政府预算过程中的分离制衡机制研究，本文主要内容关键词为：过程中论文,预算论文,机制论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
著名公共预算专家希克(Schick，1966)曾指出，公共预算有三种预算取向：控制取向、管理取向和计划取向。[1]在现代预算治理结构确立的初级阶段，控制取向是最重要的预算原则。而实现预算控制最重要的机制保障就是建立并完善预算决策和运行过程中各相关主体决策权力的相互分离与制衡机制。因此，本文从政府预算利益相关主体的治理结构出发，系统考察预算过程中的分离制衡机制问题。
一、政府预算利益相关主体的结构
不论是政府预算的总体规模，还是预算资金的配置过程，都不同程度地体现了利益交换的倾向。[2]循着这种利益交换的分析范式，政府预算组织体系中的各相关利益主体，如民众及以政府财政部门为核心的资金供给方、资金使用者等，都将在相对理性的前提之下，展开彼此间复杂的互动博弈过程。其基本治理结构如图1所示。[3]
图1 政府预算管理利益相关方的基本治理结构
从政府预算资金运行的角度出发，可将政府财政部门作为预算资金的供给方，而将运用资金的各团体作为资金需求方。由此，政府预算管理利益相关方之间的基本治理结构可概括为：[4]
第一，政府预算管理的资金需求方由各政府部门、财政拨款的事业单位和部分享受政府管制或财政补贴的企业等组成。这些资金使用者在向居民与企业提供公共产品与服务的同时，将从政府财政部门获得预算资金。但如果没有较强的供给约束，资金使用者不断追求预算规模最大化的内在冲动极有可能转化为现实的。由于预算资金供求上的信息不对称性，预算资金使用者掌握着相对优势的信息资源，也往往能实现预算规模的持续扩张，其结果难免在相当程度上加大私人经济部门非必要的税收负担。
第二，财政预算部门作为联系利益相关方的核心，是各相关利益主体关注的焦点。由于财政部门处于承接预算资金使用者与立法监督机构间的“桥梁”地位，因而具有比较典型的双重委托——代理关系。就其与资金使用者而言，财政部门是委托方，资金使用者是代理方；就其与立法监督机构而言，立法监督机构是委托方，财政预算部门是代理方。在信息传导上，代理方总是处于优势信息地位。同时，个别财政部门所掌握的资金与其设租寻租间，也存在较强的正相关关系。鉴于财政预算部门所具有的这种双重委托——代理关系，在缺乏监督机制约束的情况下，为实现自身效用最大化，财政部门也会设法与资金使用者合谋，通过设租与寻租行为，扩大政府预算的总体规模。[5]在资源配置效率上，归属于公共部门配置的资源如果超过必要的限度，其运用效率往往会低于私人部门。因此，纳入政府预算的资金规模过大，将会影响整体社会资源的配置效率。
第三，立法监督机构代表了广大公民的根本利益。监督制衡机制作为一种公共选择或集体选择的结果，其完善程度建立在私人经济部门支付集体选择交易成本基础之上。通过公共选择机制的约束与监督，可在一定程度上抑制预算资金使用者与政府财政部门追求预算规模最大化的内在冲动。适当的公共选择机制设计，也可改变其他利益关系方的效用函数，将预算规模控制在有限且有效的范围内，以实现社会资源配置的进一步优化，从而获得相应资源配置的节约收益。然而，公共选择机制的设计与运行，作为追求“一致同意”的过程，同样面临个人效用加总为集体效用的困难，也存在较高的交易成本。随着公共选择机制完备程度的提高，其交易成本将呈现加速递增态势。因而，立法监督机构努力建立监督制衡机制时，应在约束预算规模的节约收益与机制设计运行的交易成本间，寻求某种适度的均衡。
二、完善预算过程中分离制衡机制的必要性
法国启蒙思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。……从事物的本质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。[6]因此，建立相互分离且制衡的预算治理结构是防止预算权力失控的关键。政府预算涉及政府各部门间的利益分配问题，也是财政“蛋糕”的具体分割过程，客观上需要一个利益协调的机制和平台。
我国传统预算编制方式之所以存在职责交叉、相互推诿、管理效率低下等问题，重要原因之一是缺乏一个权威的机构来统一负责这项工作。因此，需要强化预算编制职责，将预算编制环节独立化。[7]预算编制、执行和监督三个环节各自构成相对独立的系统，解决一个部门“身兼数职”导致的管理混乱和低效，同时也避免了各部门争预算、争指标的问题，这将有效提升预算决策效率。预算编制与预算执行相分离，在这两个系统间发挥相互约束、相互监督的监控作用，还可防止部门权力的膨胀和滥用。同时，将预算编制部门独立出来，建立专职预算编制机构，可以保证其拥有充足的力量和精力，专门从事预算编制工作，增强预算编制的科学性、高效性、合理性。因此，将预算编制和执行部门在行政管理体系框架内分离开来，建立直接隶属于中央政府的独立预算编制部门，能有效提升核心预算结构的权威性和独立性、减少预算过程中的非规范性行为，是十分必要的理性选择。
三、完善我国预算决策中分离与制衡机制的对策
当前，我国预算决策的核心部门是各级政府财政部门，预算过程中的分离与制衡机制也主要体现为财政部门内部业务司局或处室间的内部分离。[8]尽管其已在一定程度上体现了权力分离和制衡的色彩，但与预算编制、执行、监督三权分离并以法律的形式予以保证的内在要求相比，仍存在较大差距。当前预算法修订工作之所以陷入僵局，主要原因之一就是人大和财政部门陷入争当核心预算部门的权力之争。预算法与其他法律的一个重要区别，就是预算法涉及人大和政府两个执法主体。当前政府财政部门集预算编制和执行权力于一身，构成了“强势预算部门”。这种权力的过度集中，不仅容易滋生各种腐败行为，也导致财政部门作为预算资源配置核心部门本应具有的预算资源配置主导权，因与其他政府部门在行政机构序列中处于“平级”的地位，各种利益冲突也往往难以得到有效协调。为更好地实现“依法用好百姓钱”的政府理财目标，构建并完善预算编制、执行和监督“三权”分离的预算分离制衡机制是现实的较好选择。
完善预算分离制衡机制，主要包括预算编制系统、执行系统和监督系统的流程再造。
(一)预算编制系统的流程再造
在机构设置上，可考虑当前财政收入组织机构单立的方式，将现行财政部门的预算、相关支出业务及其他部有部分预算编制职能的部门统一起来，并将预算编制职能从财政部门中独立出来，组建一个国务院直属的专业预算编制机构——国家预算管理局，并尝试在预算法律修订过程中，将这一模式固定下来，通过法律授予其集中、明确、有效的预算编制权限，为预算编制提供组织和法律保证。这种预算决策权集中于政府高层决策部门——国家预算管理局，而具体执行权赋予政府行政部门——财政部门的方式，对建立符合市场经济要求的预算决策分离制衡机制，是非常必要也是较为可行的。在具体操作上，为解决成立单独的预算编制机构而导致的人员编制增加问题，可考虑将目前负责收入预算执行的国家税务部门合并入财政部门，将收支预算的执行整合于一个统一框架内，以加强收支间的综合协调与平衡，并适当压缩原税务系统的人员编制，以提高税收征收效率，有效降低征收成本。同时，将税务部门的税收计划部门合并入新成立的预算管理局，专司收入预算的编制预测工作。
(二)预算执行系统的流程再造
财政部门(包括合并进来的国家税务系统)只具体负责预算和公共支出等国库业务的具体工作，并将财政金融宏观调控职能集中于财政部门。财政部门不再从事预算的编制工作，但可向预算编制机构(预算管理局)提供建议。
(三)预算监督系统的流程再造
预算监督机构可采用“一体两翼”的模式，形成以人大机构为核心、财政部门内部监督机构和审计部门为主体的内外双层监督体系。这种分工可在现行公共治理结构内实现财政分权的法律制衡机制，以较小的成本实现预算管理的法治化，增强预算的公开性和透明度。同时，还应借鉴国外经验并考虑我国实际，在上述三个系统中构建专门的预算审查机构。一是在各级人大常委会预算工作委员会的基础上，成立人大预算委员会。该委员会专职负责对政府预算的审核、平衡和初步确定预算草案。二是各级政府内部成立预算专家咨询委员会。该委员会主要由各类财经和预算管理专家组成，也可适当吸收政府部门相关官员和技术岗位公务人员。根据国民经济和社会发展计划，对财政部门上报的预算建议提出建议，以供决策参考。三是在预算管理局内部，成立专职的预算审查机构，实现预算管理局内部编制与审查的进一步分权与制衡。