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依法治国，建立社会主义法治国家，已经作为我国的基本国策和奋斗目标被确定下来，这一方针政策的提出，标志着我国的民主与法制建设发展到了一个新阶段，本文拟就依法治国的内容、面临的问题及应当采取的一些措施谈几点看法。
一、依法治国的内容
依法治国具有十分丰富的内容，从不同的角度看，它有不同的含义：
1.从国体和性质上讲，依法治国就是实行法治，排除人治，就是实行大多数人决定国家事务的民主政治，排除极少数人垄断国家权力的专制政治；从人类历史与当代各国的现实看，人治和专制总是孪生兄弟，而法治与民主则如皮毛与血肉；法治是民主制度的存在和运动方式，民主制度是法治的合理内核。
2.从政体和国家的结构形式讲，依法治国就是通过法律构造国家机器，划分国家立法、司法和行政权力，界定国家机关的权力与责任，确立公民与团体、个体与国家之间的关系，分配各种社会利益，等等。在法治国家中，法律是联络各种社会关系之网，一切政党、团体、机关和个人，都不过是法治之网上的结。每一群体和个体的活动，都必须在法治网络上进行，其释放能量，对外界施加影响，都必须接受法律的约束，以不破坏法治网络为限。
3.从规范和行为准则的角度讲，法律是一个国家最高的规范和行为准则，具有至高无上的效力。任何规范都不能与法律相冲突或凌驾于法律之上。具体包括：法律规范是最有强制力的规范；是适用范围最广的规范，是最有尊严的规范。任何组织和个人不得通过非法律秩序修改法律的内容，不得改变法律的效力，不得阻挠法律的贯彻执行。
4.从依法治国的主、客体关系上讲，一切国家机关、政党组织、社会团体、企业事业单位和个人，既是依法治国的主体，又是依法治国的客体，或者说都兼具主客体的身份。依法治国的主客体在任何情况下均不得分离，任何机关和个人都不能只享受治理他人的权力而不承担义务和责任，也不可能仅仅作为被治的对象承担所有的义务而不享受法律所赋予的权利。
5.从价值目标讲，依法治国指有效地限制和监督国家和集体的权力，逐渐地扩大公民个人的权利，这是依法治国的必然结果和历史归宿。我国是人民当家作主的社会主义国家，人民是国家的主人，理所当然应该把保护人民的利益视为自己的目的。同时，从历史经验看，只有成功地限制国家的权力，才有可能保护好个人的权利，才能有真正的法治可言。
6.从实际操作上讲，依法治国的重点也是难点表现在，能否建立严格执法 的机制和体制，能否建立严格执法的正当程序，能否保证制定的法律得到切实的遵守，能否在全社会树立崇尚法律的普遍心理等。我们认为，法治国家的标志主要取决于这个国家实施法律的决心和能力，而不是制定法律的数量、质量和能力。一个国家即使制定出了最完备的法律体系，也不过是绘制了一个法治国家的蓝图而已，仍然属于纸上谈兵的层面。从历史上看，工于制法、拙于执法，是多数封建王朝的通病，统治阶级的执法能力和制法能力往往成反比。我们应当明确，即便制定良法，但不认真实施或没有能力实施，良法也无济于事。
7.从依法治国的外部表征看，依法治国主要表现为三个特征，（1）平等性。即法律面前人人平等，法律对一切主体一视同仁；（2）公开性。公开性包括两个方面，一是国家机关所有涉及公众事务的活动，除了事关国家安全和国家利益不能公开者外，均应为公众知悉并接受公众的监督；二是公民、企业和社会团体的活动，只要事关国家和社会利益的，对国家或社会的有关部门来说，也必须是公开的，有关部门也有了解监督的权力。完整意义上的公开性应当包括国家当公开的应予公开，个人当公开的也应当公开。（3）程序性。依法治国最终表现为一种按照严格的法律程序建立起来的公正合理的秩序，任何社会关系的主体，不仅做什么都要有法律依据，而且怎么做也必须符合法律的规定，最重要的常常不是做什么，而是怎么做。
二、依法治国所面临的问题
实行依法治国，建立以人民当家作主制度为基础的法治国家，是实现社会主义国家长治久安的基本保证，也是从历史教训和现实经验得出的正确结论。当前，我国正处于由计划经济向市场经济转型时期，存在不少严重危害经济发展和社会稳定的社会问题，对这些问题，有的人愤世嫉俗、悲观失望，认为是不治这症；有的人掉以轻心，认为是正常现象，不足为怪；有的人则只看其一未见其二，把一种看得过于严重，而对另一种则反应麻木。笔者认为，依法治国就是要面对现实，运用法律的方法，去解决其他规范所不能解决的社会问题。只有坚持用法律解决我们所面临的种种社会问题，法治才能逐渐建立起来。当前，我国至少存在六个必须通过法律解决的社会问题。
1.腐败问题
纵览历史，横观世界，腐败可谓是司空见惯的社会现象，没有一个国家不存在腐败问题或不存在腐败的威胁。我们认为，一个社会主义国家，从成立之日起，实际上即面临着两个方面的威胁，一是和平演变的威胁，另一就是腐败演变的威胁。前者利用的是思想、观点、理论、道德等意识形态，而后者利用的是享乐、权力、金钱和女色等人性的弱点。因此，后一个演变比前一个演变或许更隐蔽，更危险，也更难以识别的和防范。但是，长期以来，我国一直注意同和平演变的现象进行坚决的斗争，为此还开展了一系列的政治运动，误伤了许多好人。而对于腐败同样能演变国家政权这个问题，则缺乏明确的认识和应有的重视。反腐倡廉成为民主法制建设的一个重点，也不过才十几年的时间，在反两个演变的问题上，一度存在一手软、一手硬的不平衡现象。所以，当前应当旗帜鲜明的提出：依法治国首先应当依法治理腐败。
2.食客问题
所谓食客现象，是指市场经济中一些专门非法从事资金、证券、期货投机活动，或非法从事不动产及商品的非法倒买倒卖活动，或从事走私贩私活动，或从事其他非法经济活动，并以此为谋生手段的人。这些人在市场经济的汪洋大海中，利用国家经济法规不完善，管理措施跟不上之机，凭着精明的头脑，包天的胆量和暴富的野心，肆无忌惮地攫取市场经济发展所带来的物质财富。有点像春秋战国时期各诸侯国门下靠三寸不烂之舌混饭吃的士，故称他们为食客。这些人开办了形形色色的公司、办事处之类的经营机构，这些经营机构犹如章鱼的吸盘，把国家的、集体的和公民个人的财富吸入囊中或转移国外。
笔者对食客现象进行了一些考察，发现这些人发财致富的秘诀不过是“违法”二字，善于违法、敢于违法、有能量违法，是这些人敛财聚富的基本手段，具体表现为以下几种：
（1）靠钻法律的空子。由于我国有关市场经济的法律很不完善，现有的法律法规往往又不乏“粗略疏漏”之处，这就为善于钻法律空子的食客留下了可乘之机。这些人的思维定势就是对法律进行病态的钻研分析，尔后加以恶意利用。
（2）靠政策照顾。当今一些食客发了大财，不是有什么过人之处，也并非比别人付出了更多的劳动，而是沾了各种各样优惠政策的光。我们认为，以政策对特定的地区和一些企业实行优惠，是一种短期行为，它破坏的是公平竞争，其结果只会对少数人有利，从发展市场经济的长远目标看，这种做法殊不足取。
（3）靠勾结权贵。食客之所以能在经济领域中混到饭吃，其重要原因就在于他们与权贵具有千丝万缕的联系。他们有的本身既是官员又是商人，靠财政拨款和行使权力捞钱自肥；有的本来是官员，为发财不要了乌纱帽，自己办公司、搞实体，然后暗中和在任的官员合伙或通过与在任官员拉关系，从事普通经营者无法进行的营利活动；有的尽管无官无职，但通过拉关系走后门，挂靠在国家机关的名下，打着官办企业的招牌，进行倒买倒卖或其他营利活动；有的通过向官员行贿，买通官员作自己的保护伞和摇钱树，相互之间狼狈为奸，搞权钱交易。总之，市场经济中的食客和权力异化相互寄生，食客和赃官是权钱交易的双方当事人。
（4）靠偷税、逃税。食客发财的另一条重要途径就是偷税逃税。现在，非国营企业逃税、偷税的现象几乎是普遍的现象。我国每年被偷漏的税款，是谁也无法知晓的天文数字。仅每年的财税大检查查出的偷税漏税就有上百亿元，而财税大检查清查的对象主要是国家机关和国营企事业单位，形形色色的食客所开办的公司所偷、逃的税款，那只有天晓得了。
3.单位家庭化问题
在我国古代，国家的基本机构是国家——家庭——个人这样的家国一体的结构，个人是通过家庭甚至是家族与国家发生权利义务关系的，而不是直接的单独的与国家发生关系。家族成员是有福共享、有难同当的裙带关系，一人犯罪，株连九族，一人得道，鸡犬升天。现在，这样的封建家族早已荡然无存，但是，我们看到，各种各样的单位正在起这种作用，个人与单位之间的人身依附关系越来越严重，个人与国家的关系由于单位的介入而严重被扭曲了。一个人是何文化程度，是何专业，是男是女，只要他在一个有权或者有钱的单位工作，就会有稳定的工资收入，丰厚的奖金福利，实报实销的免费医疗，宽敞明亮的住房，最后还加上许许多多不为外人所知的灰色收入等。反之，不论一个人有什么学位，有多长的工作经历，过去对国家有什么贡献，如果所在的单位时下既无权又没有钱或者这个单位因时过境迁与权钱不搭界了，那他注定只能拿微薄的工资，住拥挤破旧的房子，医疗费无处报销，生活困难重重。这种以单位区分个人利益的做法，弊端极多。首先，由于个人的经济地位主要取决于单位，单位经济的不平等遂决定了个人经济的不平等，这种单位利益共同体损害了公民的平等地位，同时使国家和公民之间的正常的法律关系遭到了损害，使国家的公民变成了单位的公民。其次，单位职能家庭化、单位利益共同体的做法，难免不造成单位和个人只注重小单位的利益，而漠视国家和社会利益，甚至会出现单位争相实施违法活动，共同损害国家利益的集体违法和单位犯罪现象。笔者认为，单位利益共同体是近年来法人犯罪急剧增加、单位小金库争相敛财聚富的一个重要原因。再次，单位职能家庭化、利益共同体的做法，可能会损害一个国家、一个社会的凝聚力，破坏社会关系的和睦。因为收入少的单位必然会对国家对社会不满，这种不满可能会通过怠工表现出来，也可能通过违法捞钱的形式表现出来，还可能通过冲突的形式表现出来。所以，从长远的观点看，这种做法影响社会的发展与稳定。复次，单位职能家庭化和单位利益共同体的做法，会造成个人在单位中丧失独立性，单位的绝大多数成员为了在一个单位中生存下去，就不得不屈从于单位的长官意志，在当今的一些企业中，所谓的厂长经营自主权已经被一些人搞成了厂长的为所欲为权。企业的资产，厂长、经理可以任意支配，想怎么花就怎么花，想给谁就给谁。如湖北省蒲圻市工商银行行长等人，把法律规定的集体领导变成了个人集权领导，随意支配、挪用银行的财产，随意放贷，几年间，贪污、挪用的公款近18万多元，非法所得近百万元。每个职工的工资、福利等都是他一人给一个信封，他想给多少就给多少，任何人均不知道，搞得乌烟瘴气。[①]遗憾的是，现在这样的单位不知还有多少，而在这些单位里，职工实际上已经由企业的主人变成了厂长、经理的仆人。又次，单位职能家庭化、单位利益共同体的做法，还把单位的领导搞成了大家庭的家长，造成单位的头头对其成员样样都得管，从一定的意义上讲，这等于国家把自己对这些人应负的责任完全扔给了单位，从而加重了单位的负担，不利于他们全力以赴地搞好本单位的工作。
我们认为，在市场经济和民主法制时代，应当建构个人和国家之间直接的权利义务关系，单位的“保姆”角色应当淡化。
4.机关、单位以权敛财问题
近年来，机关、单位纷纷办实体、搞创收，有的干脆利用自己手中的权力，巧立名目乱收费，造成各种摊派交不胜交，公路三乱屡禁不止，农民负担不堪重负，人民群众反映强烈。笔者认为，机关单位利用自己的法定权力和业务便利，以种种名目聚敛钱财，此种行为的危害极大：第一，使国家权力成为少数机关单位的谋私工具，是一种以集体的形式进行的以权换钱。第二，使国家的财政收入和税款大量流失。因为，企业和纳税人交了名目繁多的摊派、罚款和捐款后，收入已所剩无几，必然使国家的税收大大减少。第三，机关单位收取的各种费用和罚款，大多数没有进入国库，而是被单位自己用掉或私分了。第四，为腐败和不正之风提供了物质基础。无数的事实说明，单位聚敛来的财富，往往成为单位内部极少数人吃喝玩乐、公款旅游、买豪华轿车和盖超标准住房的资金，从而成为反腐败鞭长莫及的死角。笔者认为，机关单位尤其是行政机关和执法部门，经过合法授权，可以征收税费，对违反经济和社会管理的企业和个人处以罚款。但是，这些收费和罚款，应当作为国家的财政收入，完全上交给财政部门，单位和个人没有提留和处分的权力。至于行政机关和执法部门所需的办公费用和其他开支，应当由国家财政全额拨付。
5.国有财产流失和失控问题
根据我国宪法规定，中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，其中全民所有制经济是公有制经济的主导力量。这是社会主义国家的主要特征，也是社会主义国家的优越性之一。但令人不安的是：全民所有的财产正在被一些部门和单位变成了单位和小集体的财产，并且被一些单位在不受什么约束的情况下逐渐亏损、消耗，使许多国有企业实际上变成了负债累累、徒有虚名的空壳。国有资产的大量流失和被一些单位随意处分，根本原因是政府对国有资产监督权、控制权的失落，即政府主管部门对国有企业的监督控制变得徒有虚名。一些地方、部门和企业，借扩大自主权之名，把原来的全民所有制搞成了地方、单位、部门所有制。这种现象如果继续下去，国家的经济基础就会被掏空蚀尽，社会主义制度有失去根基的危险。
6.犯罪增多问题
进入20世纪80年代以来，伴随着我国经济高速增长的同时，一个丑恶的现象也在疯狂增长，这就是越来越严重的犯罪现象。据国家公安、司法部门统计，1979年到1982年，全国检察机关每年批准逮捕的人犯平均为19万7000余人，[②]而1993年，达到532394人，1994年为598633人，增长3倍有余。远远超过同期国民经济的增长率。有些犯罪的增长率更是骇人听闻。如重大盗窃案件，1986年公安机关立案的才42192件，到1994年，增加到355201件，增长近9倍；抢劫罪，1986年只立案12124件，1994年，增加到159253件，增长了13倍多。[③]严重的刑事犯罪已经给我国的社会治安构成了严重威胁，对社会政治经济的稳定发展和国家的长治久安危害极大。自1983年以来，国家的司法机关开展了一次又一次的“严打”和“专项斗争”，企图“以刑去刑”，但效果并不理想，每次严打，只能获得犯罪率短时期的下降和暂时的安定，一旦严打结束，犯罪就猖獗如故，甚至比以前更变本加厉，从而出现了犯罪分子与司法机关之间的一场旷日持久的斗争。严重的犯罪问题，实际上是一个警报、一种信号，在犯罪表象的后面，隐藏的往往是社会矛盾激化、社会关系紧张、社会弊端增多、法律尊严降低、以及人民公认的公平、正义、美德等价值准则遭到亵渎和抛弃等事实。我们绝不能把犯罪仅仅看作是几个害群之马的问题，也不能指望用严打之类的重刑去解决犯罪问题。解决犯罪的最有效措施是实行民主、健全法制，弘扬正义，实现公平。德国著名的刑法学家李斯特曾经指出，最好的社会政策就是最好的刑事政策，此言仍具有现实意义。
三、实现依法治国的几点设想
笔者认为，实现依法治国的前提是对国家的权力进行恰当的分配，使国家的立法、司法和行政机关各司其职、各负其责，互相监督制约。改变目前行政机关权力太大，权力机关的权力不到位，司法机关的权力既不独立又无监督的不正常现象。因此，实现依法治国的基本思路，是落实宪法赋予的国家权力机关的权力，限制党政机关的权力，保证、并监督司法机关完整独立行使司法权力。具体建议如下：
1.对现行国家机构进行重大改革，在权力机关设立三个委员会
（1）编制委员会（或人事委员会）
时下，机关臃肿，人浮于事；名目繁多的行政机构迭床架屋，机构越精简越多；国家机关几乎成了安排富余人员的就业场所，国家工作人员的数量不断膨胀，行政事业经费急剧攀升，等等。这是全国各地普遍存在的现象，也是多年来机构改革无法克服的一大顽症。产生上述现象的原因，固然是复杂的，但有一点可以肯定，各级行政机关掌握着实际上不受限制的编制决定权和人事权是一个重要原因。由于行政机关自己有权设置机构，有权决定编制，有权增加人员，所以，在运用这一权力的时候，出现滥用的情况是不可避免的。我们认为，要从根本上抑制机构多杂和机关臃肿问题，必须把行政机关的编制和人事权收归人大，即将国家政府机关的人事部（局）、司法机关的政治部撤销，在人大设立编制委员会，其中行政机关、司法机关的常设机构和重要机构的工作人员数量，应由宪法和法律规定，如国务院设多少部委，各级政府设多少厅（局），内部应设多少分支机构等，应通过法律的形式固定下来，不容许违法增设。又如最高人民法院的法官、最高人民检察院的检察官和各部委政务类公务员的人数，也应由法律明确而不是模糊规定。关于一般性的机构和临时性机构的设置，应由人大的编制委员会根据行政机关、司法机关的申请批准决定。这样就可以有效地防止有关部门增设机构、乱进人员，从而节约开支，提高机关工作效率。
（2）行政监督委员会
现在，我国的监督机关可能是世界上最多的，党组织内设有纪律检查委员会，行政机关内部设有监察机关、审计机关和技术监督机关，司法机关内部设有专门的法纪监督机关，另外，我国宪法还规定，人民检察院是国家的法律监督机关，对人民法院和公安机关的活动进行监督。表面上看，这些机关各司其职、各负其责，能够进行有效的监督，但实践证明，我国目前的监督机制效果甚微，也不科学。其原因在于，这些监督都是各个系统内的监督，即在同级党组织和政府的领导下行使监督职能，如果领导它的党委或政府不让它监督，它就无所作为。所以，必须对我国当前的监督机制进行重大改革，变系统内的监督为系统外的监督。我们的设想是将行政机关中的监察机关、技术监督机关、审计机关撤销，在各级权力机关中设立行政监督委员会，其地位与各级政府一样，都是对权力机关负责并报告工作，但其职责就是对各级政府机关和其主要的工作人员的行政行为依法实施监督。这样做才能解决行政监督机关听命于行政首长而造成监督不力的现象。
（3）司法监督委员会
司法机关是国家公平和正义的最后一道屏障，一个国家一旦失去了司法公平，这个国家便无公平与正义可言。在西方国家，出于实现司法公正必须保持司法独立的理念，都极力强调司法独立，并通过宪法和法律使司法机关和立法机关、行政机关鼎足而立，这是西方现代法治国家的基本结构。但是，西方国家的司法独立不是无拘无束的司法独立，而是在法律和其他机关的监督制约下的司法独立。如在英美国家，通过大、小陪审团对检察官和法官的权力进行限制和监督，由大陪审团决定是否对被告提起刑事诉讼，由小陪审团决定被告人是否构成犯罪。在美国的一些州，被告人被陪审团定罪后，他还有权选择陪审团还是法官量刑。如果被告人选择了陪审团量刑，那么，在整个的诉讼过程中，法官扮演的仅仅是一个诉讼主持人的角色，法官的权力只限于程序上的权力。所以，司法独立是监督和制约之下的司法独立，而不是没有任何制约的司法独立。在我国，司法机关独立行使职权，不受其他机关和个人的干涉，这是宪法和法律的明文规定。但是，这一规定长期以来并没有得到正确的理解和落实。常常受到两个方面的困扰，一是各个方面对司法活动的干扰和干预还相当严重，在一些地方，甚至存在无案不说情，无案不干预的不正常现象，司法机关独立行使职权几乎成为一句空话。二是有些司法机关片面地理解独立行使司法权，把这一权力搞成了案子我想立就立，我想起诉谁就能起诉谁，我想怎么判就怎么判，别人管不着。在这种错误观念支配下，司法独立变成了司法割据，造成地方保护主义盛行，冤假错案增多。社会的公平、正义无从实现。
为了解决司法独立和司法公正问题，我们认为，在依法保障司法独立的同时，必须加强对司法机关的监督，仅靠检察院的监督是不能解决问题的，因为检察院也是司法机关，它自己也需要监督。我们主张，在国家的权力机关设立司法监督委员会，由这个委员会行使司法监督权。具体设想是，把法院的告申庭和负责案件再审的机构、检察院的法纪检察机构撤销，成立司法监督委员会。今后，案件只要终审了，当事人如果还不服，无需再找法院申诉，而是到司法监督委员会申诉。司法监督委员会的职权是，决定是否受理当事人的申诉；召集法官、检察官到人大司法监督委员会汇报案情，解释作出司法裁决的理由；直接调卷审查案情；发现裁判有误，可责令司法机关改正错误的裁决，可直接改变错误的判决。只有这样，才能使人大对司法机关的监督落到实处。
我们认为，只有按照上述设想建立一套系统外的监督体系，才能树立法律的极大权威，把法治国家和人民国家结合起来。
2.取消机关单位以权敛财的权力
根据我国宪法的规定，国家、集体和公民个人的财产受法律保护，任何人不得侵犯。而机关单位未经国家权力机关的批准，乱收各种费用，这实际上是剥夺宪法所保护的企业和个人财产权利的行为，决不应再轻描淡写地把这种违宪行为说成是加重企业和农民负担的问题。在一个法治国家中，凡是涉及征税、罚款、收费等剥夺公民和法人财产权利的事情，应当由国家的权力机关通过法律决定。要彻底改变目前一些行政机关、司法机关自己决定收费和罚款的数额、同时自己执行、自己花掉的利用权力敛财聚富的现象。
3.财政经费的使用由权力机关决定
与现代的一些法治国家相比，我国的行政机关掌握着无比大的财权。连立法机关、司法机关的经费都必须由政府决定，这种体制与我国的国体是矛盾的。我们是人民当家作主的国家，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是各级人民代表大会。这里的“一切权力”理所当然的包括国家的财权。国家的财产如何使用，给谁使用，应当由国家的权力机关决定，而不是由政府决定。即由国家权力机关决定行政机关、司法机关和权力机关的经费，并决定其他经济和财政的重大事宜。政府举债、建设重大工程项目，必须先报人大批准后才能实施。要改变目前人大只是象征性地通过每年的财政预算的做法。
4.建立、健全社会保障机构，解除个人对单位的人身依附
笔者认为，应当建立个人和国家之间的直接的权利义务关系，凡涉及公民的住房、就业、福利和医疗保障等切身利益的，应当由法律明确加以规定，并且由政府领导下的社会保障机构和面向所有公民的福利机构帮助解决，消除因单位办福利而造成的各种不公正不平等现象。中国实现市场经济面临的最大问题是如何实现平等问题，其中，就业机会的不平等、福利保障的不平等，更是应当解决的重点问题。只有每一个公民都能平等地享有国家和社会所提供的机会，中国才能实实在在地向现代法治国家迈进。
注释：
①参见陈金保、郭清君：《“蒲圻模式”树立与破产》，载《检察日报》1996年5月23日。
②参见《全国人大常委会公报》1983年第2期；1993年《最高人民检察院工作报告》。
③引自《中国法律年鉴》1986年至1994年各期附表。
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