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情报公开制度是近现代发展起来的新制度，是政治民主和法制健全条件下的产物。民主政治要求集中多数人的判断，这就要求公众了解政府的有关情报，并以法律制度保证。一方面用法律规定公众的“知情权”（或称“了解权”），扩大了公众的基本权利范围，给个人带来利益；另一方面公众通过行使该权利，参与国政并监督国政，有助于消除国家机关的腐败，保证民主政治的实现和发展。建立情报公开制度既是公众的要求，又是社会发展的必然。许多国家制定了法律实施情报公开制度。我国虽没有制定情报公开法，但党和国家已开始重视该制度。党的“十五大报告”明确提出“公开原则”、“公开办事制度”，政府及有关部门、法院、检察院等国家机关开始公示有关制度扩大公众监督，表现出良好的趋势。
本文试就外国情报公开法的立法现状、一般内容、发展趋势作一粗略述评，希望能引起社会各界对国外情报公开制度的关注和对我国建立情报公开制度的思考。
一、情报公开立法现状
（一）世界上最早采取情报公开制度的瑞典
瑞典1766年制定的《出版自由法》，规定为了出版阅览公文书的权利。该法制定受英国出版自由的影响，同时与瑞典同俄国的北方战争失败后、国王的权威下降、议会权力至上也有直接关系；议会内党派斗争中，代表下层贵族和农民的“便帽党”在选举中取胜，代表贵族等保守势力的“礼帽党”失败，“便帽党”在政治上进行一系列的改革，其中包括出版公文书的自由、为出版而阅览公文书制度确立。在瑞典以后的150年间，该制度虽断断续续，但保持了下来。 为区分秘密文书和公开文书，在多年经验的基础上形成了数百条的秘密法。由于瑞典的情报公开制度运用起来较为复杂，几乎没有传入他国。瑞典的情报公开制度公文书公开的机关较广，除行政机关外，国会、教会会议、法院、地方公共团体等都成为公开的对象。（注：参见[日]井出嘉宪等著：《情报公开》（行政，1998年）72页、170页。）
（二）北欧诸国的情报公开制度
芬兰于1951年制定《公文书公开法》，该法从1930年开始着手制定工作，历时20年始得完成。关于文书公开的限制，以法律和委任命令等形式规定，所以显得不透明。丹麦于1970年6 月制定《行政文书公开法》。丹麦是议会内阁制国家，议会对采取该制度并不积极。但随着1969年的政权交替，第二年即制定了一般的情报公开法。该法的主要特色是：第一，为了请求文书的开示，必须表明特定的案件；第二，公开例外的条款非常模糊，例如：“因特定事情有必须作为秘密保护的其他利益”时可以不公开；第三，是否向官方直接请求、以何种形式请求，官方享有广泛的裁量权。丹麦情报公开制度的实施机关是国家行政机关、地方公共团体、电力、煤气、供热等公共企业等。挪威也于1970年6 月制定《行政公开法》。在挪威，新闻报道机关与在野党发动了要求公文书公开的运动，同时该立法也受丹麦影响，1964年丹麦情报公开立法后，随着1965年挪威的政权交替，主张制定行政公开法的政党获得政权后，仿照丹麦法制定了该法律。该法主要特色是：第一，规定行政文书公开明显招致国民误解时，可以推迟公开或者不公开；第二，关于文书公开的方法，应考虑公务的正确执行；第三，该法对既存的文书不能适用。该法的实施机关是国家行政机关、地方公共团体和公共机关。（注：参见[日]平松毅著：《情报公开》，（有斐阁，1983年），195页。）
（三）美国的情报公开制度
美国情报公开的法律是1966年制定的《情报自由法》（经1974年、1976年、1986年、1996年修改，编入法典第五编第552条）、1976 年制定的《阳光下的政府法》（编入法典第五编第552条之2）、1974年制定的《隐私权法》（或称《私人秘密法》，编入法典第五编552条之1）、1972年制定的《咨询委员会法》（规定会议和文件公开与保密）。（注：1996年修改以制定《电子情报自由法》进行的，对情报自由法作了补充和修改，该法对情报自由法的目的、电子记录的概念、电子情报的检索、公开、期限等都有新的规定。）
政府文件的公开与保密，是美国联邦政府长期解决的课题。美国早期的管家法授权行政机关长官控制其所主管机关文件的散布。行政文件是否公开，在没有其他法律规定时，由机关长官自由决定。行政机关长官可以主张行政特权拒绝提供大量的行政文件。二战后随着民主的发展，美国于1946年制定行政程序法，其中规定公众可以得到政府文件，同时规定了广泛的限制。例如为了“公共利益”、有“正当理由”都可以拒绝，而“公共利益”、“正当理由”都是广泛模糊的概念。该法也没有规定救济手段。从1955年开始发起修改1946年行政程序法的运动，主要社会力量有律师界、新闻界及社会上要求行政改良人士。1966年制定《情报自由法》，自1967年7月4日开始实施，该法的目的主要是强化民主政治和防止行政腐败。1976年制定的《阳光下的政府法》，规定合议制行政机关的会议必须公开， 公众可以观察会议、 取得会议的情报。1974年制定的《隐私权法》是解决情报公开与保护私人秘密的矛盾关系。该法的主要目的：承认政府掌握的个人情报的有关人的利益及保护隐私权；控制联邦政府处理个人记录的行为；平衡个人隐私权的利益和行政机关合法执行职务的公共利益。1972年制定的《咨询委员会法》，规定联邦行政机关的咨询委员会的组织、监督、文件和会议公开等，是对情报公开制度的补充。美国的情报公开制度，从情报自由法制定以来，经过三十多年适用和完善，已经形成了较为合理完备的制度，被许多国家效仿。（注：参见王名杨著：《美国行政法》（法制出版社，1995年）953—962页；[日]右崎正博等编：《情报公开法》（三省堂，1997年），208—214页；[日]《法学家》（有斐阁，1999年4月第1期）99 —107页。）
（四）法国的行政文书公开法
法国1978年7月制定《行政文书公开法》， 在法国这样行政占主导地位的国家里建立该制度，让世人惊喜。法国1971年在总理以下设由公务员组成的“行政文书调整委员会”，负责研讨关于公文书公开的制度。1975年政府又设立法案起草小组，形成的法案数次向议会提出，展开讨论扩大影响。1976年政府设立行政文书公开推进委员会，要求其确定公开文书的种类，但该委员会没有制成公开文书的目录而制作了非公开文书目录。政府将现实行政情报公开的政策加进法案，该法案向议会提出后，由于执政党和在野党在选举时都许诺情报自由，所以顺利获得通过。该法的特点是：非公开的文书，除私生活上的秘密以外，记名的文书也不公开；实施机关有国家行政机关、地方公共团体、营造物法人及私法上的法人被委以公共职能的组织等。（注：参见[日]井出嘉宪编：《情报公开》，75页，170页。）
（五）澳大利亚的情报公开制度
澳大利亚1982年3月制定《情报自由法》，此后经过1983、1986、1991、1994年四次修改。1972年工党在大选之际许诺推进情报自由法立法，在取得政权后于1973年1月设置研讨委员会，研究该立法问题。 该委员会1974年9月写出报告提交国会，但未获结果即政权更替。1975 年末，自由党、国民党联合政府成立，次年设置第二次研讨委员会，提交报告。政府于1976年6月向国会提交法案， 经国会宪法及法律委员会修改，但未统一。1980年10月经大选再度组成联合政权，1981年政府再度向国会提出法案，1982年2月通过，3月公布。该法的主要特色是：国防、安全保障、国际关系、联邦与州关系及政府审议、政策形成过程中的文书的公开最终决定权在各部部长，内阁会议文书最终决定权在总理，决定以认定书的形式发出。此外，该国还于1987年5 月制定了关于联邦行政机关情报公开的法律，规定联邦政府各部门在不违反保密义务的限度内，把行政情报公开作为义务，但该法律中的适用除外采取概括规定，裁量余地较大。（注：参见[日]井出嘉宪等编：《情报公开》（行政，1998年）76页、78页、170页、171页；右崎正博等编：《情报公开法》（三省堂，1997年）237—243页。）
（六）加拿大的情报公开制度
加拿大1982年7月制定《情报公开法》。早在1969 年进步保守党参议员就提议情报自由法案。自由党内阁在1973年秋，为研究向议会及公众提供情报的方法委托专门调查，形成报告。1975年6 月向有关政令审查的“上下合作委员会”提出该报告。该委员会对该报告研究后，1976年2月众议院同意了该报告提出的方针。1977年6月自由党政府发表题为《关于行政文书向公众公开》的绿皮书。（注：绿皮书，Green Paper，原指英国政府提出意见或建议以供讨论的政府文件，因用绿色封皮，故名之。）1979年5月，进步保守党内阁成立， 以美国情报自由法为模式，提出情报自由法案，但不久内阁倒台成为废案。1980年4月， 自由党内阁成立，7月提出《情报公开法及私人秘密法法案》， 经过种种曲折后，于1982年7月获通过。 加拿大的情报公开制度的最大特色是：情报公开法与私人秘密法同时提出，一并通过，使两种法律关系容易协调；关于国防、国际关系、联邦和州的关系、一定的经济情报，法院仅对各部部长的决定是否合理进行审查，设立法院审查的同时，设有情报专员简便迅速地处理纠纷的途径；适用的行政机关以附表列举，包括联邦各部门、加拿大银行、加拿大港湾公司、加拿大海产品公司等115 个机关。（注：参见[日]井出嘉宪等编：《情报公开》（行政，1998年）76页、171页；平松毅著：《情报公开》（有斐阁，1983年）297页。）
（七）英国和德国的情报公开制度
英国与欧美先进国家不同，至今没有制定统一的情报公开法，只是在1994年后以政府内部规则为基础实施情报公开制度。英国在情报公开方面奉行秘密主义，公务员秘密法规定公务员保密义务甚为严格。由于国际社会压力和民众的要求，政府开始重视情报立法。1991年梅杰政府发表的称为“市民宪章”的报告中，包含了为提高行政服务质量，扩大市民参与向市民提供必要的情报的政策。1993年在野党工党议员向议会提出保障知道权的权利法案，虽然未获得通过，但得到了包括保守党议员在内的广泛赞成。之后，政府发表《开放的政府》白皮书，提出以行政内部规则实施情报公开制度，并附《政府情报实施报告》草案，此后政府修改该草案，制定《政府情报公开实施报告》以及《解释方针》，1994年4月4日实施，作为以政府内部规则实施的情报公开制度。1996年3月英国众议院议会专员、 公共服务等特别委员会发布《制定情报公开法劝告》，将推进英国的情报公开立法进程。1997年工党取代保守党执政，在大选前曾许诺情报公开立法，可以想见英国立法进程将会加快。（注：参见[日]右崎正博等编：《情报公开法》（三省堂， 1997 年）216—222页；久保谷洋：《走过欧洲现场》（《法律时报》1997年1 月号）56—57页。）
德国尚未制定一般的情报公开法。1994年7 月制定《环境情报法》，作为环境领域的情报公开的法律。该法制定的起因被认为主要是欧洲共同体环境指令的压力。欧共同体1990年6月发出环境指令， 要求1992年末转变成国内立法，根据欧洲法院的判例，如果到指定期限未转变为国内法，则环境指令直接适用。由于联邦各部及各州意见不统一，使该立法在1992年底未出台。到1992年末，一些环境保护团体要求直接适用环境指令的呼声甚高。因此，各州相继制定指导方针，直接适用欧洲共同体环境指令，也有的州制定州法适用环境指令。1993年10月内阁作成环境情报法案，1994年7月通过该法。 该法由于是德国政府内外对立调合妥协的产物，条文中暧昧之处甚多，规定标准多停留在欧洲共同体环境指令之下。特别是：（1）对象机关限在负有环保任务的机关；（2）行政程序中的情报作为适用除外；（3 ）手续费过高，妨碍情报取得；（4）开示方法申请人无权选择，等等。因此，对该法多有批评。 （注：参见[日]《法律时报》1997年第1期，57页， 久保谷洋《走过欧洲现场》；右崎正博等编《情报公开法》（三省堂，1997年）225—229页。）
（八）韩国的情报公开法与日本的行政机关情报公开法
韩国于1996年11月制定《公共机关情报公开法》，简称《情报公开法》，于1998年1月1日开始实施，是亚洲国家首先制定并实施情报公开法的国家。韩国的情报公开制度首先在地方公共团体实施。1991年清州市议会制定《行政情报公开条例》。市议会通过该条例后，遭到该市市长反对，要求复议。市议会又以三分之二多数重新通过，该市市长又以该条例没有法律依据、议会无权制定为由向大法院起诉，1992年大法院判决该条例合法。此后，各地方公共团体纷纷效仿，至1997年6月，245个地方公共团体有178个制定了情报公开条例。1992 年总统选举之际，金永三在选举许诺中提出要制定情报公开法，当选后于1994年3月2日发表《行政情报公开运营指针》，提出制定情报公开法的方针及准备工作。1994年7月在总务处设立“情报公开法审议委员会”，1994年12 月总务处主持公开讨论，形成《情报公开法试案》发表。1995年7 月政府公布《情报公开法案》，经公众讨论修改后，于1996年8 月政府向国会提出，国会经部分修改后于1996年11月30日通过，12月31 日公布， 定于1998年1月1日实施。
日本于1999年5月7日制定、5月14 日公布《关于行政机关保有的情报公开的法律》（简称《情报公开法》），该法定于从公布之日起二年之内由政令确定日期实施。日本早在六十年代就有团体提出制定情报公开法的要求，至七十年代呼声甚高，社团法人“自由人权协会”曾发表《公开法纲要》。政府1980年提出《关于情报提供的改善措施》，着手研究该立法问题。1990年总务厅的情报公开问题研究会公布了中间报告《情报公开——走向制度化的课题》。与此同时，在野党多次提出法案，但未获通过。1993年自民党单独执政局面打破，联合政权产生，加快了立法步伐。 在国家情报公开法制定进程中， 各地方公共团体开始于1982年后纷纷制定情报公开条例，不同程度的实施情报公开制度。截止1996年4月，全国的都道府县均制定了有关情报公开的条例， 这自下而上推动了国家的立法进程。1994年6月产生的村山联合政权， 继续推动情报公开立法，设立行政改革委员会，1996年12月提出《情报公开法纲要案》。经公布后讨论、修改，于1998年3 月内阁会议形成《情报公开法案》向国会提出，经参、众两院审议修改，最终1999年4月28 日参议院通过，众议院5月7日最后通过，5月14日公布。
二、情报公开法的一般内容
各国国情不同，情报公开法的具体制度也不同，但一般包括以下内容：
（一）立法目的和基本概念的定义
立法目的，有的规定直接的目的，有的规定较高层次目的。例如：瑞典的出版自由法第1 条规定：“为促进自由的意见交换及对公众的启发，使瑞典所有公民能够查阅公文书”。韩国《情报公开法》第1 条规定：“保障国民‘知情权’及确保国民对国政的参与和国政运营的透明性为目的”。美国1996年制定的《电子情报自由法》明确指出了情报自由法的四点目的：（1）确保公众对行政机关的记录及情报的获得， 促进民主；（2）改善公众对行政机关的记录及情报的获得；（3）确保行政机关遵守法定期限；（4）使行政机关记录及情报应用最大化。 各国情报公开法一般定义的概念有：行政机关、实施机关、行政文书、公文书、情报、公开等等。（注：参见日本情报公开法研究会编《情报公开制度的要点》（行政，1997年）7—9页。）
（二）请求权人
请求权人，是指有权向行政机关或其他实施机关提出情报开示请求的人，包括自然人和组织。规定请求权人的范围决定了情报对人的开放程度。对此各国一般都规定较宽，规定也比较简单。因为既然对本国人开放，便不属保密情报，外国人可间接得到情报，对人过多限制无意义，也有悖于当今开放趋势。对申请人的动机及用途一般也不考虑，有的国家只是对不同用途确定不同收费标准时考虑使用者及用途，例如美国。规定请求权人的用语，例如：“公众”（美国）、“任何人”（日本、德国）、“所有国民”（韩国）等。
（三）实施机关
实施机关是指按情公开法规定有义务向公众公开情报的机关。各国均规定行政机关的实施机关，但对议会、法院、军事机关、国家企业法人等组织是否为实施机关，规定差别较大。例如：美国《情报自由法》规定适用联邦行政部门、军事部门、联邦政府法人、受联邦政府规制约束的法人、联邦政府行政部门的其他机关（包括总统府）、所有独立委员会等机关；瑞典《出版自由法》规定国家行政机关、国会、教会会议、法院、地方公共团体等为情报公开实施机关；法国《行政文书公开法》规定实施机关为国家行政机关、地方公共团体、营造物法人、私法上的团体被政府委任进行公共服务管理的组织等；韩国《情报公开法》规定国家行政机关、国会、大法院、宪法法院、中央选举委员会、地方公共团体、政府投资的机关等，范围更广。（注：参见日本情报公开法研究会编《情报公开制度的要点》（行政，1997年）7—9页。）
（四）公开的情报
各国情报公开法公开情报的范围，大多采取概括和列举方式规定，以适用除外的规定排除。如：韩国《情报公开法》规定情报是“公共机关职务上制作或取得、管理的文书、图画、照片、胶卷、磁带、幻灯机、电脑处理的媒体上记录的事项”，是概括加列举。德国《环境情报法》规定公开的情报是：关于环境状况的情报；关于可能对环境有危害的活动的情报、关于环境保护的情报、形式包括文书、图画等，为概括式规定。美国《情报自由法》采概括加列举式规定并说明补充（美国法典第五编第552条第一款）。日本《情报公开法》采概括加排除规定。 英国《政府情报公开实施报告》（政府内部规则）采概括式规定。（注：参见[日]右崎正博等编，《情报公开法》（三省堂，1997年）216—227页；《法律时报》1998年第5期78页。）
（五）免除公开的情报
情报公开不是没有秘密，为协调情报公开带来的利益与不公开保护的利益的矛盾，各国情报公开法在规定情报公开的同时，又不同程度地规定情报免除公开的范围。例如：美国《情报自由法》第二款规定九项免除公开的情报，并以第三款作补充；韩国《情报公开法》第七条规定了八类免除公开的情报。免除公开的情报一般是：国防、外交等为国家利益保密的情报；公开可能损害国民健康、生命、公共安全的情报；私人秘密、企业经营秘密的情报；刑事执法中的情报；机关内部审议、讨论、协议过程中的情报；其他法律明确规定不公开的情报等等。免除公开情报的范围，决定情报公开的程度，因此常成为立法争论的焦点。
（六）情报公开程序等规定
主要是情报公开的具体操作性规定，包括实施机关主动公布方法、申请及决定的程序、有关期限、手续费标准、实施机关的自由裁量权限、定期向国会报告、文书管理等等。
（七）救济
申请救济的人一般有两种：要求公开的人和反对公开的利害关系人。各国情报公开法一般规定两种途径：行政救济，包括本行政机关和上级行政机关或者专门行政司法机关（行政裁判机关）；司法救济，即行政诉讼。在行政救济中，也有的国家在行政机关内设立咨询机关，例如法国的“行政文书公开委员会”，日本的“情报公开审查会”，加拿大的“情报专员”等。法国、加拿大，对处理决定不服的，只有先向该机构咨询后才能向法院起诉。而日本则是受理不服的行政机关必须向咨询机关咨询后方能作出处理。（注：参见[日]情报公开法研究会编《情报公开制度的要点》（行政，1997年）127—134页；《日本情报公开法》第18条。）而英国和澳大利亚在行政救济、司法救济以外，设有议会专员苦情处理制度，作为议会救济。（注：参见[日]右崎正博等编《情报公开法》（三省堂，1997年）221页、242页。）对此类案件的审理，各国情报公开法多规定不公开审理；在作出公开决定之前多事先通知利害关系人。
三、情报公开立法的发展趋势
从各国的情报公开立法情况看，表现出以下趋势：
（一）实现公众知情权，保障行政民主
各国情报公开立法的目的和具体制度多有不同，但客观结果是规定公众知情权和行政机关或其他机关公开情报的义务及说明责任；最终目的是使政府活动透明度加大，扩大了公众对国政的参与、最终促进和保障行政民主，有助于消除政府腐败。此点，各国立法目的中多有反映。公众知悉政府掌握的情报，从政府的自由裁量给予的“恩赐”变为法定的普遍权利，是国民主权的体现，是历史进步的标志。
（二）实施机关以行政机关为主，包括公共企业
各国情报公开法实施机关均以行政机关为主，多包括政府投资的公共服务和管理性的企业。对此类企业各国称谓不同，例如法国的“公法人”、美国的“政府法人”、“受政府规制的法人”、韩国的“政府投资机关”等等。此类法人虽不是行政机关，但与公共利益密切相关，负担部分行政管理及公共服务职能，其情报理应向公众公开。
（三）情报公开的范围逐渐变大，免除公开的情报规定严格条件
从各国情报公开制度的发展来看，公开的范围呈逐渐扩大的趋势，对免除公开的情报规定严格的限制条件，以避免行政机关（或其他实施机关）擅自用自由裁量权，保障该项新制度的实施。
（四）注意协调情报公开与国家秘密、私人秘密及企业秘密的关系
一方面规定情报公开，另一方面要能保守国家的必要秘密、保护个人秘密（隐私权），保护企业的秘密（财产权），使这些矛盾关系处在合理平衡状态。
（五）各国互相影响及国际社会的影响
情报公开制度是近现代发展起来的制度，各国确立该项制度时常研究借鉴国外立法经验教训，结合本国情况。例如：瑞典在出版自由法中规定公文书公开制度，曾受英国出版自由的影响；美国的情报自由法被许多国家研究借鉴；日本、韩国的情报公开制度互相影响，等等。国际社会的压力对确立某国的制度也有影响。例如德国环境情报法受欧洲共同体的环境指令影响。由于“经济全球化”、“法律全球化”等国际化趋势，使现代各国联系趋于紧密，某些条约、公约有关内容，如《人权公约》，也不可避免对国内情报公开立法产生影响。
（六）公众团体与政党活动推动立法
公众的意见是分散的，各团体能反映各阶层意见，推动立法。例如：美国情报自由法制定，律师界、新闻界及行政改革派人士起了很大推动作用；日本的市民监察专员联络会、自由人权协会、新闻界、律师界等团体对推动立法发挥了作用。各党派在政治斗争中，也利用制定情报公开法向公众许愿，以争取公众对其支持，政权交替也常常使立法进程带来转机。
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