我国国土资源开发战略之变迁，本文主要内容关键词为：资源开发论文,国土论文,战略论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放16年来，我国国土资源开发战略的变迁，大致可以分为4个阶段：80年代初期三阶梯论；80年代中期丁字型论；90年代初期大区域论；90年代中期点线论。为更好地研究经济发展战略，可以把它们的大致变化情况分述如下：
一、三阶梯论
80年代初期，一些学者通过报纸、杂志、电视媒介等，向上层领导和广大民众介绍了三阶梯开发国土资源，促进经济发展的战略安排。其大略内容是：中国自然地理是“西高东低”，大体划分为三个台阶，而中国的经济发展水平则是“东高西低”，与自然地理相反。东部地区人口密度、经济基础、教育水平、技术力量、资金实力、交通条件以及发展机会等，诸多方面都远远强于中、西部。优先发展东部，较易于使一部分人率先摆脱贫困。东部发展起来以后，利用东部积累的资金支持中部和西部的发展，逐步使全国摆脱贫穷困扰。当时考虑的资金主要是国内资金积累与使用，并无大规模引进外资的构想。
这种国土资源开发战略有根据，有道理，也有几个弱点：
一是对比世界。美利坚与俄罗斯两边都有出海口，在“海洋时代”中较易于把握国土资源综合开发平衡。中国则是东南接临海洋，西北在亚细亚内陆深处。开发大西北，中国没有经验，世界也没有可借鉴事例。开发它，不仅需要资金的积累，可能率先需要智慧与技术等非资金性积累。没有先行研究，难免将来资金浪费。
二是资源流向。西北地区资源丰富，上游产品居多，附加价值低；东南地区加工能力很强，下游产品居多，附加价值高。下游产品很难返回西北增值，只有流向海外获取利益。在买方为主的市场经济中，容易形成外国压沿海价格，沿海压内陆价格，内陆压百姓价格的紧缩局面。
三是人才流向。在市场经济中，人才随着经济流向走。据统计，1982—1986年，甘肃、宁夏、青海、新疆四省区流入东部的科技人员在22000人以上。其它省区流向东部的人才也是数以万计。民工东流更是以百万为指标，可谓是浩浩荡荡。活劳动在改革开放的16年中，为东南沿海积累了惊人的财富。西北地区在人才流向上受益不多。
四是经济效益。市场经济，不能指望东南沿海富裕经济实体会自动支持西北贫穷地区开发。成本核算，有利才做，这是市场经济原则。可是沿海地区经济政策更优惠。为了享受优惠经济政策，内地与西北也去沿海积极建点投资，受益的首先还是东南沿海。
鉴于以上四个方面的不足，三阶梯国土开发战略需作修改，以适应改革开放，搞活经济的大政方针和不断变化的情况。其中最为重要的是如何加快内陆经济发展速度。三阶梯发展战略的续后战略是丁字型理论。
二、丁字型论
所谓“丁”字型：即把沿海看成一条线，把长江及其沿岸看成是另一条线，从而构成“丁”字型主体。在继续发展沿海经济同时，努力发展沿江经济。利用长江航道直溯内地，通过铁路和公路网络，沟通大面积区域经济联系，使内陆和西北更快获得经济实惠。沟通水路、铁路、公路需要兴建许多大型设施，其建设难度和投资数量都远高于沿海地区开发。
丁字型开发战略并没有大力利用宣传媒介。但开发长江黄金水路，建设三峡跨世纪工程，长江南水北调等等，却为世人所共知。
长江沿岸有许多发达的大城市，它们在教育水准、资金融通、交通便利、人才数量、经济发展等方面，形成了沿长江一线的人口优势，科技优势，乡镇企业优势。沿江开发战略可以获取“依托点”，并且凭借它们给内地以“幅射效应”。其战略考虑颇有道理。
丁字型战略把上海作为龙头；江苏、浙江作为两翼；湖南、湖北、安徽、江西作为龙身；四川作为龙尾。称之为“巨龙经济起飞战略”。
开发长江沿岸困难很多：洪水期与枯水期落差很大，自然周期较难以对付；江岸建港难度较高；长江建设的一些特大型工程都是基础性公用工程，建设周期长，经济收益慢（沿海开发在基础工程完成以后，很快转入下游产品进行生产创收，大量回收资金）。
也就是说，沿江开发与沿海开发有两点重要不同：一是开发过程要以国家力量为主体，形成大系统基础设施，不是一般的“市场经济”。沿海是区域性开发的过程，多被描述为“市场机制”。二是经济收益方式与时间不同。沿江开发是为了搞好全国经济而创造强大基础条件，很难短期见到开发本身的经济效益。沿海则是短、平、快，见效益。
沿江开发有三个重要问题特别令人注目：
一是沿海开发靠政策起家，沿江开发也要靠政策。政策依据现实情况制定，现实情况变化了，政策也要相应变化。过于强调政策的稳定性和长期性，就会失去政策制订的依据。沿江开发国家投入很大力量，政策制定相当复杂，变化也会很大，人为因素与强制性在所难免。
二是沿江开发是为了发展综合国力，不仅要使沿江城市高度发达，同时要加强城市经济幅射能力，使以城市为依托的经济网络全面增长。也就是说，投资是连续性的、综合性的，成倍数的。
三是沿江经济网络发展会受到行政区划、行业习惯和其它差异困扰。沿海开放城市都有确定的行政归属，国际交往多考虑与国际惯例接轨；沿江经济网络的发展则不仅要考虑与国际惯例接轨，还要考虑左邻右舍的差异，沟通差异并不比与国际接轨容易。交通线上乱设卡、乱收费、乱罚款屡禁不止，可说是与改革开放对着干，但多以不正之风处理了结。克服差异带来的矛盾，需要变更体制，革新心理。这些事情本身就是难题。
人们在能够瞻望未来时，常能够比较正确和乐观地看待现在。为了使国土资源更全面、更快速地获得充分开发和综合利用，一些学者提出更为宏阔的设想：大经济区域战略——沿边开发。
三、区域论
中国地域广阔，国土面积和整个欧洲差不多。同时中国经济区域经济发展状况很不平衡，两地区之间经济差异甚至大于欧洲两国家之间经济差异。把中国本土划分为不同经济发展区域，或是不同“经济发展板块”，各板块根据自身的条件和周边情况以及国家的要求，确定本区域的经济结构和发展趋势，对充分开发国土资源更有好处。
区域经济板块发展战略，不仅要考虑经济问题，还要考虑到军事、政治、文化等各方面因素。它要超出现有行政区块限定，被视为经济综合发展的“深层次国土资源利用战略”。这种概念在90年代初期提出后，逐步被宣传为“周边发展战略”和“沿边开发”。
宣传与理论差别很大。经济区域开发战略展开需要有三个条件：一是要有经济实力，没有实力不可能形成经济板块发展根据。二是要与周边有互补互强可能。这个周边包括国际、国内两个方面。三是根据发展趋势能够创造出更新更好的局面。
该战略多把中国本土划分为六大经济区域板块，即东北亚地区、华北京津地区、华东长江口地区、东南亚地区、大西北地区和大西南地区。从经济发展趋势上看，随着经济实力增强和经济网络变化，还会演变出长江沿岸地区和中部内陆地区，形成八大经济板块。
六大区域的自身情况差异甚大，国际、国内周边情况也不相同，为此必然形成不同的经济发展对策，被视为区域性经济发展战略模型。
六大经济区域都要求“沿边开放”；但主要是争取“国际开放”半个周边，对“国内开放”半个周边重视不够。例如歧视国内投资的做法。国外来的资金优惠，国内来的资金就没戏了。为了争取优惠，多少国内资金先要走出国门，然后再返回国内。一来一往，损失极大。
为使国内“半个周边”相应开放，各大区域之间的投资应给予国际外资类似待遇，或是改变今后国外投资待遇，这是经济发展起来以后的必要措施，也是促进资金有效使用及合理流动的方法。
六大经济板块的情况各不相同，需要“具体情况具体分析”。在国家统一政策指导下，各大区域需要制定适合自身发展的补充办法。单纯移植其它区域的政策和办法，未必一定会有好结果。
由于大区域经济板块发展战略只是学者们提出，缺乏大经济区域协调的负责机构，加之大众传媒的宣传导向重点倾向于“沿边开放”和“周边开放”，结果这个战略方向逐渐变化了。
尤其是学者们把“沿线开放”（即全面开放）过早提供给现实。超前意识引起急躁情绪，难免思想混乱和行动鲁莽。但是就“沿线开放”课题本身来说，并非全无根据，它可称之为“墨渍理论”。
四、墨渍理论
不论是哪种经济发展战略，总要找到战略支撑点。建国以后曾集中力量搞了几百个大型项目，形成经济发展的战略支撑。搞起来以后鉴于集权太重，地方积极性受限制，于是决定放权分权。可是放权分权只到地方政府而未到企业自身，多了个“婆婆”，少了些“自主”，效果不好，只好又重新收回权限。如何发挥中央和地方、部门与企业两个积极性，多年以来总在集权与分权，“条条专政”与“块块做主”问题上打转转。
改革开放，通过试办经济特区，找到了一条比较好的路子：中央抓重点工程，地方搞新型特区；部门注重结构调整，企业倾向市场效益；两个积极性都调动起来。
发挥地方积极性“沿海开放”要列出几个城市，“沿江开放”也要列出几个城市，“沿边开放”还要列出几个城市。“沿线开放”可以列出更多的城市。因为“沿线开放”包括海岸线、航运线、铁路线、公路线、空运线和国境线，这6条线一开，就会形成“全面开放”的格局。
沿线全面开放必须确保重点（所谓“点线论”）。凡具备适当条件的地方均可兴办“经济特区”。只要它可以作为适当大的经济区域的发展支撑点，并且能够起到经济幅射作用。作为“沿线全面开放”理论本身，不是在全国大办“深圳式”经济特区。“墨渍理论”的“经济特区”有经济发展的三个内在标准（或说是经济内在要求）：
（1）“经济特区”以能够带动本区域经济全面、持续、快速发展为主导目标，并非以外向出口型或高科技为建立准则。外向型与高科技只是其中的重要组成部分，并不是唯一选择。
（2）特区不以其本身经济效益作为衡量优劣标准，而以对本区域综合贡献为衡量尺度。特区利益可以用“挂牌迁址”等损害本区域整体或其它企业利益方法得到。这种“利润转移”可使特区迅速膨胀，本区域综合经济实力并不增强，反而引起搬迁和税收双重损失。务虚名而受实祸。
（3）由于主导目标是“经济特区”带动整体区域经济发展，评价标准是本区域综合实力全面、持续、快速增长。因此，区域服务与管理机制的转变，整体与重点观念的形成，成功与教训的吸取……，比单纯特区利润更为宝贵。“管理重组”比“资产重组”更为重要。
根据中国农村与城市经济特点，“墨渍理论”看重四级农业经济区和四级工业经济区。它们各自有不同情况，不可能采用统一经济特区办法促进其发展，必须根据不同特点制定相应政策。
农业四级经济区：
1.综合农业区。即以“生态农业”为导向的农业地区。生态科学被认为是把科学技术与自然环境相互连接的“最好桥梁”。原始自然环境并不适合人类生存，人类从茹毛饮血挣扎到现在，可以说是一部力争在自然环境中获得自由生存的奋斗史。在这部奋斗史中，人类得利于技术进步甚多。于是说“技术就是力量”！但是，力量的滥用会引发罪恶。现在的技术滥用所造成的污染已经构成了对人类生存环境的威胁。因此，“生态农业”是人类对未来农业的追求目标。在广东、江苏、浙江以及北京等地区，都有一些“生态农业村”的成功例证。有些地方甚至可以达到观光农业、旅游农业、休闲农业和度假农业的水平。
2.经济农业带。中国既有连片集中的南方果木林、稻田地、湖海滩；北方的大草原、莽森林、麦豆地、粮棉区；又有分散集约化如城市郊区的菜篮子、米袋子、奶瓶子等工程。把农业的专业化、机械化、园林化……，科学地组织起来，形成“现代大农业”。亦即“集体化”加“专业化”的“把大农业生产技术链进行全过程的科学组合”，形成新的生产力与生产关系相适应格局。这种全过程的科学组合，并无通过市场自由竞争而成功的先例。只能科学设计，依靠政府机构，通过负责人员和具体实施者们共同努力来实现。中国要完成这种大农业生产技术链组织过程，其难度绝不会比完成大工业生产技术链的组织过程低。
3.传统农业区。以提高单产和综合经济效益为基本目标；以科学种田、栽树、养殖及改善农业自身条件为主要课题；把农工商、牧工商、林工商、渔工商等经济链组织起来，实行多样化深加工并确保传统优势。这对于农村摆脱贫困和发展经济会有很大作用。
4.老少边穷带。革命老区条件艰苦；民族地区文化滞后；边疆地区偏远荒寂；穷困地区自然恶劣。它们历来都是一种“经济特区”。但不是“经济发展特区”，而是“经济救助特区”。人们有此共识。如何使老、少、边、穷地带致富是未来课题，目前主要课题是如何摆脱“贫穷导致落后，落后保护贫穷”的恶性循环。必须给予这些地区特殊政策，才可能变“输血经济”为“造血经济”，实现初步的良性再生产过程。
四级农业区都有“特殊重点”，没有中央红头文件，照样会制定区域政策，至少在政策执行中有倾斜。中国传统据说是“重农轻商”和“褒农抑商”；可现实中却是多有“商业经济特区”、“工业经济特区，少有“农业经济特区”，这对于中国传统农业大国发展现代农业大为不利。根据不同情况，开发“农业经济特区”，是“沿线开放”的重要内容。
工业四级经济区：
1.综合大都市。例如北京、上海、天津，以及大型省会这类综合性大都市。它们基础条件比较好，融资能力、技术力量、经济结构等都有很强适应能力，借助国际力量可以更快发展。即利用都市已经集聚的能力，结合世界先进技术，开办“高新技术经济特区”、“外向型经济特区”，赶超国际先进水平，成为全国经济发展的牵头力量。
2.大中型城市。大型城市和中等城市通常特征明显，或是一地区历史上政治、经济、军事、文化中心，如西安、成都、兰州，它们现在多是省会；或是一地区交通枢纽，物资集散中心（现在也多为省会），如济南、郑州、石家庄；或是占有重要资源，如鞍山、抚顺；或是处于海上通道口岸，如大连、青岛……。各自不同的特点，产生不同的发展要求。但是它们大多有一个共同的任务：即以区域中心地位，带动本区域经济高速发展。与综合大都市带动全国经济发展不同：它们要求对本区域某些行业采取特殊政策。例如在交通、能源、通讯、新型材料等方面，制定快速发展的特殊政策。
区域经济投入产出中有一个“木桶理论”。即一区域内如果是简单经济分工，可以看做是整段树干掏成的木桶，经济容量由树干长短决定。如果是综合复杂经济分工，有大批不同商品生产，则如许多不同长度木板拼成的“木桶”，经济容量由最短的木板决定。高于这块木板“经济流量”要流出去走向其它地方。高于“经济流量”的木板是本区域再生产中的投资冗余；如能截住外来资源而增值则是多元化利润来源。克服这种经济结构上的失调，一是进行再投资，加长短木板，扩大本区域经济容量；二是限制生产，或是截留外来资源；三是延长投资线。这些当然还是从更大区域平衡，乃至全国平衡和国际成本等方面加以考虑。
用“木桶理论”分析区域经济，几乎各个区域都存在交通、通讯、能源和材料这类问题。这4块短木板制约着不少大、中型城市带动本区域经济发展。而这4块短木板在许多时候并不是高新技术，也不是外向型经济问题，但是不给予特殊政策它们就难以高速进步。
3.特殊性城市：中国有不少城市由于特殊原因形成。有的已经有历史年头了，如抚顺、大同等煤城，鞍山、本溪等钢城；有的是建国以后兴建的，如大庆石油城、攀枝花钢城；还有些是改革开放以来建设或正在建设的，如平朔、神木煤炭基地。它们都是在能源或资源富集区，随着开发过程逐步建设为城市。由于经济发展，货运量增加，交通枢纽也会有很大调整和变化。例如秦皇岛、石臼港、北仑港、湛江港等，都会在经济运行中不断提高自己的地位。更有一些大型工程，尤其是特大型水利水电工程，都将形成一些很有特色的新型城市。此外还有工业集约化要求。如长春汽车电影城。最让人注目的是在资源和能源富集区开发过程中形成的城市。
这类城市通常有两大特征：一是初级产品行业特殊，并且在本行业中占有相当比重；二是综合生产能力未能全面深化，难以保持在资源和能源开采递减情况下继续发展。亦即一是现实情况，二是未来对策。
我国大宗初级能源和部分资源，涉及到国计民生，价格不可能完全走向市场化，更不允许自由竞争。初级产品的自由竞争，在世界经济发展史上也只是一种“神话”，是教科书中“舍项”后的一种“假想”。人们通常所说的“自由竞争”，包括组织性和限制性两方面，内容比较繁杂，需要专文分析。初级产品的“全面自由竞争”在这个世界上并不存在。大宗重要初级产品，天生具有垄断性，城市则要求综合发展。
特殊性城市市区面积较小；单一性重工业比重较大，多超过国民收入一半以上；固定资产投资多，内在发展动机强。关键在于如何给予适当的机会与政策。沿海经济特区政策，大都市高新科技政策，对它们的发展当然很重要；而行业照顾政策和大型综合项目政策，对特殊性城市未来更为重要。它们会产生巨大经济效益，并且留在国内长期发挥作用。
4.新兴小城镇。广东、福建、浙江、江苏、山东等省区新兴的一些小城镇和对外开放小口岸，传统上不是城市（其实现在许多城市原本也不是城市），现在则不是农村。人口多是由离土不离乡的农民，县镇居民和外来人员混合组成。经济以比较集中且连片，并有一定规模的加工基地为基础，以比较有活力的集贸市场为依托。工贸结合的经济技术链比较短且紧密。它们正在向工业化城镇进步，有些已经工业化了。
这些小城镇通常自己制定一些较为宽松的政策，形成“不是特区的经济特区”。由于经济发展速度很快，有一些小城镇难免管理不当，出现假冒伪劣产品和坑蒙诈骗行为。
城市化与工业化是世界经济进步的导向，新兴小城镇是这个过程中的产物。在发展中如何规范是一件相当复杂的事情。它们是小区域经济、文化、政治中心，有许多对外联系。完全自由放任会引发灾难；指望行政命令会牺牲太多；等待计划不可能得到支持……。
经济发展是硬道理，市场规范也是硬道理。生产上加强环境保护，产品上加强技术标准，营销上加强品牌意识……，这会有益于它们的未来。至于经济技术结构和方向，小城镇各自不同条件和特点，无法统一规划，只能不断调整，进行市场竞争。为确保公开、公正、公平的竞争，需要制定法规，按有组织的社会主义市场经济要求办事。
“沿线开放”是一种高级且复杂的国土资源充分开发和综合利用更为合理的发展战略。它不是沿海开放和沿江开放的“经济特区”与“高新技术”政策所能满足的。它是在沿边开放基础上，在具体的城市与本区域之间、城市与城市之间、区域与区域之间、行业与行业之间、项目与项目之间，进行大规模的具体操作。它需要许多具体的研究，确定区域“行业发展照顾政策”和大系统、大项目的“大协作政策”。“沿线全面开放”的发展战略，在目前情况下条件并不成熟，需要积累经验，创造机会。
中国的四级农业区与四级工业区是一种客观存在，它呈现出中国经济的多样化与复杂性，单靠“沿海经济特区模式”发展中国经济，势必会限制人们面对未来的眼光，束缚人们更为宏阔的思想，难以显现人们的真正魄力；也会延误我国国土资源充分开发和综合利用的进程。中国经济要全面快速持续发展，需要人们站在更高层次上，展望更远未来，不断完善更新发展战略，并在实践中充分显示自己政策的灵活性和有效性。
1997年6月
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