提高干部工作民主的科学性和真实性，本文主要内容关键词为：科学性论文,民主论文,真实性论文,干部论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提高干部工作民主的科学性和真实性，是党的十七大以来党中央和中央领导同志对深化干部人事制度改革的新要求，也是干部选拔任用制度改革的难点问题和广大干部群众关注的热点问题。深化对这一问题的研究，对于进一步提高干部工作民主的质量，提高选人用人公信度和组织工作满意度具有重要意义。
一、当前影响干部工作民主的科学性和真实性的突出问题
近年来，各级党委及其组织部门积极推进干部工作的民主，逐步由“伯乐选人”向“制度选人”转变，由少数人在少数人中选人向多数人在多数人中选人转变，由封闭神秘化向公开透明化转变，由单一委任制向多种方式选人转变。问卷调查显示，对当前干部工作民主现状的评价总体上比较好，分别有24.9%和58.2%的人评价为很好和较好。但是，与时代发展的要求相比、与人民群众日益高涨的政治参与诉求相比，干部工作民主的发展水平还相对滞后，还存在着一些影响干部工作民主科学性和真实性的突出问题。
（一）更加注重规范用人权，但选人用人由少数人说了算，“一把手点人头、组织部走程序”的问题没有得到根本解决。一把手的用人权，一直是干部工作的热点和群众关注的焦点。近年来，各地从加强教育、扩大民主、完善制度、强化监督入手，不断规范和有效监督一把手的用人权，但选人用人由一把手说了算的问题仍然没有从根本上解决。突出表现在初始提名权过于集中在一把手手中。问卷中，有46.8%的受调查者选择了这一选项。大家认为，虽然民主推荐、组织考察、任用票决等各项程序从某种程度上限制了这种权力，但一把手仍可从多个方面起到直接的引导和影响作用。初始提名是干部选拔的“第一道关口”，一旦被提名，绝大多数干部都能顺畅获任。有的同志形容，目前初始提名尚处于“桌面下的握手”，个别主要领导既能“放心大胆”滥用权力，又不必承担由此带来的责任。
（二）更加注重群众公认，但拉票现象屡禁不止，且在一些地方呈愈演愈烈之势。随着干部工作民主的推进，民主推荐票在选人用人中所起的作用愈加重要，拉票问题也越来越突出。问卷调查数据显示，有78.6%的人认为干部工作中存在拉票问题，有23.9%的认为虽然不多但有上升趋势。从目前的情况来看，一是参与面宽，涉及的干部范围越来越大，层级也越来越高。二是手段多样，很难进行界定和查处。
（三）更加注重用制度选人，但“程序空转”、“制度失效”，形式上民主而实质上不民主的问题仍然存在。选贤任能，制度是根本。各级紧紧围绕扩大干部工作民主，以改革创新为动力，以制度建设为根本，着力健全覆盖干部选拔任用各个环节的制度体系，选人用人的程序、制度日臻完善。但关注了选人用人的程序性控制，强调了制度的规范完善，同时也带来程式化要求越来越多，形式化倾向越来越重，“程序空转”、“制度失效”，用形式民主掩盖了实质民主。比如，选人用人履行程序一步不缺、一环不少，结果还是领导想用谁就是谁；一些存在问题、群众意见比较大的干部照样得到提拔。这些严重削弱了制度的严肃性，使群众满意成为一句空话。
（四）更加注重公开透明，但群众参与的广度和深度还远远不够，选人用人的满意度整体偏低。主要表现在：一是知情深度不够。仅仅局限于“公布多少就知道多少”，“公布什么就只能知道什么”，群众的知情权受到一定范围的限制。二是参与广度不够。一些地方不能合理确定民主推荐的范围，忽视了人民群众的“第一评价作用”，群众参与缺乏广泛性和代表性。三是参与竞争不够。一些地方和单位虽然实行了竞争上岗、差额选举，但在竞争中存在事先内定人选和“陪选”、“软差额”的现象，使一些优秀干部失去了民主参与的机会。问卷数据显示，群众对干部工作的参与程度上，能够经常参与的仅占41.3%，偶尔参与的占48.3%，而几乎没有参与和没有机会参与的占3.5%和4.5%。
（五）更加注重防止选人用人上的不正之风，但监督虚置、监督缺位、监督乏力的现象仍然比较突出。各地虽然在丰富监督手段、明确监督内容、健全监督机制等方面取得了一些进展，但力度不大、措施不硬、落点不准等问题普遍存在，民主监督仍然是当前干部工作中的薄弱环节。一是监督虚置。监督中存在上级监督太远、纪检监督太软、组织监督太短、群众监督太险，监督效果大打折扣等问题。二是监督缺位。特别是对初始提名、酝酿等关键环节上存在监督的“空白”和“盲区”。三是监督乏力。组织部门内设的监督机构因为权力有限而无法监督，纪检部门则由于干部工作参与不多而无力监督。
二、影响干部工作民主的科学性和真实性问题的原因分析
影响干部工作民主科学性和真实性的原因是多方面的，既有主观的原因，也有客观的原因；既有操作层面的问题，也有制度体制的因素；既受民主参与主体素质的制约，也受民主大环境的影响。
（一）参与主体的民主素养、认知水平、价值取向的影响。干部工作民主的参与主体，主要是党委及其组织部门，一把手和广大干部群众。从民主素养上看，民主的理念还没有深深植根于广大干部群众的思想深处。在领导层面，“官本位”思想、“重人治”观念、“家长制”意识还比较浓厚；在群众层面，对推进干部工作民主有呼声、有要求、有愿望，但客观上民主素养千差万别，民主参与的驱动力明显不足。从认知水平上看，有些地方尤其是一把手把党管干部和扩大民主对立起来，片面强调“管”，采取选择性“民主”和实用主义“民主”，只在个别环节讲民主，而不是各个环节都讲民主；只在次要环节讲民主，而在关键环节则不讲民主。在群众中也存在着还权于民的思想，认为扩大干部工作民主就是让群众说了算；有的存在与己无关的思想，有的抱着消极的态度看待民主。从价值取向上看，“名利双收”的价值取向导致干部过分追求“官位”、级别，影响干部工作民主的进程。
（二）制度体系不科学、不完善、不落实。一是制度“缺口”。干部选拔任用工作中初始提名等关键环节存在制度“缺口”和空白，当出现岗位空缺时，采用何种方式产生干部人选，是平职交流、内部提拔还是从外单位选任，是职位推荐还是职务推荐，是公推直选还是竞争上岗等都没有作出规定，特别是在交流提名上更处于盲点，留给了少数人尤其是一把手很大的自由裁量空间。二是制度刚性差，弹性大。对民主结果运用、参与民主推荐和考核人员范围界定、选人用人公开等规定不具体、弹性大，操作性不强，留下了按需取舍、灵活掌握的空间。三是程序设计缺乏针对性。地方各级党政领导班子成员与各级党政工作部门及其内设机构的领导干部，其任职要求应有差异。但目前在制度设计和方法采用上，没有从领导职位分类的角度进行有针对性的考虑，而是采取一种模式、一套程序、一套标准，组织考察指标设置、流程千人一面、千篇一律。四是执行不到位。有的图省事，对一些必须要执行的制度没有执行到位，甚至不执行；有的颠倒程序，转移群众视线，造成错位；有的搞个人内定，协调在前，过程在后，造成程序越位。
（三）干部工作公开性不够、神秘化尚未打破。一方面，没有信息公开，公众得到的是不对称的信息，会对其民主参与产生误导，这本身就是不民主的表现。另一方面，没有信息公开，无法对民主进行有效监督，这也不利于民主的进步。虽然考察预告、任前公示等制度普遍实行，但决定干部任用的核心部分公开少，存在“有限人知情，知情内容有限”的现象。信息不对称，影响和制约了群众“四权”的有效行使，必然会导致民主参与的盲从、表达的随意、监督的失效。
（四）权责不对等、用人责任追究体系不健全。一是权责不一致。对一把手及组织部门，在干部选拔任用工作中有哪些权力、有哪些责任，不够具体、不够明晰，权力和责任的不对等，致使责任主体难以界定。二是责任追究体系不健全。针对干部选拔任用工作中的决策者、组织者及领导干部的责任追究要求多，而针对一些人无原则地投票，考察时知情不说、乱说造成失察失误的，没有责任，也无法追究其责任。
（五）不良政治生态和政治文化的冲击。突出表现在：一是重官位。受我国传统文化影响，“官本位”、人治思想根深蒂固，认为领导权力至上理所当然。二是论辈分。选人用人论资排辈，往往只考虑干部的年龄大小、资历深浅等因素，在提拔重用干部数量上，在部门、单位之间搞平衡，把干部提拔作为一种待遇奖赏。三是讲关系。许多人信奉选人用人讲关系、论亲疏，形成了比拼“家世背景”、“关系深浅”的现象。四是唯利益。受市场经济的负面影响，一些干部群众把个人利益最大化和等价交换原则带入干部工作中。
三、提高干部工作民主的科学性和真实性的总体思路和实现途径
通过调研，我们认为，提高干部工作民主的科学性和真实性的总体思路是：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照党的十七大和十七届四中全会提出的民主、公开、竞争、择优的方针要求，以建立形成干部选拔任用科学机制、提高选人用人公信度为目标，突出重点，大胆探索，着力解决影响干部工作民主的科学性和真实性的关键问题，提高干部工作民主的质量和水平，全面协调地推进干部工作的科学化、民主化和制度化。
当前和今后一个阶段，我们要切实按照十七届四中全会的部署，选择一些关键环节、关键问题，攻坚克难，重点突破。
（一）规范干部选拔任用初始提名。初始提名是把好选拔任用的“第一道关口”。在具体操作上，一是体现阳光运作。肯定一把手的用人权，变“私下隐形，提名”为“阳光责任提名”，使一把手对干部动议提名隐性权显性化，保证初始提名权阳光化、责任化。同时，按照管人与管事相结合的原则，鼓励其他常委阳光化、责任化提名。二是体现党内民主。坚持变少数人提名为多数人提名，探索实行党委常委会和全委会集体推荐提名。对下级党政正职等重要干部，全面推行全委会成员推荐提名。三是体现群众公认。坚持群众公认原则，抓好后备干部库与初始提名的衔接，按照备用结合、实绩检验、群众认可的原则，建立初始提名库。除下级党政正职等重要岗位由全委会直接推荐提名到具体职位外，其他提名均不提名到具体职位，一律纳入初始提名库管理，初始提名库实行一年一淘汰。
（二）建立综合治理拉票行为的疏堵机制。拉票是与扩大干部民主相伴生的现象，是民主发展而又推进不够的必然现象，必须采取综合措施加以解决。一方面对拉票采取“露头就打”，另一方面要搭建公开公正、阳光透明的自我展示平台。一是以科学的认定标准甄别拉票违纪行为。对通过贿赂、宴请、说情、封官许愿等不正当手段的拉票行为，制定出统一的认定标准，并对违反者的处理措施作出具体规定。二是“开前门”，变拉票为公开竞争。改革现有选拔程序，在民主推荐前，搭建一个让参与竞争者公开展示、公开竞争的平台，确保阳光、有序、健康的竞争。三是“堵后门”，让拉票者不敢为、不愿为。对违纪违规拉票者，必须“下猛药”，使其“赔了夫人又折兵”。
（三）全面实行差额、竞争、择优选拔制度。实行差额竞争，有利于好中选优，优中选强。一是推行差额提名制度。对进入初始提名库的后备干部进行大名单管理，不再按每个单位的正职1∶2，副职1∶1的比例来管理，当职位空缺时，凡是符合任职条件的都应纳入提名范围、实行差额提名。二是推行差额推荐制度。在推荐某一职位人选时，要按照不低于拟任职务2∶1的比例进行推荐，避免指定人选的现象发生。对于民主推荐、个别谈话推荐得票率未达到50%的或民主测评称职以上票得票率未达到70%的，一般不列为考察对象。三是推行差额考察制度。对同一职位实行差额考察，切实提高考察人选的质量，做到优中选强。特别是在公开选拔、竞争上岗或推荐得票比较分散或人选基本条件大体相当的时候，一般确定2至3名考察对象为宜。对同一职位的不同考察对象，原则上由同一考察组考察，以加强横向比较。四是推行差额票决制度。对同一岗位两个以上的拟任人选，无记名投票产生任免结果，克服口头表决、举手表决的局限，保证民主集中制更好地执行。
（四）建立完善干部分类选拔机制。委任制、选任制、考任制是当前我国干部选拔任用的主要方式。针对委任制和选任制存在的界限模糊、混淆交叉等问题，确定扩大民主、提高民主科学性和真实性的思路，进一步明确不同选拔方式对民主的不同要求。对委任制干部，要以民意为基础，在尊重民意的基础上坚持党委集中意见取人；对选任制干部，要以民意为裁定，在符合党委用人原则下坚持以票取人。比如，人大选举，谁得票高就任命谁，不得搞“同意的不作符号、不同意的才作符号”等变相监督民主的做法；对考任制干部，在科学的考试和注重综合素质的遴选机制下，坚持以分取人。当前，要适度降低委任制比例，适当加大公开选拔和竞争上岗的力度，逐步提高公开选拔领导干部在新提拔同级干部中的比例。
（五）建立健全干部工作信息公开机制。健全完善干部工作“公开、公示、公评、开放”的信息公开机制，变“暗箱操作”为“阳光作业”。一是建立全面系统的信息公开制度。出台相关规定，除推荐署名、沟通酝酿和讨论过程等内容应适度保密外，其他内容全面公开，重点做到干部政策、用人导向、职位空缺、任职条件和选任程序“五公开”。二是建立覆盖选育激管全过程的公示制度。除坚持现行的考察预告公示、干部任前公示制度外，探索实施后备干部公示、任期目标和工作实绩公示、干部奖惩情况公示、审计结果公示。三是建立公众参与的干部选任社会评价制度。实施选人用人社会评价制度，每年定期对当年的选人用人总体情况和选任干部个体情况通过社会进行评价，重点对当年选出的重要部门、重要岗位干部进行评价，对选人用人主要措施、方法进行评价。四是建立开放的舆论沟通机制。实施选人用人工作定期巡视、定期新闻发布制度，每半年举行一次干部选任工作新闻发布会，对选人用人好的作法、成效进行专题报道，营造良好舆论氛围，不断赢得全党全社会的关注、支持和拥护。
（六）建立健全“责任明晰、惩治有力”的干部工作监督机制。增强干部工作民主的科学性和真实性需要严明的组织纪律，必须层层追究，把责任的压力层层传递、负责到底。一是建立选人用人纪实制度。实行干部选拔任用工作全程纪实，对选拔任用程序执行情况进行如实记录，明确干部选拔任用各个环节特别是关键环节的责任单位和责任人。二是建立健全内外结合的民主监督体系。在强化内部监督的同时，要强化公众、媒体对干部选拔任用工作的监督。三是建立初始提名责任追究制。在个人提名中，设计一种初始提名封，提名人先签署姓名，将署名密封后再在信封表面填写拟提名人选，一旦发现被提名人在提名前有问题，解密初始提名封追究相关提名人的责任。四是建立完善考察责任追究制。实行考察人员考察失实责任追究、个别谈话对象虚假反映情况责任追究。五是完善廉政建设把关责任追究制。对干部提拔前有不廉反映和线索，未向党委提出暂缓提拔、不宜提拔建议的，追究纪委相关责任人的责任。