科技计划项目的第三方评估咨询制度研究，本文主要内容关键词为：第三方论文,制度论文,计划论文,项目论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F204 文献标识码：A
1 引言
我国科技计划项目是政府为促进科技进步、科技创新，通过财政支持的科技项目。近年来，随着科技投入的增加，科技计划项目的规模和经费投入力度都在加大，与此同时，科技计划项目管理的复杂性与难度也在不断加大。我国各级相关政府部门每年投入大量人力、物力针对科技计划项目开展组织管理工作，牵扯了政府部门过多的精力，但在许多情况下，科技计划项目的管理效果并不尽如人意。因此，近年来，我国各级政府开始尝试一种新的管理模式，即在科技计划项目的管理中引入第三方组织，帮助政府分担一部分的项目管理工作。例如，乌鲁木齐市于2003年出台了《乌鲁木齐市科学技术计划项目监理实施办法(试行)》，并随后出台了《乌鲁木齐市科学技术计划项目监理实施细则》，旨在推动乌鲁木齐市科技计划项目的有效实施，并加强乌鲁木齐市科学技术计划项目的监督管理力度，规范监督程序；福建省在2004年出台了《福建省科技重大专项监理暂行办法》，以加强省科技重大专项实施过程的监督管理工作，客观评价重大专项的实施效果，保证重大专项/专题合同的有效执行；南京市于2005年出台了《南京市重大科技计划项目监理办法(试行)》，也是为了加强南京市重大科技计划项目实施过程的监督管理工作，保证重大科技计划项目合同的有效执行。2006年，在国家科技部颁布的《国家科技支撑计划管理暂行办法》中，也明确提出：“……积极引入第三方科技服务机构对项目或课题执行情况、组织管理、配套条件落实、经费管理、预期前景等进行独立的评估监督。评估意见作为项目、课题调整或撤销的重要依据。”在2006年出台的《国家高技术研究发展计划(863计划)管理办法》中也指出：“863计划定期对领域、专题和项目的执行情况与绩效进行第三方独立评估，并将评估结果作为研究内容和经费调整的重要依据。”2007年，国家文物局在开展《国家文物局关于国家科技支撑计划课题的管理制度研究》课题的基础上，出台了《文化遗产保护领域国家科技支撑计划课题第三方评估咨询管理暂行办法》，并于2007年下半年正式启动了第三方组织的评估咨询工作，对国家文物局组织管理的四个国家支撑计划项目(含15个课题)进行评估咨询，这标志着我国政府在重大科技项目引入第三方进行管理和监督进入到实质性的操作阶段，这是我国科技项目管理领域中的重要创新。
本文对我国科技计划项目中引入第三方的制度和机制进行分析和研究，为进一步加强和完善这一制度体系提供意见和建议。
2 “评估咨询”概念的提出
关于在科技计划项目中引入“第三方”的制度到底是什么，在学术界至今为止尚未形成统一的概念。从目前对这一制度的描述情况来看，“监理制”、“监督控制制度”、“监督机制”、“评估监督”、“评估咨询”等概念都在不同部门(地方)的规章制度或学术文献中出现过。
在早期，我国部分省市出台的部门规章中，大多使用了“监理”这一概念，如乌鲁木齐市于2003年出台的《乌鲁木齐市科学技术计划项目监理实施办法(试行)》，福建省在2004年出台的《福建省科技重大专项监理暂行办法》，南京市于2005年出台的《南京市重大科技计划项目监理办法(试行)》等。我国学者在开展科技计划项目中引入“第三方”的问题时也倾向于使用“监理”一词，刘涛等针对“国家科技项目监理制的有关问题”展开研究，张艳丽针对“国家科研项目监理与系统工程”开展研究等[1-2]。目前为止，“监理制”这一概念的使用频率是最高的。
其次，对于“监督”这一概念的使用频率也是较高的，虽然有些学者或政府部门在使用此概念时同时配合使用了其他的词语，如“监督控制”、“评估监督”等，但其核心仍然是表达“监督”的概念。例如，黄锦成等对“我国科技计划项目管理的监控”和“政府科技计划项目的监督机制”等进行了研究[3]；科技部在2006年颁布的《国家科技支撑计划项目管理暂行办法》中提出了“……积极引入第三方科技服务机构对项目或课题执行情况、组织管理、配套条件落实、经费管理、预期前景等进行独立的评估监督。”由此看出，我国政府和部分学者试图将科技项目中引入“第三方”管理的机制与工程项目中的“监理制”区分开来，形成一种新的“监督”模式。
本文认为，在科技计划项目中引入“第三方”管理机制，既不是传统的“监理”制度，又与“评估监督”或“监督控制”有一定的不同，而应该是带有监督性质的“评估咨询”制度。因为，从项目主管部门即委托方或甲方的角度来看，在科技计划项目中引入第三方，其主要目的是引入一个独立的、具有专业水平的组织机构帮助其对项目的执行情况提供评估咨询意见，从而为项目主管部门对项目的管理提供具有专业水准的意见和建议；另一方面，第三方组织的评估咨询活动，可以为项目承担者提供专业性的咨询意见，提供智力支持，但对项目却没有干预的权利。因而，评估咨询这一概念既实现了政府在科技计划项目中引入第三方加强管理的意图，又很好地体现了第三方在科技项目中不直接干预的意图。
表1 工程项目监理与科技计划项目第三方评估咨询的对比
工程项目中第三方的活动科技计划项目中第三方的活动
工程项目一般具有统一的标准和操作规范，较易于外科技项目具有较高的不确定性(表现在技术路线的不确
部监控；项目实施前能够对项目的完成时间、投入资定性、研究成果的不确定性、完成时间的不确定性等)，
客体源进行较周密的计划，项目风险相对较低；项目风险项目风险较高；项目活动中的很大一部分属于脑力劳
多存在于项目的实施进度和资金使用等方面。 动，不易于外部的监控；项目的风险多集中于能否完成
预期的科研成果，并达到相应的技术指标。
工程建设项目的活动多为有形的，项目计划多以天/ 科技项目中很大一部分项目活动属于无形的脑力活动，
工作日来计算，监理人员可以随时对项目完成情况进不能进行实时跟踪监督；同时，第三方人员能够考察的
周期行考察，因此监理活动周期相对较短。只有项目活动成果，而成果的出现又具有阶段性，因此
第三方对于科技项目的管理在整个项目的执行过程中
是非连续性的，必须以一个较长时间为一个活动周期。
工程建设项目一般具有较为成熟的操作规范和质量 科技项目一般为具有较高创新性和探索性的项目，第三
依据标准，监理单位一般依据现有的规章制度、标准等对方组织介入到项目中时，多以评估专家的专业知识和经
项目的实施情况进行监督。 验为其活动依据。
综上所述，在科技计划项目中引入第三方，应当是引入一种评估咨询制度，因此对于概念的描述更为准确的应当为“评估咨询”。这一概念能够清楚地界定第三方组织在科技计划项目中的职能，即受项目主管部门委托对项目承担单位的有关项目活动进行评估(含有评价、监督双重含义)，并为项目主管部门提供管理咨询意见；同时，为项目承担单位的科研活动提供智力支持。通过引入第三方评估咨询制，能够加强政府对科技项目的监督与管理力度，提高政府资助经费的使用绩效。
3 我国科技计划项目评估与咨询中的问题
目前我国科技计划项目管理中的评估和咨询工作一般是依托于政府的专家库来实现的。在项目立项、项目执行情况的阶段性检查、结项验收以及项目的绩效考评和后评价等环节，都是由政府负责组织专家进行论证。尽管我国政府通过这种方式能够在一定程度实现对项目的有效管理，但是仍然存在诸多不足之处。
(1)立项环节。目前，我国科技计划项目的立项论证已经较为充分，有关政府管理部门一般都会在项目指南发布之后组织专家函审和会审来确定项目承担单位。但是，一旦项目承担单位通过评审得以确定之后，项目主管部门对与项目承担单位签订的合同书却缺乏有效的审核监督，容易导致项目承担单位的合同书内容与立项申请书或可行性研究报告内容不符，或承诺的任务内容明显少于立项申请书中设计的研究内容，造成立项评审环节的效用部分丧失。
(2)阶段性检查环节。由于我国科技投入的不断加大，科技计划项目的数量也在不断增加，有关项目主管部门每年负责组织管理的科技计划项目多达几十项甚至上百项。由于工作量大，项目组织单位的人员有限，以及不可能具备相应的专业技术知识，因此由课题组织单位直接进行监督检查。
(3)结项验收环节。目前我国科技计划项目的结项验收工作正日趋走向规范化，仍然存在着项目推迟验收或验收评审缺乏客观性和公正性等问题，而对于经费的验收更是缺乏有效性。这种情况一方面不利于对项目成果的检验，加大了项目成果推广的难度；另一方面，缺乏对项目承担者的有效评价，也会在思想上形成暗示，给日后项目的执行造成不良影响。此外，如果不能对项目执行情况和经费使用情况进行客观评价，也就无法对同类项目的立项工作提供借鉴，进而形成恶性循环。
(4)绩效考评与后评价环节。目前我国科技计划项目的绩效考评与后评价环节几乎是缺失的，一般项目通过结项验收之后便意味着全部工作业已完成，这使得一些需要较长时间才能给予正确评价结论的项目在短期内就被定性，同时也使得经验总结工作无法有效开展，不利于提高国家科技投入的绩效水平。
(5)专家。我国科技计划项目各个环节的评估、检查、监督工作基本都是依靠专家来完成的，项目主管部门一般会在专家库中抽取相关领域的专家来进行评估评审工作，这种形式尽管实现了专家回避制度并且快速高效，但是由于项目主管部门专家库的局限性，使得有些情况下专家组合并没有达到一个较高的水平；另一方面，由于长期以来对专家意见缺乏有效的控制，导致部分专家经常提出较为随意的意见，或是在专家会议上由于某一专家的高度权威性而导致其他专家发表意见时受到影响。因此，尽管我国正在逐步完善评估专家的信用管理制度，并取得了一定的成效，但是由于缺乏对专家意见和建议的准确判断和约束，部分专家个人意见的可信度有时仍然较低。
此外，项目主管部门直接对科技计划项目的实施过程进行监督和控制，也容易于导致政府对科研工作产生过多的行政干预，影响科研工作的正常进行。因此，我国科技计划项目有关主管部门有必要引入能够对评估咨询承担全部责任的第三方组织，通过一套行之有效的机制来提高科技计划项目的管理绩效。
4 第三方评估咨询机制
科技计划项目第三方评估咨询的目的就是要减少项目主管部门对科技计划项目的行政干预、减轻项目主管部门的项目管理负担、加强项目管理的专业性，提高项目管理水平，进而提高我国科技计划项目的投入绩效。因此，在科技计划项目中引入第三方评估咨询机制，是提高我国科技计划项目管理绩效和实施绩效的必经之路。但是，如何形成一套行之有效的机制来实现上述目的，成为我国科技计划项目实行第三方评估咨询制的首要现实问题。
许多学者就如何在国家科技计划项目中引入第三方制度展开了研究，提出要建立专门的监督政策法规，确定第三方组织在科技计划项目中的独立地位，保证第三方活动的程序化和公开化，要通过合同来明确第三方组织的职责，并提高第三方从业人员的综合素质，同时维护项目承担单位的权益等。尽管不同学者从不同的侧面对科技计划项目中的第三方问题进行分析探讨，但是一方面，这些研究都是基于第三方组织在科技计划项目中发挥“监理”、“监督”作用这一前提下进行分析的，忽略了第三方组织在项目中的咨询作用；另一方面，对于第三方组织到底如何在科技计划项目中发挥作用这一问题，仍然缺乏更为深入的讨论。因此，本文将立足于第三方组织的评估咨询作用，探讨我国科技计划项目中的第三方评估咨询机制。
(1)第三方组织的遴选。
第三方组织的职能范围属于科技评估咨询范围，因此应该由专业的科技服务机构来担任。但是，由于我国目前缺乏专业的科技评估(服务)组织，因此第三方组织的选择范围可以扩展到高等学校、科研院所等具有独立法人资格和研究能力的组织。项目主管部门可以通过与上述法人单位和主要负责人签订合同的方式，来确定第三方组织，并授权其进行科技计划项目的评估咨询工作。因此，第三方组织既可以是专业的科技服务机构，也可以是高等学校、科研院所中具有科技评估能力的团体或组织。
(2)第三方组织的权责范围。
第三方组织独立于项目主管部门和项目承担单位，对科技计划项目进行评估咨询。那么，第三方组织与项目主管部门和项目承担单位之间应当形成何种关系才能保证其作用的有效发挥？这就需要确定第三方组织与项目主管部门(委托方)和项目承担单位之间的关系及其权责范围。在项目主管部门、项目承担单位和第三方组织形成的三角关系中，第三方组织就是受项目主管部门的委托，对项目承担单位的项目活动进行评估咨询，同时要将评估咨询意见提交给项目主管部门，供其作为重要决策的参考。在评估咨询过程中，尽管第三方组织必须维护项目主管部门的利益，行使项目主管部门赋予的对项目活动进行评估咨询的权力，并履行项目主管部门规定的相关义务，但是第三方组织不应受到项目主管部门的任何行政性干预，以保证评估咨询意见的科学、公正和可靠。另一方面，虽然第三方组织对于项目承担单位之间存在着一定的监督与被监督的关系，但是第三方组织在这种监督与被监督的关系中不应行使管理者的职能，即第三方组织只是通过对项目承担单位的科研活动、组织管理、经费使用等情况的评估，发现上述活动中存在的问题，并提出评估咨询意见和建议，供项目承担单位参鉴。
对于项目承担单位有关科研活动中发生的问题，第三方组织只是提出其咨询意见和建议，并上报给项目主管部门备案，但无权直接干预或指使项目承担单位变更或调整科研活动，至于项目承担单位是否需要调整其科研活动，应当由项目承担单位自行决定，其全部责任也应当由项目承担单位独立承担，否则一旦出现问题，必将出现因责任不明确导致的互相推诿的现象。对于项目活动中出现的违反国家有关法规的组织管理和经费使用问题，第三方组织应当将评估咨询意见上报给项目主管部门，由项目主管部门根据有关管理规定做出处理决策。
(3)第三方组织的评估咨询形式。
①评估咨询的时间与周期。项目主管部门应当在项目指南发布后或立项评审开始前便开始准备第三方的遴选工作，并确定第三方组织。此后，第三方组织在项目合同书签订阶段、项目执行期内、项目绩效考评阶段，甚至项目的后评价阶段都需承担起评估咨询的任务。在项目的执行期内，第三方组织应当分阶段开展评估咨询活动，一方面是符合科技计划项目成果产生的阶段性的特点，另一方面是避免影响项目承担单位正常的研究活动。
②评估咨询的方式与内容。第三方组织的评估咨询活动一般采取组织会议的形式进行。评估咨询专家可以通过审阅资料、听取项目负责人报告、观看演示、实地考核和提问质疑等一种或多种结合的方式，对项目的合同书填写、项目计划、项目执行、项目组织管理和经费使用情况等进行评估，并提出咨询意见和建议。
在项目合同书签订阶段，第三方组织主要考查项目合同书的填写内容是否与申请书一致。在项目执行期间，主要对项目执行计划和项目执行情况进行评估咨询。对项目执行计划的评估主要考查项目承担单位研究基础(包括相关研究工作的积累和已取得的研究成果，已具备的科研条件和缺少的科研条件)是否准备充分，研究内容及任务分解、拟解决的主要技术难点和关键技术问题、拟采取的技术路线及技术措施、主要创新点、执行进度计划、阶段性目标、风险分析及对策等问题是否有充分清晰的认识；对项目执行情况的评估，主要考查项目的执行进度、阶段性目标的完成、执行计划的变更、技术路线的执行、技术措施的实施、主要技术难点和关键技术问题的解决、主要考核的技术指标(如形成的知识产权、技术标准、新技术、新产品、新装置、论文专著等数量、指标及其水平等)的完成、下一阶段主要的技术风险以及项目承担单位对项目的组织管理和经费使用等情况。
③评估咨询的结果。第三方组织应当对评估咨询专家的评估咨询意见和建议进行归纳整理，形成评估咨询报告，提交给项目主管部门，为项目主管部门做出经费拨付或暂停拨付、项目中止，以及追究有关责任人责任等决策提供参考依据。同时，评估咨询报告也应提供给项目承担单位，作为项目执行或调整的参考。
5 结论
我国科技计项目管理面临着诸多问题，引入第三方评估咨询机制后，不仅可以减轻政府部门科技计划项目管理的负担，而且能够提高科技计划项目的实施绩效。在确定第三方评估咨询制度的过程中，关于第三方组织的定位、第三方组织与另外两大主体的关系以及第三方评估咨询的权力范围等问题是影响评估咨询机制的关键。此外，科技计划项目第三方评估咨询制度的有效运行，不仅取决于机制本身的设置是否合理，同时也在很大程度上依赖于一些有力的保障措施。因此，我国科技计划项目第三方评估制度必须通过制定法规来予以确定，通过在法规中明确第三方组织的遴选程序与标准、相关主体的职责、第三方组织评估咨询的内容和程序以及责任的划定等，规范并引导第三方组织以及项目主管单位和项目承担单位在科技计划项目评估咨询中的行为，确保评估咨询活动的顺利有效开展。
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