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[中图分类号]C913.6 [文献标识码]A doi：10.3969/j.issn.1004-129X.2012.04.006
[文章编号]1004-129X(2012)04-0051-09
一、养老模式及其类型划分
目前，虽然“养老模式”一词的使用频率颇高，但由于缺少必要的理论界定，以至于对何谓养老模式仍没有形成统一的、清晰的认识。笔者认为：养老模式是指养老经济供给、养老服务来源及养老地点上所具有的特征与存在形式。
我们可以从各种不同的维度对养老模式进行必要的划分。三个最基本的维度分别是：养老资金来源、养老地点、养老服务供给，依据这三个维度，可以将养老模式划分成几种基本的类型。
袁缉辉通过对家庭养老、入院养老的比较，认为家庭养老与社会养老是相对于养老资金来源而言；而居家养老和入院养老则相对于养老场所而言。如果家庭是老年人生活的主要场所，则属于居家养老；如以养老院或是老年公寓等作为生活的主要场所，则为入院养老。[1]
养老最为核心的问题是养老资金来源，即养老资金由谁提供。当养老资金解决以后，其他问题的急迫性与解决难度也就大为下降。例如，老年人只要有钱，且愿意支付市场提供的服务价格，就可以在市场上购买养老服务。只要养老服务有效需求足够大，老年人或者赡养者又有实际支付能力，且愿意支付，市场有利可图，则一定会提供这种养老服务。
从养老资金来源角度考察，可以把养老划分为三种基本的类型：一是社会养老，即养老资金来源于社会，如养老金或退休金。二是家庭养老，其养老资金由家庭或子女提供。三是自我养老，即养老资金由自己提供，如劳动所得、储蓄、财产、投资收益等。
根据养老场所与居住方式的不同，可以分为居家养老和机构养老两种基本的类型。居家养老是一种与机构养老相对的养老方式。居家养老是指老年人居住在家中，而不是入住养老机构安度晚年。[2]机构养老则是指将老年人集中在专门的养老机构中养老。
从养老服务来源角度考察，可以把养老划分为三种基本的类型：一是社会养老，即养老所需服务由社会提供，如社区/机构提供养老服务。这种服务既可以是政府埋单，也可以由家庭、子女或本人购买，还可以是家庭、子女或本人购买，政府提供部分补贴。二是家庭养老，即养老所需服务由家庭成员(如配偶或子女)提供。三是自我养老，即自我服务。
上述分别从养老经济来源、养老服务供给与养老地点三个最基本的维度对养老模式进行了必要的划分，并形成了若干个基本的养老模式。除此之外，我们还经常在报纸杂志或网络上看到互助养老、以房养老、旅游养老、候鸟养老、异地养老、田园养老等养老模式。实际上，这些养老模式均非新生事物。日常生活中的养老模式多是上述三个不同维度划分出来的基本养老模式的交叉组合。例如，现在常说的“居家养老”，实际上是指“居家养老”与“社区照顾”两者的结合。
二、居家养老服务：概念、内容与属性
居家养老服务是指社会为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的一种服务形式。是上述“养老地点”与“养老服务供给”两个维度划分出来的“居家养老”与“社会服务”的一种交叉组合形式。
居家养老服务有狭义和广义之分。狭义的居家养老服务仅指上门入户服务。广义的居家养老服务包括入户服务与户外服务。其服务形式主要有两种：由经过专业培训的服务人员上门为老年人开展照料服务；在社区创办老年人日间照顾中心，为老年人提供日托服务。本文后面主要研究的是狭义的居家养老服务，重点研究政府埋单的居家养老服务。
居家养老服务主要是为弥补家庭养老服务能力不足而出现的，因而是家庭养老服务能力不足时的补充。“居家养老”+“社区照料”实际上具有把养老院搬回家的部分功能，因而相当于家庭养老院。居家养老服务自古有之(如邻里照料)，只是伴随着生产的社会化与家庭养老功能的弱化，家庭服务社会化，居家养老服务逐渐增多而已。
凡是老年人的需求都应成为居家养老服务的内容。主要包括如下三类：一是物质生活方面的需求，如衣食住行用；二是医疗保健需求，如保健、医疗卫生等；三是精神文化需求，如文化娱乐、情感和心理慰藉、心灵沟通等。老年人也有为社会发挥余热来实现自身价值的要求，这也是心理慰藉的一个方式。
狭义的居家养老服务包括为老年人提供生活照料、家政服务、康复护理及精神慰藉等综合服务。广义的居家养老服务应该包括衣食住行、医疗保健、学习教育、健身娱乐、情感慰藉、法律咨询、生活援助、参与社会等内容。而日间托老所、老年餐桌、送餐服务等既是社区服务的内容，也是机构养老服务的一种延伸，对居家养老形成支撑，从而也可视作居家养老服务的内容。
服务是一种商品，自然应该有其价值。一般情况下只有支付合理费用后才能享用服务。作为一种服务类型的居家养老服务，应该有服务费用承担者，这一承担者可以是政府、社会、家庭或个人，但究竟应该由谁来承担，则要视具体情况而定。
居家养老服务可分为福利性与市场性两个基本部分。福利性居家养老服务属于政府基本责任范畴，政府主要通过财政补贴或直接购买服务来履行责任。服务对象多为经济困难的独居、孤寡、高龄老人。市场性居家养老服务主要由市场主导，需要提供服务者个人或其家庭直接在市场上购买所需服务。
进一步地，可以将居家养老服务对象分为无偿、低偿和有偿三类，前两种与后一种分别对应前面的福利性与市场性居家养老服务。这里所说的无偿、低偿与有偿不是指居家养老服务本身是无偿、低偿与有偿，而是指在接受居家养老服务时，服务对象是否支付服务费用，以及在多大程度上承担服务费用。
无偿指服务对象可以免费获得居家养老服务，但绝不意味着服务者免费提供居家养老服务，而仅仅意味着政府或第三者承担服务费用。
低偿指服务对象以低于市场价格获得居家养老服务。对服务对象是低偿，但对于居家养老服务提供者来说，除少量志愿者提供的服务之外，多为服务者按照市场价格提供居家养老服务，市场价格与用户支付费用之间的差额部分由第三方支付。这第三方可以是政府、也可以是各种慈善组织或基金会等。也就是说，居家养老服务费用由服务对象与第三方共同承担。
有偿指用户按照市场价格购买居家养老服务，居家养老服务费用全部由服务使用者承担。
三、政府、非政府组织与家庭在居家养老服务中的责任定位
1.政府政策制定与财政支持
政府政策支持是做好居家养老服务工作的重要保证。居家养老服务工作应该在政府主导下展开。全国老龄办等十部委办局2008年为此专门出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，目前的主要任务是做好政策落实工作。同时，在资金投入、资源整合上政府要有具体作为。比如，在财政预算中设立居家养老服务专项资金，对开展居家养老服务的中介机构给予财政支持，对符合条件的老年人政府为其购买服务，对社区内的场地、设施、服务机构进行资源整合等。[3]
究竟谁应为居家养老服务埋单，则要视老年人的经济条件、身体健康状况等具体情况而定。维护公民的生存权是政府的基本责任，而当个人或家庭缺少维持基本生存能力时，政府自当承担其责任。由此可见，为经济困难的孤寡、独居、高龄老年人提供基本居家养老服务是政府的基本责任。因此，政府应出资为经济困难的孤寡、独居、高龄老年人购买无偿或低偿居家养老服务，其他老年人则应个人出资从市场购买居家养老服务。
目前，全国各地在开展居家养老服务过程中制定有明确的补贴办法和标准，对部分老年人提供无偿或低偿的基本居家养老服务。尽管这些补贴办法与标准因地而异，但还是有许多共同的内容。
无偿服务(政府埋单)对象多为贫困、独居、孤寡、失能半失能、家庭与子女无力照料的高龄老人。如许多地区的无偿服务对象是70岁以上的低保老人、城镇“三无”与农村“五保”老人、重点优抚老人和低收入家庭中生活不能自理或确需帮助的老人、二级以上肢体残疾的老人，其中很多属于传统的民政救助对象。
低偿服务(政府提供部分补贴)对象多包括70岁以上的低收入家庭老人、享受生活费补助且未参保的城镇集体企业退休人员、享受定补的20世纪60年代退职职工中“40%救济对象”、享受定补的革命“五老”人员及其遗孀、享受定补的矽肺病救济对象及80岁以上的“空巢”老人。
有偿服务(个人埋单)由个人支付所需服务费用，政府不提供财政补贴，因而有偿服务对象应该是全体老年人。
政府基本责任范围内的公共产品与公共服务主要有两种基本的提供方式：政府直接提供与通过购买而间接提供。在政府埋单居家养老服务中，究竟采用什么样的提供方式？是政府直接运作还是委托社会服务组织运作？居家养老服务这类细微、琐碎、需求多样的工作，政府亲力亲为，直接提供往往事倍功半，效率低下，而唯一可行的办法就是政府服务外包，通过购买的方式，委托社会服务组织或市场提供居家养老服务。由此可见，在政府基本责任范围内的居家养老服务工作中，政府是服务购买者，社会服务组织或市场是服务提供者，家庭或个人是服务接受者。[4]
社会服务组织是居家养老服务的供给主体，社会服务组织发展的好坏对居家养老服务工作具有重要影响。目前我国能够承担居家养老服务的社会服务组织不多，发展很不尽如人意。因此，政府应大力培育和发展社会服务组织，与其建立伙伴关系，并主动承担起政策制定、资源提供与服务监管的职能，使其有良好的发展环境，从而能承接政府的部分社会服务职能。[3-4]
政府对居家养老服务的政策与资金落实、服务质量等还负有监管的责任。
总之，政府是居家养老服务的管理部门，主要职责是制定居家养老服务的政策法规，确立居家养老服务整体发展规划和分步推进计划，做好居家养老服务的经费预算、社会服务组织培育、综合协调及有关的监管工作。
2.非政府组织和家庭的责任
非政府组织是居家养老服务的实施主体，它接受政府委托，开展居家养老服务的具体组织、实施和评估工作，按时完成政府交办的任务。服务机构面向老年人直接开展面对面的服务，其职责是做好服务人员的选派、管理、职业道德教育以及服务质量监督等工作。
政府为特殊困难老年人提供居家养老服务，以此提高这部分老年人的生活品质，绝不意味着传统意义上的家庭养老服务由居家养老服务所替代，也绝不意味着家庭和子女赡养义务的解除。老年人需求包括经济供养、生活照料与精神慰藉等多个方面，尽管在现代社会，经济供养责任逐渐由家庭转向政府和社会，更强调政府和社会在养老中的责任，但是老年人的精神需求，如家庭中的亲情交流和天伦之乐是社会服务无法替代的。政府为部分困难老年人提供基本的居家养老服务，是应对家庭养老功能弱化、弥补家庭养老服务能力不足的一种具体而有效的措施，目的是缓解家庭与子女照料负担与压力，从而降低因家庭照料能力不足而把老年人推向社会的可能性，既提高了老年人的生活品质，又减小了机构养老的压力，还减轻了政府财政支出的负担。
3.政府埋单居家养老服务的运行流程
政府埋单居家养老服务的运行程序为(见图1)：一是制定享受政府埋单居家养老服务对象标准即准入门槛。二是社区(村)居委会根据准入标准排查筛选出符合条件的、能享受政府埋单居家养老服务的对象。在实际工作中可以参照低保对象排查筛选、认定方法与程序来确定政府埋单居家养老服务对象①。三是乡镇、街道民政或老龄机构审核批准。四是确定居家养老服务的内容(具体内容居家养老服务员和老人根据需要来共同确定)。五是政府委托社会服务组织对政府埋单居家养老服务对象提供服务。六是政府对居家养老服务的质量进行检查和监督，并委托独立第三方对社会服务组织所提供服务的质量进行评估。七是培训居家养老服务员和结对上门服务的志愿者。八是民政或老龄部门向社会服务组织支付相应的服务费用。[5]
四、居家养老与机构养老究竟孰轻孰重？
1.二者在养老中作用不可偏废
伴随着生理机能的衰弱，老年人对家庭或社会的依赖程度逐渐增加。居家养老要有一定的条件作为基础。例如，有适合老年人的住房，生活基本能自理，家庭基本具有照料老人的人力资源与能力等。早川和男认为，居家养老得以成立的基本条件有二：一是良好的经济条件，即有收入保障。二是支持老龄人自我决定、自理、自主行动的社区。具体包括：居住费用的负担与收入相当，拥有安全并且能安心永居的住宅；社区的安定性，社区人员相对稳定；有必要的医疗和保健服务；附近有托老所、老人福利院等各种福利服务设施；日常生活环境完备，交通方便等。[6]由此可见，生活能自理的老年人主要应选择居家养老。
政府 制定政府埋单居家养老服务对象标准(准入门槛)
乡镇街道 委托 上报 乡镇(街道)民政或老龄机构审核
城乡社区 上报 复核 社区(村)根据相应标准排查并筛选出符合条件的老年人
社会服务组织 政府委托社会服务组织为指定老年人提供基本居家养老服务 购买服务
独立第三方 政府委托独立第三方对服务质量评估
图1 政府埋单居家养老服务运行程序
丧失或部分丧失生活自理能力的老人，患病需要长期医疗护理的老年人，以及缺少家庭照顾的高龄老人，应选择机构养老，使他们在养老机构得到多方面的照料服务和精神慰藉。养老机构主要是面向需要长期照护的老年人。
托老所实际上是把机构养老与居家养老两种模式有机结合起来，为部分老年人提供养老服务的一种形式。利用这种形式为老年人提供短期入住、看护、治疗等方面的养老服务。
中国城市老年人有半数左右是低收入者，当他们需要别人照顾时，因为经济原因无法承受较高档次设施使用和专业化服务的费用，而依托社区(日间)托老所则能解决老人和家庭的许多实际困难。可以采取全托、日托，还可以以临托(即临时寄养照顾)或家托(为老人提供上门服务)等方式进行。
居家养老与机构养老究竟孰轻孰重？如何处理好居家养老与机构养老两者间关系？要回答这一问题，首先必须搞清楚两者在养老中所应扮演的角色以及各自的重要性。
老年人在生命周期的不同阶段，应根据身体健康状况而选择不同的养老模式，在不同的养老地点度过。在身体健康、生活能自理时，选择居家养老一般是较为合适的，也是值得推崇的。原因在于：居家养老针对的是生活能自理或部分能自理的老年人，不仅可以满足老年人的生活照料，还可以满足精神慰藉需求，同时具有成本相对较低等诸多优点。
而身体健康状况欠佳、生活不能自理、或年事已高，家庭又无力照料时，机构养老则是较为合适的选择。原因在于：一是可以享有更加专业的服务，从而提高其生活品质。二是大大减轻家庭与子女照料负担，避免家庭关系恶化，维护家庭的和谐与稳定。三是养老成本可能也因此而降低。从这个意义上来讲，机构养老是养老中的最后一道屏障，具有兜底的性质。这与城乡居民最低生活保障制度具有相似的意义。
由此可见，居家养老与机构养老各有其优缺点，以及不同的适用对象。对身体健康、生活自理或半自理的老年人来说，居家养老比机构养老的优点可能更多一些，应是生活自理或半自理老年人的首选。但对于身体健康状况欠佳、生活半自理或不能自理的老年人而言，选择机构养老可能更为合适。
因此，居家养老与机构养老不存在孰轻孰重的问题，两者不可偏废。在个人生命的不同阶段，其合适的养老模式是不一样的，重视其一，忽视其余，都将带来严重的后果。
2.突出问题
目前全国各地介绍的居家养老服务的许多内容实际上已经大大超出了居家养老服务的范畴。如老年社会活动、服务热线(便民热线)等。笔者以为，居家养老服务要围绕“居家”两字来展开，主要是弥补家庭为老服务上的不足，而不应将所有为老服务都纳入居家养老服务的范畴。
目前，部分人视“居家养老”与“居家养老服务”为同一概念。实际上，“居家养老”与“居家养老服务”是两个不同的概念。“居家养老”指在家中养老，而“居家养老服务”指老年人在家中居住，但由社会提供(部分)养老服务的养老方式。社会上广泛流行的“居家养老”实际上是指“居家养老”+“社区照料”。居家养老自古就是一种最基本的养老模式，而居家养老服务也早已有之，只是不普遍而已。例如，历史上有钱人家为老年人雇请的保姆等就是居家养老服务的一种形式。由此可见，居家养老服务不是什么新生事物或新养老模式。
国内许多研究在“以居家养老为主，社区养老为依托，机构养老为补充”的养老服务体系建设方针的指引下，想当然地得出居家养老是“低成本、高生活品质与资源充分利用”，而机构养老则是“高成本、低生活品质、资源浪费与社会疏离感增加”等结论。如有学者认为，从经济学角度，居家养老既可充分利用现有的家庭物质资源，如住房及生活措施等，又可根据老年人多年的生活习惯安排日常生活，在节省开支的同时有利于保证老年人生活质量。[7]
上述这些认识存在严重的偏差。例如，对于一个常年卧床不起的老年人，不仅居家养老成本可能要远远高于机构养老，更为严重的是由此给家庭和子女所带来的心理与精神压力也是难以想象的。老年人在养老院中也能结识很多人，老年人并非生活在一个与世隔绝的封闭社会形态中，甚至有更多的时间和机会与他人、特别是与老年人打交道，与同为入住养老院的老年人进行长期间的交流等。需要强调指出的是：入住养老机构的老年人多属于失能半失能老年人，其中又多属于室内甚至卧床老人，对这部分老年人而言，以往熟悉的社区与家庭环境的意义已大为减弱，而及时享有专业化照护的意义大为增强。因此，联合国提出的尽可能让老年人生活在熟悉的社区中也是有条件的。而居家养老与机构养老究竟哪一个成本更高，实际上因人而异。
一提到人口老龄化与老年人口问题时，许多人便联想到居家养老服务。居家养老服务功效被严重放大，居家养老服务俨然成为应对人口老龄化的灵丹妙药。居家养老服务应对人口老龄化挑战确实具有一定效用，但其作用也是有限的，且居家养老也需要一定的条件作为支撑。
政府在推进居家养老服务中参与较深，使居家养老服务带有浓厚的行政色彩。在初始阶段，为推动居家养老服务的发展，政府的强力行政推动是必需的，但长此以往，可能会阻碍居家养老服务的进一步发展。随着居家养老服务工作的不断推进，政府应从具体事务中逐步淡出，集中精力开展监管工作，从更高层面给予居家养老服务更多、更大的支持。政府支持居家养老服务发展的基本工作主要有两项：一是从政策上给予支持，促进居家养老服务持续健康发展；二是按照公共财政的要求，把支持居家养老服务的经费列入财政预算。[8]
目前，各级政府常常通过购买公益性岗位，招聘专职人员，为居民提供居家养老服务。实际上面对具体的面广量大的居家养老服务，政府大包大揽地直接提供服务注定是低效率的与不可能做好的，最好的办法是政府出资，通过市场购买服务。
南京等地在居家养老服务方面进行了很多有益的尝试。政府制定政策、规划，提出要求，提供必要的财政支持，加强监管，实际工作交给社会服务组织、非营利性社会团体、甚至市场去做，由专业居家养老服务公司运作，在社区设立居家养老服务站点，从而实现连锁与规模经营。
在单位制逐渐退出中国历史舞台后，村居(指村委会与居委会)的组织构架、运行方式逐渐与基层政府接近，名义上的群众自治组织，实际上的中国第六层级政府应运而生。村居办社会代替了以往的单位制，成为目前社会管理、特别是社会控制的最主要手段。
与其他工作一样，政府也习惯于将居家养老服务交由村居来负责承担。考虑到目前村居工作人员较少(相对于所承担的工作而言)，日常工作繁重，人手和经费都无暇顾及居家养老服务的实际，政府将居家养老服务交由村居承担实际上是很不合适的。在居家养老服务工作中村居的主要责任应该是根据政府的政策规定与准入标准，排查筛选并提交需要提供政府居家养老服务的对象名单。这与低保对象的遴选、确定与提交上级审核，在运作程序上是相似的。目前，政府兴办或资助的养老机构收住的老人大部分为健康老人，部分养老机构对失能半失能老人入住采取排斥的态度，导致这些最需要入住养老机构的失能半失能老人被长期忽视，因经济困难或社会排斥等原因而不能入住政府兴办或资助的养老机构。
政府应该对申请入住政府兴办或资助的养老机构的老年人进行严格的资格审查，设置准入门槛，同时对政府兴办或资助的养老机构提出明确的要求。如要求这些养老机构以收住失能半失能老人为主，严格控制健康老人、特别是低龄健康老人入住，同时适度提高这些养老机构收住贫困、失能半失能老年人的补助标准。而健康老人一般只能入住商业性养老机构，且机构养老费用主要应由老年人个人或家庭承担。
五、关于社区居家养老服务中心建设的两个问题
1.无需每个社区都建立居家养老服务中心
江苏省委5号文件(苏发[2009]5号)[9]明确要求各级政府投资建设社区居家养老服务中心，并对其软硬件建设提出明确要求。这一文件在落实过程中存在如下亟待解决的理论与实际问题。
首先，建立社区居家养老服务中心需要大量资金，如果它的性质是官办机构，政府要大量投入，需要确定资金来源。如果是民办机构，政府只能制定优惠政策吸引民间力量参与，但不能迫使民间力量在每一个社区建一所居家养老服务中心，而只能按市场规律办事。接下来还要解决社区居家养老服务中心日常办公场所与日常办公经费，建成后机构人员招用、薪酬等问题。为确保正常运营，还涉及所提供的服务由谁来埋单，是依靠提供市场性服务与承接政府服务外包获得部分资金，还是政府财政承担其全部或部分运营费用等问题。目前社区居家养老服务中心多由社区居委会负责兴办、管理、并直接提供服务。是否进一步把社区居委会推向村(居)委会办社会的格局(以取代以往的单位办社会)？社区居家养老服务中心是居家养老服务的组织者、管理者、还是居家养老服务的直接提供者？抑或多重角色集于一身？等等，所有诸如此类的问题目前都没有给予明确的答案。
其次，居家养老服务与社区居家养老服务机构建设两者间并没有必然的因果关系。为了开展居家养老服务，政府没有必要在每一个社区建一所居家养老服务中心。为了开展居家养老服务，除了每一个社区建设居家养老服务中心外，还应该有更好的途径。
再次，党委政府部门千条线，社区一根针，如果上级部门要求每个社区单独建立一个机构，将成为社区无法承受之重。民政或老龄部门应因居家养老服务需要，要求每个社区(村)建一所社区居家养老服务中心。党委政府很多部门也明确要求在每一个社区建设名目繁多的各种类型的机构。但是社区缺乏经济实力与人才资源作为支撑，建设与日后运转所需资金、人员没有保证，建成后是否具有维持正常运转的有效需求及如何保证其正常运营。这些问题要求党政部门从整个政府工作需要出发，合理地去挖掘、整合与利用现有资源开展工作，具有全局眼光，政府各项工作之间建立有效衔接与配合。
第四，如果每一个社区建一所社区居家养老服务中心，建成后因有效需求不足而影响其正常运转将是多数社区普遍面临的现实。假设社区人口规模为5 000人，老年人口比例为15%，老年人中需要接受居家养老服务者占6%，则一个社区需要接受居家养老服务者仅为45人左右。进一步，社区不仅有老人，还有少年儿童、妇女、残疾人等，他们也需要社区提供各种各样的服务。我们是否应该为各种类型的人口也单独建立一个与居家养老服务中心类似的中心？这在笔者看来是完全没有必要的，即便每一个社区建立一所包含居家养老服务、老年活动、党建活动、青少年活动、妇女活动、卫生与计划生育服务等内容在内的综合性的社区服务中心可能也是没有必要的。原因在于：一是通常情况下社区(村、居)空间范围较小，每一社区建设一所社区服务中心，必然会造成分布过密，每一个社区服务中心覆盖范围与服务半径都太小，多会出现有效需求不足，从而影响其发展。二是人员与场地等较难落实。三是所需资金匮乏。以笔者之见，政府即便要求建设社区服务中心，考虑到社区服务中心的服务半径不能太大，太大后反应迟钝，但也不能过小，过小后有效需求不足，因而几个相邻社区联合甚至在街道一级设立一家社区服务中心即可。
最后，伴随着市场化改革而来的是单位(主要是企业)逐渐从社会领域推出，政府出于社会控制等多种目的，要求每一个社区建设包括居家养老服务中心在内的各种官办或半官办机构，大有政府办社会的政府制味道(另一种意义上的单位制的回归)，其结果是居家养老服务机构的微型化、碎片化与行政化，不仅挤占了民间社会服务组织的发展空间，不利于社会组织的培育与发展，而且社会服务的规模效应与专业分工协作等无从谈起。与社区卫生服务中心更需要全科医生一样，每一社区建设一家居家养老服务中心，要求工作其中的从业人员必须是全能型服务人员，这本身也是严重不切实际的。无数的实践早已证明：类似于居家养老服务，只能交给市场与社会去办，政府不可能办好，而且一定是低效率的。政府主要应做的只是将政府责任范围内的居家养老服务外包与监督管理。
2.农村老年人如何获得居家养老服务
农村多数青壮年都外出打工，留在农村的多属于“老弱病残”，农村老年人多靠自己或家庭成员照顾，当出现身体不适或生活不能自理时，间或有邻里照顾。乡村极少有居家养老服务组织，组织化或市场化的居家养老服务在农村基本上处在空白状态。如果按政府要求在农村也建设居家养老服务中心，问题是：农村居家养老服务中心在建设、运行上都存在困难。如果采取市场化运作，要考虑农村老年人的经济支付能力、思想观念、及是否愿意自掏腰包购买居家养老服务。多数村失能半失能老年人较少或很少，有效需求可能严重不足，在此情况下，村居家养老服务中心工作究竟又如何开展？
农村发展相对滞后，有效需求少，集居化程度低，开展居家养老服务难度大，因而将城市养老服务模式搬到农村是不合适的。那么，农村老人如何获得居家养老服务？笔者认为，依托乡镇敬老院服务平台，开展一些为老服务项目(如日托服务、居家养老服务等)，可能是一种有效与现实的选择。为此，建议对乡镇敬老院的养老资源进行挖掘与整合，将其改造成为集院舍住养和社区照料等多种服务功能于一体的综合性老年福利服务中心。同时，鼓励失能半失能老人入住乡镇敬老院，改变以往乡镇敬老院只负责农村“五保”老人入住与供养状况。江苏省连云港市采取集体出资和个人出资相结合的方式在农村建立老年人集中居住区，从而为养老服务工作的开展创造了条件。连云港的经验值得研究与总结。
①如对老人身体健康状况与经济支付能力进行评估，根据评估结果，确定服务对象类型，并确定是否提供财政支持以及支持额度。
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