可再生的宝贵自然资源，我们要用科学的发展观来认识土地和处理土地问题。大力提倡节约集约合理用地，一定要恰当合理使用土地，能少则少、能用劣地的就不要用好地，严格限制农用地转为建设用地，能不占耕地的尽量不占，不要搞形象工程或打着新农村建设的幌子大拆大建、乱占耕地。地方政府要努力盘活存量土地，杜绝超标用地和浪费土地的现象。
（二）严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划
土地管理法的核心是保护耕地，重点是推行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。土地利用总体规划是国家实行土地用途管制的依据，而土地利用年度计划则是实施土地利用总体规划的重要措施，是农用地转用审批、建设立项审查、用地审批和土地开发、整理审批的依据。如果严格按照土地总体规划的土地分区来用地，按照土地利用年度计划不超标执行，耕地总量将是一个常数。2008年10月6日，国务院印发了《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》。国务院在批复《纲要》的通知中指出，土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据，是实行最严格的土地管理制度的基本手段。
当前和今后一个时期，我国工业化、城镇化仍处于快速发展阶段，资源环境约束日益加剧，农用地特别是耕地保护的形势日趋严峻，建设用地供需矛盾更加突出，统筹协调土地利用的任务相当艰巨。严格执行土地利用规划，从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度，并将农用地转用指标与开发复垦耕地相挂钩，所做的目的就是保护耕地，保障发展。
（三）加大农地整理的力度，提高耕地质量
土地整理分为农地整理和市地整理，这里专指农地整理。土地整理主要是国家保护耕地的一项重要措施。我国《土地法》第四十一条指出，国家鼓励土地整理。各级政府都有土地整理的义务，土地法第五十五条还指出了土地整理资金的重要来源：新增建设用地的土地有偿使用费百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方政府，都专项用于耕地开发。如果打好土地整理这张牌，耕地保护在数量上就不成问题。保证耕地质量一个有效、重要的方法是耕作层表土的再利用。据科学评估，耕地的耕作层要经过二百年才能形成，如果当地政府在农地转非农用地的过程中，把表土的再利用当成一项硬性指标来抓，耕地保护也就落到了实处。
（四）建立信息监控体系，发挥社会的监督作用
我国《土地管理法》第三十条提到，国家建立全国土地管理信息系统，对土地的利用状况进行动态监测。如果国土系统建立一个统一的网络体系，把全国各地的耕地情况纳入信息化管理，基本农田的管理情况就能一目了然。要以乡镇为单位，把每一块地块落到实处，把每一块地的面积、等级具体信息在网上公布，便于社会监督。
（五）建立用地听证制度，加大征地的透明度
在商业用地方面，有的地方为了招商引资上项目往往压低地价，作为地方招商的优惠条件，在公益性用地上则由政府确定，农民很少有机会参与其中，他们拿到手的往往是有限的安置补助费，而土地补偿费由集体经济组织管理，在如何处置上缺少监管机制，农民的利益得不到根本的保障。建立全社会各方面参与的用地听证制度势在必行，可以增加用地透明度，有效地制约乱占耕地现象的发生，农民的根本权益也得到了保护。
总而言之，土壤的形成极其缓慢，一般生成1 m厚的土壤要1.2×104 a至4×104 a，而土壤流失和丧失功能的速度通常比成土速度快几倍、十几倍甚至百倍。因此，现有土壤特别是耕地弥足珍贵。美国一位土壤学家曾提出警告：“土壤的衰竭或消失，可能危及经济发展和政治稳定的程度更甚于石油储量的减少，但对土壤的衰竭和消失远没有得到像对石油衰竭同样的重视”。面对我国耕地严重不足的严峻形势，做好耕地保护工作，稳定农业基础地位，保障国家粮食安全，促进国民经济发展非常重要，同时也是贯彻落实科学发展观，落实耕地保护目标，保证耕地资源可持续利用的必然要求。
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