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一旦积极财政政策淡出，会有什么改革政策“继位”？十届人大会议上通过的政府工作报告中关于积极财政政策的有关论述，使人们产生诸多联想。政府今年准备发行１４００亿元国债，主要用于重大项目和一些已开工项目的收尾工程。有人据此认为，这是积极财政政策将要淡出的信号。这不仅因为发行数量比前几年的１５００亿元国债少，而且还对使用用途做了更加严格的界定。但也有专家对积极财政政策适时退出没有疑义，所担心的是在目前的宏观经济态势下，用什么政策取代实行６年之久的刺激内需政策，来拉动经济增长。围绕这一问题，京城三位经济学家石小敏、盛洪和温铁军就这一问题展开了深入讨论，探究改革新“亮点”，寻找改革突破口。
改革宏观环境突变：短缺出现消费转型
温铁军（中国体改研究会副秘书长）：说到积极财政政策的淡出，我们不得不寄希望于今年的民间投资有一个较大的发展，民间投资能否启动是我国未来经济发展的重要一环。
盛洪（天则经济研究所所长，山东大学教授）：民间投资的启动正在开始，并会进一步延续。这主要表现为，一些新的融资方式使得民间资本能够进入到过去政府认定应该是它投资的领域。这一领域非常大，像公用事业、城市基础设施、交通通信等。但关键是要有新的制度框架，在这方面，一些地方进行了有益的探索。
温铁军：现在宏观经济一些新的情况不能不引起我们的关注。尽管１９９８年以来积极财政政策的国债投资和基础设施建设投资的额度都相当大，但由于经济增长很快，一些重要的物资重新出现短缺。尤其是能源方面，石油、煤炭、电力三大能源都出现短缺；交通运输，由原来的运能过剩到现在运能紧张；基本建设原材料也开始呈现出供求矛盾。新的短缺出现会带来两方面效应，一方面通过制度修改、调整到位，投资的启动能够弥补短缺状况；另一方面也可能带来通货膨胀。
盛洪：去年以来形势确实发生了很大变化。城市消费出现转折点，一些消费领域迅速高涨。去年汽车的销量和产量都增长了５０％以上；商品住宅的增长也在３０％以上；旅游也已成为消费热点。这三个产业的最大特点是产品价值高，增长速度快，并能促使国民经济发生显著的变化。汽车去年实际增长量１００万辆左右，如果平均每辆１０万元，总价值就是１０００亿，占ＧＤＰ的ｌ％；住宅的增长对ＧＤＰ增长的影响，即使不到１％，至少也达到０．８％左右。且这不是偶然的、昙花一现的现象，而是发展的长期趋势，至少持续五年到十年。
民间资本主导公用事业改革路径
盛洪：更为引人入胜的是，这几个产 业需求迅速增长的背后，会引致新的更大的需求。汽车、住宅、旅游的增长需要城市公共事业、城市基础设施和交通通讯设施的大发展。另外，农村的城镇化也对这一领域提出巨大需求。这一领域比上述三个产业的规模更大。要满足不断扩大的需求，光靠政府部门的财政投资是远远不够的，必须有新的制度安排，吸引民间资金的介入。
公用事业民营化这些年一直都在探讨，国外有很多巨大的公用事业公司，在中国投入大量资金，经营管理了若干非常巨大的公用事业项目。像法国的威望迪，去年获得了浦东供水项目的特许权；国内的一些企业也在发展壮大，像廊坊的“新奥燃气”，完全是一个民营企业，它服务的人口接近一千万，最近又拿下了石家庄的管道燃气供应权；还有四川的“瑞云集团”，正在做开发新城———四川省邛崃市的项目，市政府把投资权和经营权都特许给这家公司，经营新城全部的公共事业。类似的模式非常多，很多地方都在寻找一种新的融资方式，把民间资金吸引到公用设施的投资上来。
核心问题是，金融机制是否把资金转移到投资需求上来。为此，金融界要发展出一些新的金融工具，比如特许经营权抵押贷款等。特许经营权实际上是质量相当高的资产，比用一栋楼抵押对银行还保险。当然，这种独家垄断要求招投标必须非常严格，且由于公用事业涉及千家万户的切身利益，政府必须要对价格及其安全等进行管制。
允许地方政府发行债券也是一种新的融资方式。中国现在不允许地方政府发债券，而由中央政府发国债给地方政府上项目，这是一个没有效率，风险很高的金融工具。因为地方政府和中央政府总是在不断博弈，一些地方政府想着法儿不还钱。如果允许地方政府发债，风险会更低。这有利于和地方政府官员的切身利益直接挂钩，如果地方政府债券到期不能偿还，就要摘掉地方官员的乌纱帽。同时，地方政府债券有助于老百姓就近监督和判断债券所投资项目的合理性，给债权人提供更明确的信息，破除“财政幻觉”。
此外，还需要建立相关的法律框架，对现在的合同法、招标法、拍卖法不适应的地方作出修改，以适应这样一种新的融资方式和公共事业的经营方式。各地方政府也要比较熟练地掌握一些公用事业民营化相关的技术，比如说招投标技术、公用事业的定价技术等。
如果这种新的金融政策和金融工具 能够适应公用事业和城市基础设施的投资需求，将会带来“需求的增长和需求的满足”并存这样一个良性的结果。从这个意义上讲，我们的中央政府可能确实可以从积极的财政政策，就是从发行公债然后投入公共工程这样一个行政方式中慢慢淡出，而实际上跟上的是地方政府的投资和民间的投资。
根除通货膨胀的体制根源
温铁军：能源原材料和基础设施随着消费结构的变化而出现的短缺，可能会用民间投资进入公共投资领域这样的方式和相应的制度创新来解决。但另一方面，在人们更多地关注通货紧缩时，通 货膨胀重现也可能有了存在的理由。
盛洪：要是能满足短缺的话，产品市场不会有通货膨胀，不会有短缺所引起的价格升高。
温铁军：按照您的看法，似乎以往出现的通货膨胀就是过去政府特别是中央政府承担较多公共品或基础设施投资所造成的。如果要是投资主体多元化，特别是允许地方政府发债和允许民间投资基础设施，就不会造成通货膨胀？盛洪：是的。实际上过去的通货膨胀还和金融制度效率较低有关。基础货币发的多，金融机制效率又比较低，闲置的资金不能有效地转移到所需要的产业中去。若要满足对公用事业基础设施的巨大需求，就需要金融机构的创新，金融工具的创新。过去的通货膨胀，从某种意义上来讲其实都是结构性的。当需求结构发生变化，生产结构调整不能及时有效跟上。根源是金融改革没有到位、金融机制不够有效的结果，致使资源不能重新配置或者重新配置得非常慢所造成的短缺。
温铁军：这个判断是不是还可以考虑另外一个因素，就是说，以往的１９８０年代到９０年代初期，中国连续地出现了几次通货膨胀，重要原因是资源和资本都短缺，而现在中国实际上已经不存在资本的短缺了。在资本短缺的情况下，资本作为一个稀缺要素，其价格可能超常的上涨，因此导致通货膨胀的推动因素。如果现在是资本过剩，就可能弱化通货膨胀问题。
盛洪：对。这确实又是一个因素。就是说资本比较充裕，资本想找投资的项目找不着，过去是项目很多但资本相对短缺，成本上升推动价格上升。
温铁军：进一步说，你所说到的允许地方政府发债，以及是否会允许金融创新，其实都和资本不再短缺或相对过剩相关。现在银行系统贷款真正能够大规模增长的是消费信贷，主要用于新的消费结构的改变，像汽车消费、住房的消费、旅游的消费、大件商品的消费等，这些消费都由贷款来支持，因此必然带来一系列的金融制度和金融工具的创新，否则就无法满足消费需求。而且，如果无法满足消费需求，金融自身的质量就不可能好。
客观地说，这些年无论是中国的内资还是外资都已经告别了短缺时代，因此，尽管出现暂时性的或者短时期的这种能源原材料短缺、基础设施不足等等，应该看成是消费结构本身变化所带来的必然现象，并不是可以直接导致通货膨胀的必要因素。
盛洪：不见得。但是过去的资本短缺还和体制相关。资本的过度需求，恰恰是受管制银行利率低于市场利率，如果利率提高，实际上也许没有多少人愿意再去争着贷款。另外，金融机构效率低，通过金融机制创造货币的功能比较小，也反映为资本短缺，只有增加基础货币。
石小敏（中国经济体制改革研究会副会长兼秘书长）：这几年，实际上一方面有紧缩，一方面有膨胀。竞争性产品价格不断下降，垄断产品的价格上涨。中低收入家庭的收入结构、消费结构发生极大的变化，再加上未来预期不确定，他们不敢消费，一方面要为孩子积攒教育费用，另一方面还要应付伤病等医疗花费。基础性劳务型市场价格的下降，跟某些垄断性产品价格上升是相关的。
当然，加入ＷＴＯ，特别是市场化的程度提高，民营的、外资的企业占了整个供应者的大部分，他们效率提高和关税的降低对一些产品价格的下降会有影响，汽车等产品就是典型例子。
但是我们看到，政府直接投资，城镇化的过程有很多项目是政府操办的，如地方政府的形象工程等仍是行政手段发挥作用。所谓膨胀，本质上不是短缺，而是这个体制就是膨胀的体制———消费攀比和投资饥渴，是造成膨胀的根本原因。谁来推动民营化进程
盛洪：要解决旧机制垄断效率低的问题，就是要靠“导入民营化”。这是因为，民营化的效率比较高，成本比较低。举个例子，瑞云集团１４００万买下了邛崃市的管道燃气经营权，每年净利润为６００万元（原来是每年５万元的利润）；还有供水，工作人员从９８人减至１２人，成本大大的降低。
当然，民营化才仅仅作为一种趋势，才刚刚起步。为什么那么多的地方政府愿意这么做，像邛崃市，整个新城就全包给这个民营企业了。从政府领导人来讲，他是有动力民营化的，但对于机构的中底层来讲，他们是不希望民营化的。温铁军：１９９８年以来的积极财政政策，大规模的国债投资，客观上强化了某些垄断部门通过向政府报国债项目，不仅增加自己部门的收益，并且增加了大量人员。比如说，一些县市级电力部门因为这几年加强电力建设，人员扩张了几倍，现在一般都是几百人吧。如果面对的是这样一种垄断部门，那他怎么民营化？
盛洪：其实这是政治经济学问题。这些人肯定是阻碍民营化一个非常重要的因素，但这不是一厢情愿的，政府的领导人还是有动力推行民营化的。
温铁军：地方政府愿意这样做的前提，是这些年相当大的国债投资是中央部门的，而地方经济尤其是中西部地区没有资金，才会创造出吸引民间投资进入工业部门这样一种机制。而在中央层面上，它是资金过剩的。政府直接投资是最简单、最容易的方式，不用做任何利益调整，不用做任何改革。
石小敏：这大多数是通过政府行为投下去的，必然扩大了行政配置资源的范围。我们知道行政部门现在有很大的问题，就是权力部门的腐败问题，现在对腐败问题，全社会都在批评、提意见，各方面也在逐渐治理这些坏毛病。但目前它仍会对组织效率产生受影响，使供给 的成本提高。可喜的是，现在各级地方政府的竞争加剧，至少在改善投资环境方面进行竞争。有了各级政府之间的竞争，很大程度上也在起着抑制由于腐败造成的低效率。
但是一些垄断部门，从来都是贵买贱卖，像石油、粮食等部门。决策慢，总是丧失机遇，带来成本的大幅度提高。尽管民营企业吸收资金的能力增加了，向提高效率的方向迈进，但在转型过程中，中央政府承担着大量的还债的任务，现在要靠出售资产或资源还债，还存在很多障碍。而靠投放货币还债是中央政府所 担心的。可以说，中短期内对通货膨胀的担心只是一种预期。
改革的动力是什么
温铁军：人们都认为制约中国经济进一步增长的主要矛盾是政治，只有政治体制改革深化才能进一步推动中国经济增长。是否真的政治体制改革了，经济就持续增长了？这是个真问题么？石小敏：把词语抽象到政治和经济的最高层次，反而不易讨论了。如果把问题定位在某一个具体问题上，反倒容易把握。比如说，我们未来２０年城市化已达到５０％，７到８亿人是城里人，农村还有７到８亿人（未来１５亿人的话）。按照现在的户籍，城里的人有３亿多，如果把那些居住半年以上的进城务工者加进去，城里人就是４亿多。如果我们设想现在的打工者加上未来增加的打工者（包括其家属），在２０年之内有４亿人真正进了城，城里人达到７亿多。高质量、充足的农产品靠什么来供应？靠的是农村的教育、培训、技术设施，靠农村基本组织效率的提高，这个组织就是乡以下自治的、真正的农民合作组织。乡自治、经济合作组织，就是农村政治和经济改革的内容。现在官僚体系的效益这么低，有人曾指出：一百块钱扶贫款从中央财政口袋漏下去，只有两块钱到了农民头上。
假设现在１０万亿的ＧＤＰ在２０年之内变成了４０万亿，翻两番，如果未来的消费率达到７０％的话，２８万亿，你敢设想一下城里和农村的分布吗？你能设想剩下那七八亿农民的消费在这２８万亿的消费额里面能占多少吗？如果剩下那七八亿人占这个未来２８亿消费额的３０％的话，８万亿，农村人均年消费额就要达到一万块钱。现在农村人均年消费还达不到一千块钱，靠什么实现？要靠农村的生产和城市行为的互动，在稳定中发展，而这恰恰要的是组织结构的变化。我们现在最缺的是组织效率和信用，而信用真正的承载体是组织、是个人、是网络。你说这样的一种改变，他不是政治上的东西吗？
盛洪：应该这么看，一个是政治体制应该改革，一个是改革的动力何在。我觉得这是两个问题。中国这些年的很多优势，比如巨大的市场优势，不是任何政治领导人所能影响的。中国巨大的市场效应，带来的是企业的经济规模和产业的经济规模，这个经济规模带来的成本非常低，所以竞争力就比较强。为什么跨国公司要到中国来，就是这个简单的逻辑。按照新贸易理论讲，就是说一个企业应该设在巨大市场边上，巨大市场给你带来的市场容量，可以发挥企业的规模经济并且享受这个国家的产业规模经济，再加上咱们劳动力的比较优势，国外的投资就会不断地进入。
温铁军：就是说，经济发展并不必然创造政治改革的需求？
盛洪：恰恰反过来了。就是因为政治体制和政治领导人的决策错误所带来对中国经济发展的负面影响，可能会被正面的东西所掩盖。
那么，什么是改革的动力，是合法性危机啊！包括政府本身，现在的政治体制是什么问题，首先是行政部门过分扩张，导致了它在所谓西方讲的“三权”中间是一支带有支配地位的政治力量，这个政治力量把它的权力扩张到行政部门的边界之外。这个问题实际是政治制度的一个弊端，首先的问题就是要建立宪政。
宪政什么意思？就是要规定人大是什么权力，人大常委会是什么权力（这个权力严格来讲是由人大授权的）；国务院什么权力，是全国人大授权的，类似于董事会授权总经理，必须在一个范围内做事。现在严格来讲，这样一个权力边界没有了。这是一个很严重的问题，这个问题导致损失特别大。
像企业改革建立的公司治理结构，有助于形成某种社会共识。我老拿公司来比拟一个国家，这种文化资源可以转化过来，比如说，全国人民就是股东，人大就是董事会，国务院就是管理层，管理层不是为所欲为的。公司治理结构实际是企业民主，一个小民主的状态；再比如反垄断，在经济领域打破垄断，然后对垄断进行管制，这个逻辑很容易引到政治上来。因为大家很清楚地看到，政府就是自然垄断机构，所有对垄断的社会共识慢慢就转到这上面来。
石小敏：这个现实的逻辑是什么呢，中国改革原来叫“—个中心，两个基本点”；经济先改，率先开放；同时，政治上稳定，四项基本原则；中心呢，经济建设。这２０多年重点就是经济改革，只是我觉得这个中心的位置逐渐往前移了，位移到民权上来了，而经济上已经开始跟国际接轨了，接轨过程要求整个法律体系要发生改变，以至于道德体系和评价理念都发生变化。传统的那套东西约束在衰落，整个中心开始往前移。前十五年我们叫改革，自上而下的推动是第一动力；后十年从１９９５年到现在叫转型，多元动力，第一动力叫开放。开放拉动改革，沿海推动内地，民营推动“国营”，经济拉动社会政治，实践推着理论政策，甚至是基本理论。所以，中国的政治改革越来越多的是个自然的过程。
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