以史为鉴 搞好廉政建设，本文主要内容关键词为：廉政建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D2 [文献标识码]A [文章编号]1000-5951(2002)01-0064-(05)
廉政问题，是一个既古老又常新的问题。在我国几千年的封建社会里，一些比较开明的君主也曾致力于“吏治廉明”这个目标。尽管由于阶级的和历史的局限性，其指导思想与我们党今天所倡导的廉政建设会有本质的不同，但是，他们的一些行之有效的制度以及从长期的社会实践中所总结出来的经验教训，对我们今天进行廉政建设无疑会有借鉴意义。本文拟从历史的角度出发，对与廉政建设关系密切的用人制度、监察制度、奖罚制度以及官员素质等几个方面的问题谈些粗浅的看法，以期推动对廉政建设问题的深入探讨。
一
“廉政”这个词，是由“廉洁”一词引申派生出来的。“廉洁”，无疑是指一个人的道德品格，它与“贪墨”是相对立的。战国时期伟大诗人屈原曾在《禁辞·招魂》篇中说：“脱幼清以廉洁兮”。王逸注解说：“不受曰廉，不污曰洁”。按我们今天的理解，“不受”就是不接受他人的馈赠或者贿赂；“不污”就是不以权谋私，玷污人品，能像荷花那样“出污泥而不染”。这无疑是说一个人应该洁身自好，保持名节，然而尚局限于个人修养方面。而《汉书·贡禹传》则说“孝文皇帝时贵廉洁，贱贪污”。这一“贵”一“贱”，分明就带有方针政策的意味而与法规制度联系起来了。
从我国几千年的封建社会历史来看，为官廉洁，方生“廉政”，因而“官廉则政清”也可以说是个一般规律。“廉政”的形成，关键在于选贤任能。宋代的政治家与改革家王安石曾指出：“夫材之用，国之栋梁也，得之则安以荣，失之则亡以辱。”[1](P402)这就是强调选择政府官员的极端重要性。所以，古人说“为政清廉”，“要在择人”，这是非常有道理的。大量的史实和现实事例也证明并将继续证明这一点。
众所周知，唐代“贞观盛世”的出现，除了唐太宗君臣能够总结历史的经验教训，在一定程度上认识到了人民群众的力量，因而比较能够顺应历史的发展趋势等原因之外，还有一个不可忽视的重要原因，就是坚持了一定的用人标准，重视各级政府官员的素质，从而基本上保持了吏治清明。魏征作为唐太宗的主要辅臣，在用人方面卓有建树。他不仅要求唐太宗摒弃“门户之见”，做到“简能而任之，择善而从之。”[2]而且还具体提出了用人标准：“乱世唯求其才，不顾其行。太平之时，必须才行俱兼，始可任用。”[2]正因为唐太宗君臣在一定时期和某种程度上坚持了“德才兼备”的用人标准和“任人唯贤”的路线，不因亲旧关系而取庸劣，也不因关系疏远甚至曾是政敌而舍贤才，因而从各阶层各方面搜罗了许多文武奇才，形成了以房玄龄、魏征、戴胄、马周等人为骨干的比较清明干练的官僚队伍，才保证了唐初各项政策的实施，为“贞观盛世”的出现奠定了基础。此外，作为一个雄才大略的帝王，唐太宗还知道中央政权的稳固有赖于各级地方政府官员的廉洁勤政，因而特别重视地方吏治问题，十分注意精选和考察地方官员。他把都督、刺史的姓名写在居室的屏风上，“朝夕省览，随时记住其行事之善恶，以备赏罚。”[3]用人唯贤，精选官吏，官得其人，这是贞观时期吏治较好的重要原因。据《旧唐书·太宗本纪》载称，贞观四年(公元630年)，天下判死刑的只有29人，东至于海，南至于五岭，都夜不闭户，出门人不必带食，可以“取给于道路”。封建史家对“贞观盛世”虽不乏溢美之辞，但也绝非凭空杜撰，空穴来风。
从历史上看，一些有作为的封建帝王，把选拔官吏作为政权稳固的重要措施之一来看待，并能从中总结出有用的经验教训，不止唐太宗一个人，明朝开国皇帝朱元璋在这方面的看法甚至超过了唐太宗。朱元璋在与群臣议论历代王朝用人得失的时候曾说：“武帝任张汤而政事衰，光武褒卓茂而王业盛”，“唐太宗用房、杜，则致斗米三钱，外户不闭之效，玄宗用杨、李，则致安史之乱，有蒙主播迁之祸。”[4]他还指出，元朝建国之初，“辅弼之臣率皆贤达，所进用者又皆君子，是以政治翕然可观。及其后也，贵戚擅权，奸邪竟进，举用亲旧，结为朋党，中外百司贪楚无耻，由是法日驰，纲纪日不振，至于土崩瓦解，卒不可救”，并从中引出“致治之道在于任贤”的结论。[4]应该说，朱元璋的这些见解大致是正确的。尤其是朱元璋不仅把政府官员素质的好坏和社会稳定、吏治清明与否紧密联系起来，还直接与经济发展挂钩，甚至使用了“政治”一词，充分显示了他的过人之处。
毛泽东曾经十分重视任用干部的问题。他说过：“我们民族历史中从来就有两个对立的路线：一个是‘任人唯贤’的路线，一个是‘任人唯亲’的路线，[5](P527)”又说：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”[5](P526)这些话可以说一般干部都“耳熟能详”，然而对其深刻的含义却未必能真正理解。这样说，并非有意贬低我们干部队伍的素质，而是说，现实中的许多丑恶现象表明，我们的某些干部的确在这个问题的认识上存在着不少缺陷，没有把“为官一任，造福一方”与国家的长治久安、繁荣富强紧密联系起来。然而，老百姓却有自己的认识尺度：干部队伍素质不好，再好的政策也无济于事。因为干部是政策的执行者，“歪嘴和尚”是念不好“经”的。
我们党的用人标准历来是坚持“德才兼备”的。但是，由于每一历史时期党的中心任务会有所变化，“德”与“才”的具体内容自然也会发生某些变化。然而，无论怎样变化，“德”仍是任用干部的首要条件，这就是干部所应具备的政治立场和道德品质。而“才”作为干部从事某方面工作的实际能力和本领，虽然也是不可或缺的，然而与“德”相比较，“德”不能不占首位。正如江总书记在十五大报告中所指出的那样：“那些背离党的路线的人，那些贪图私利、弄虚作假、跑官要官的人”，虽然也有某些“才能”，但“决不能进领导班子”。[6](P53)
当前，改革开放已进入一个新阶段，国际国内形势发生了很大的变化。各种思潮相互交错，相互激荡。马克思主义所倡导的世界观、人生观和价值观也遇到了很大的挑战。在这种形势下，使用什么样的人去掌权更成为头等重要的大事。然而一些曾经掌着某些权力的“公仆”，诸如成克杰、胡长青之流，钻改革开放的空子，以权谋私，贪赃枉法，堕落为人民的罪人。在他们“东窗事发”之前，也许由于他们有某种“歪才”而受到重用，甚至还会拥有一大串诸如“改革家”、“劳动模范”、“优秀共产党员”之类的美称。由这样的人掌权施政，“政”是无论如何也“廉”不起来的。早在两千多年前，一位名叫臧哀伯的鲁国大夫就曾痛切地呼喊过：“国家之败，由官邪也。”[7]当官的不走正道，是国家的灾难!尤其是在物质利益面前，更能检验一个政府官员是否清廉。三国时期的诸葛亮就曾提出过七条“知人之道”，其中第六条便是“临之以利而观其廉”。[8](P108)这也应该成为今天选拔干部需要倍加注重的条件。
纵观我国封建社会稍有成就的改革，其主要经验不外两条：其一，勇于打破或者废除血统、宗法关系而世代为官的世卿世禄制度，冲破习惯势力的包围，大刀阔斧地变革旧的体制，才能使改革不致中途夭折；其二，坚决贯彻“任人唯贤”的路线，通过招贤、举荐等方式，为有真才实学者大开方便之门，提供用武之地。只有这样，才能把一批批德才兼备的人才选拔到各级领导岗位上，形成一支素质较高的政府官员队伍，为廉政建设提供最重要的条件。当然，在封建社会里最有成就的改革家也还不是马克思主义者，况且改革方案的实施在很大程度上仍然决定于大权在握的皇帝态度。事实上，能把改革方案和“任人唯贤”路线贯彻到底的例子还是很少的。尽管如此，其经验教训仍是弥足珍贵的。
二
历史的经验告诉我们，廉政建设要取得成效，必须有相应的监察制度作保证。我国封建社会里的监察制度经历了长期的发展过程，其中有些经验直到今天仍未失去价值，甚至可资借鉴。
大约在秦汉时期，是我国监察制度的初创阶段。秦设有御史大夫长官，职同副丞相，兼掌监察。西汉时设御史台，其长官既掌图籍秘书，又有“举劾按章”、“察举非法”之责。[9]由此可见，御史台长官兼有行政和监察的双重职责。至汉武帝设“刺史”一职，即为专职地方监察官。东汉设“司隶校尉”一职，就成了直属皇帝领导的专门监察机关。这个时期监察机关体制尚比较紊乱，其监察作用还不够突出。至魏晋南北朝时期，各朝的监察机构大致类似汉代的御史台，所不同的是监察机关在组织上已完全独立，职权也进一步扩大，地位有所提高。监察机构的长官有“风闻言事”的权力，可以纠弹各级行政长官和军事首领，其监督作用日显重要。不过，作为一种制度尚不健全。隋、唐、宋各朝，随着中央集权的不断加强，监察制度也日臻完善，逐渐克服了监察机构重迭、统属混乱的状况。监察官分工明确，各司其职。尤其是宋代，在监察制度上曾作过重大改革，即改变了监察官由宰相举荐的惯例，实行了“台官自选”制，从而改变了监官对行政长官监察不力的弊端。及至元、明、清三朝，监察制度得到了进一步发展。元、明两朝，监察机构是国家三大府之一，监官地位空前提高，连小小的七品监官亦能“有大政，集阙廷预议焉。”[10]特别值得指出的是，元代对担任监察职责的官员的选拔是很严格的，并提出过很具体的要求和纪律，如“不得受人礼物”，“不得同监察对象私下宴请”，“不得在各地按插私人势力”[11]等等。总之，监察官必须率先做到清正廉洁，作风正派。到了清朝雍正年间，实行“台省合一”制，从而使监察系统的组织高度统一。由于我国古代监察制度的结构日益完善，法规不断成熟，故对维持封建国家机器的正常运转等方面发挥了重要作用。
考察我国古代监察制度的确立和完善过程，将会使我们得到许多有益的启示：其一，要达到使各级政府官员“为政清廉”目的，必须建立一套独立而完善的监察机构，并且要赋予监察机构以相当的权力，以便从上至下形成一个监督网，环环相扣、层层把关，使贪官污吏无缝可钻，方能为监察效能的充分发挥提供可靠的组织保证。其二，监察机构的官员必须由监察机构自选，不能由行政长官举荐或委派，从而避免行政长官干预监察职责从而削弱监察作用的弊端。其三，监察机构要立法，具体规定其监察职能。对于担任监察职责的官员要规定监察准则以及奖罚考核制度等，对能秉公执法、政绩突出者要及时给予表彰、奖励和提升；对于那些徇私枉法、甚至执法违法者，要敢于追究责任，依法严惩；对于那些“不求有功，但求无过”、尸位素餐，政绩平平者，要及时免职更替，以便保持监察队伍的纯洁和干练，真正发挥监察机构的监察作用。
三
经验证明：廉政建设必须与奖罚制度密切结合起来，真正做到“赏罚分明”，方能历久不衰，成效突出。“赏”与“罚”相比较，“罚”不能不是重点。因为“赏”一般较容易做到，虽会对奉公守法、勤政廉政的官员有一定的激励作用，但对社会的震撼作用远不如“罚”大。而“罚”是个执法问题，“罚”不严，等于无法，其对社会尤其是政府官员行为的约束力会极度削弱，甚至荡然无存。所谓“纲纪败坏”问题主要出在“罚”不严方面。在我国封建社会里，大多数王朝的统治者都比较注重监察制度的建设，也采取过种种措施试图维护“吏治清明”。但真正称得上“吏治清明”的朝代却屈指可数，而大多数朝代都存在着严重的“吏治腐败”现象，其重要原因之一就在于没有真正贯彻“赏罚分明”的原则。
我国封建社会官僚机构的腐败，是封建官僚政治的痼疾。而各级政府官员的贪赃枉法、徇私舞弊，又是“吏治腐败”诸因素中的首要因素。政府官员贪赃枉法，藐视纲纪不利于封建统治的“长治久安”，这是历代封建统治者差不多都明白的简单道理。出于“江山永固”的考虑，他们也曾绞尽脑汁思索对策。然而自周秦迄明清，“吏治腐败”的现象并未杜绝过。究其因，主要在于封建官员们的“物欲”过于强烈和主要统治者难以将“赏罚分明”贯彻始终造成的。
我国古代杰出的思想家荀子曾这样指出过：“人生而有欲，欲而不得，则不能无求，求而无度量分界，则不能不争。”[12]在我国几千年的封建社会里，历朝历代都有一大批大大小小的政府官员利用手中的或大或小的权力疯狂追求豪华奢侈的生活，甚至到了“唯意所欲，无复分限”的地步。这样以来，正常的经济收入势难维持庞大的开支。于是，通过非法手段攫取物质利益就成为一种社会现象。如宋代宰相的收入也不过是俸禄“月三百千”，禄粟“月一百石”，大抵等于中等商人的收入。而州县官吏是等而下之，“计一月所得，乃实不能四五千，少者乃不能及三、四千而已。”[13]这些权力在握的政府官员自然不甘心眼睁睁看着商人们大发其财，即会利用手中的权力去谋取种种好处。而腰缠万贯的财主们则看中了官员们手中的“权”，认为“权”会为财产的增殖提供诸多方便，于是便形成了“用钱买权”，“以权谋钱”的“怪圈”。所谓“三年清知府，十万雪花银”，就是当时社会的真实写照。在“钱能通神”、“有钱能使鬼推磨”的社会里，各种法令制度在金钱面前都会黯然失色。因此，“吏治腐败”也就不是什么奇怪的现象了。
但是，如果统治者真正想利用赏罚手段来维护“吏治清明”的话，那还是很有效的。据史载，商鞅变法成功的秘诀之一便是“论功行赏”和“赏罚分明”。韩非称赞他：“赏厚而信，刑重而必，是以其民用力劳而不休，逐危敌而不却，故其国富而兵强。”[14]宋代的开国皇帝赵匡胤则相信“裕财之道，莫急于去脏吏”之说。他主政以后，在完善监察制度的同时，力主“赏罚严明”。史书赞扬他“独于治脏吏最严”。他也多次声色俱厉地告诫臣下：“朕固不吝爵赏，若犯吾法，唯有剑耳!”他亲自抓了若干起大案要案，处死的比较著名的贪官污吏仅见于记载的便达20余人，连“贵为国卿，亲若家相”的宰相赵普违法后也同样受到严厉追究，故北宋前期的吏治的确是比较清明的，以至于形成了较好的社会风气，“当时仕宦之人粗有节义者，皆以营利为耻。虽有逐锥刀之资者，莫不避人而为之，犹知耻也。”[13]。明代的朱元璋在即位之初即大力整肃吏治。他要求政府各级官吏“守已廉而奉法公”，并制定了严格的官吏考课赏罚制度，规定“称职者升，平常者复职，不称职者降，贪污者付法司罪之，阘茸(即贿赂——作者注)者免为民”，并严厉打击违法乱政的官吏。他还指出，“吏治之弊，莫过于贪墨”，“不禁贪墨，则民无以遂其生”，“此弊不革，欲成善政，终不可得。”[4]他曾用严刑诛杀了一批不法豪强，使“朝野震动”。因此，明朝前期社会矛盾比较缓和，社会秩序比较安定，吏治也比较清明，社会经济发展较快，因而有“洪武之治”的美誉。
从心理学的角度看，赏罚分明会产生某些激励警戒的作用。有功必赏，可以使人们感到鼓舞，从而更加进取；有过必罚，可以使人们受到警戒，从而使自己的行为有准则，这是贯彻执行法令政策所必须采取的重要手段。如果当赏不赏，该罚不罚，甚至“庇奸养贪”，“姑息成风”，那么再好的监察制度也会形同虚设，无济于事。如明初立法很严，赏罚分明，出现了“洪武之治”。后来赏罚肆滥，世风日下，吏治也就腐败起来。据史书记载，至于天启年间，霍丘知县郑延祚贪污劣迹败露，御史准备对其弹劾，郑氏却“以千金贿免”，“再行千金，即荐之。”[15]一个政府官员犯了法，不仅没有按律治罪，反而又升了官，金钱的作用已超越了法律，监察制度自然也就成了废纸了。现实生活中揭露出来的一些“权钱交易”的案例，使我们瞠目结舌于“历史往往有惊人的相似之处”。
从以上的事实中，我们可以得出如下的结论：廉政如同一座宝塔，而监察制度和赏罚制度就是它的两块基石，抽掉任何一块基石，都会使整个宝塔轰然塌落。建立监察制度的目的，一方面是为监督政府官员“清心做官，莫营私利”；另一方面也是为了区分良莠，为赏罚提供可靠依据，二者是相辅相成的。因此，我们要进行廉政建设，就必须把监察制度和赏罚制度同时建立起来，二者缺一不可。
四
廉政制度的建设，还要着眼于政府官员素质的提高。有了“任人唯贤”的用人政策，有了刚正不阿的监察员，有了一视同仁的赏罚制度，可以说是为廉政建设提供了可能，但还不能说廉政就一定会实现。这是因为：第一，人是可以不断变化的。随着社会环境、经济环境以及身份地位等因素的变化，人也会发生这样那样的变化。无数事实已经证明并将继续证明，有些官员走马上任之初，也许是德才兼备、为政清廉的。但后来却经不起物欲以及其他方面因素的诱惑，导致由廉变贪，由清变浊，成为“腐吏”。历史上不乏这样的例子，现实生活中由清官变贪官、由“先进”变为罪犯的政府官员也不是个别的。因此，努力提高政府官员的素质，教育他们保持高风亮节，做到“临之以利”而“不改其廉”是十分必要的。在改革开放和搞活经济的今天，则尤其重要。许多党的高级干部过不了“财”、“色”两关，为我们提供了极其严重的教训。第二，监察制度的建立，确能起到监察作用。但是，历代都有贪官污吏敢于以身试法的。“人为财死，鸟为食亡”的腐朽信条在任何时候都会被一些人奉为行动的宗旨，所以违法乱纪、贪赃枉法的现象就会屡禁不止，时有发生。监察制度决不会也不可能保证一切政府官员永远清正廉洁。我们只能力争腐败现象尽量减少一些。在这方面，加强对政府官员的职业道德教育，提高其素质是至关重要的，也是最根本的环节。第三，奖罚制度也不是万能的灵丹妙药。“赏”固然可以产生激励作用，但如果没有一定的思想基础，“赏”也许会产生相反的效果，即“大赏大干，小赏小干，无赏不干。”“罚”虽然能起到杀一儆百的震慑作用，但也毕竟属于“亡羊补牢”之举，虽于事有补，然已造成的损失是无法挽回的。古人云：宜“未雨绸缪，毋临渴掘井”。“凡事预则立，不预则废”，就是告诉我们，上乘之策还在于提高政府官员的自身素质。宋人游酢曾说：“天下之患莫大于士大夫无耻”。从某种意义上来说，他也看到了一个人尤其是政府官员道德品质的重要性。
过去和现在都曾有人提出过这样的见解：要解决政府官员的廉洁问题，关键在于要提高政府官员的物质待遇。断定待遇提高了，贪赃枉法等腐败现象也就自然会消失。事实上，问题远没有这么简单。早在汉代，封建国家的统治者就有了这方面的考虑，曾经给政府官员增发某些“补贴”，以期使他们安于职守，少做贪赃枉法之事。结果是“乡官部吏…廉者取足，贪者充家”。[16]看来是照贪不误。到了宋代，封建国家针对政府官员经济违法活动日益猖獗的现象，也曾试图把提高政府官员的俸禄作为解决问题的重要措施，从宋真宗大中祥符年间，到宋蟪煨徽宗崇宁年间，三次提高俸禄达七八倍之多。甚至在俸禄之外，还设有“公用钱”，数量也相当可观，其性质既是官府的特别“办公费”(大概与现在的“公关活动费”类似)，又可作为官吏个人的特别津贴，类似清代颁行的“养廉银”。结果怎么样呢?贪污案件仍然是“无日无之”，并且愈演愈烈。至王安石变法时，为了避免官吏“苛刻小民”，也曾“尽禄天下之吏”，以为“吏禄既厚，则人知自重，不敢冒法，可以省刑”，从而达到“耸其廉节”，“绝请托之弊”的目的。讵料最终仍是“良吏实寡，求取如故”。[17]看来也未取得“养廉”的实际效果。在清代的“康乾盛世”，国家用于官吏的“养廉银”每年高达几百万两，满以为政府官员的“清正廉洁”不会成问题了，谁知贪官污吏以“养廉”为名，干脆把贪污合法化了，并且还造就了和坤这样一个臭名昭著的大贪污犯。嘉庆皇帝抄和坤的家，将其财产编为109号，仅已估价的26号，共值银二亿二千余万两，未估价的83号不知凡几。时人讥之曰：“和坤跌倒，嘉庆吃饱”。历史上的这些教训警示我们，适当地提高政府官员的物质待遇是必要的，但必须与提高其自身素质同步进行才会有效。若单靠提高物质待遇来杜绝腐败现象，是难以达到目的的。
我们今天要进行廉政建设，既要适应发展社会主义市场经济的需要，又要提高政府部门管理工作的规范程度和公开程度，特别要注意提高各级政府官员的素质，在学习党的“为人民服务”的根本宗旨和学理论、讲政治的同时，还应把历史上那些“清官”的廉洁勤政的精神批判地继承下来，并赋予社会主义精神文明建设的新内容。诸如三国时期吴国的御林太守陆绩的“廉石”；明代兵部尚书于谦的“两袖清风”；宋代包拯的“清心为治本，直道是身谋”的格言等等，都是我们民族宝贵的精神财富，弥足珍贵，堪为后人楷模。毛泽东在战争年代里曾说过：“我们的一切工作干部，不论职务高低，都是人民的勤务员，我们所做的一切，都是为人民服务的”[18]。“勤务员”这个词，形象地说明了党的干部的本质，这与党的根本宗旨是一致的。为了更好地履行政府官员的职责，领导干部加强以下几个方面的政治品质修养是十分重要的；第一，思想觉悟方面，通过讲学习、讲政治、讲正气，真正把马列主义、毛泽东思想和邓小平理论的精髓学到手，并化为行动的指南，提高执行党的路线、方针、政策的自觉性，自觉抵制各种非无产阶级思想的侵蚀，增强免疫力。第二，职业道德方面，要忠于职守，决不以权谋私，搞“权钱交易”，要把对自己负责与对单位、对上级、对国家、对人民负责统一起来，真正做到“全心全意为人民服务”，不“以恶小而为之”，像苏轼所说的那样：“天地之间，物各有主。苟非吾所有，虽一毫而莫取。”[19]第三，工作作风方面，要坚持实事求是的科学态度和理论联系实际的思想路线，杜绝“两面人”作风。对于政府官员的政治思想和道德品质要求当然还可以列出十条八条，然而，最关键的恐怕也就这么两三条。绝大多数政府官员倘能做到这几条，特别是“临之以利”而“不改其廉”的话，鄙以为廉政建设也就决不会仅仅是一个美好的目标了。
收稿日期：2001-09-10