还权与民：农村公共建设管理体制改革的方向*——安徽省水库移民后扶项目实行村民自主建设机制的调查报告，本文主要内容关键词为：安徽省论文,调查报告论文,水库论文,村民论文,移民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、安徽水库移民项目村民自主建设机制的创建与实践
随着新农村建设的不断深入，国家对农村公共建设的专项投资逐年增加，但在具体项目实施中，建设的自主权一直没有交给农民，仍由政府主管部门作为投资和建设主体，包揽代建，由此引发的问题日益突出：管理环节多，截留挪用严重；建设方式一包了之，没有农民的直接参与，建设成本高；建管过程不对村民公开，缺乏民众监督，贪腐易发；项目选择很少尊重农民意愿，“政绩、形象”工程时有发生。例如在湖北省浠水县，村民们将一投资百余万元的通过了各级验收却在大旱情况下一直无法启用的抗旱灌渠部分拆毁。①又如山西省副省长刘维佳下乡调研，发现长治市温庄“百亩喷灌”工程建成后一直不能启用。②这些鲜活案例给我们提出了一个值得思考的问题，农村公共建设该怎么进行，才能真正变成受农民欢迎的“惠农”工程。
在此背景下，安徽省水库移民管理局和财政厅认真贯彻国务院[2006]17号文件精神，务实创新，在水库移民后扶项目建设中革除政府代建，变代民做主为由民做主，实行由政府出钱，工程项目由村民“自选、自建、自管、自用”和政府进行监管服务的新机制，让农民拥有自选工程项目、自主建设和自我管护的自主权，四年的实践取得了令人震撼的成就，对我国农村公共建设管理体制改革提供了宝贵的经验。
(一)村民自主建设机制的主要内容
我们通过对安徽肥东县和全椒县实地调查，走访几个村并与农民及地方干部座谈，归纳出村民自主建设机制主要有以下内容：
1、投资计划管理程序简捷实用
省移民局首先根据直补移民人口基数、水库类型、贫困程度和项目实施情况，核定下达各县(区)项目投资总量，由县(区)分解到村，村委会按村民意愿推选项目，经县、市审核报水库移民管理局核准备案，明确核定到村的投资所有权归村民所有，并上网向社会公示。项目核准后由县移民管理机构组织编制、审批实施方案或初步设计，交村民自主建设。管理程序如图1所示。
图1 移民项目核准备案程序
2、民主选举村项目建设理事会
村委会组织召开村民代表大会民主选举产生村项目理事会，理事会成员当选票数必须占村民代表2/3以上，村两委主要负责人不得参加理事会的竞选。选举过程必须做到直选、票决、现场宣布结果和村内公示，确保项目理事会成员的公信度。
3、项目建设过程建管分离
村委会作为项目的责任主体，负责监督理事会，协调用地拆迁，审查账务，制定落实项目管护制度等；项目理事会作为项目建设主体，负责施工组织、建筑材料采购、派工、设备租赁、记录施工日志、管理财务和报账等。村委会与项目理事会明确职责，项目建设以理事会的管理为主体，村委会对项目建设进行监督和服务，对于项目建设过程中产生的纠纷问题，由村委会协调解决。
4、项目建设方式由村民自主决策并实行有偿劳务
村民自主建设机制是一种民主管理方式，单项工程的建设方式由村民自主选择，对村民能够自建的项目，不实行招投标，由理事会直接组织村民自建，并按照当地劳务工资支付报酬，县级移民管理部门负责落实技术人员旁站服务；对工程技术含量较高的项目，由理事会聘请有相应资质的工程师或技术发包组织建设；对村民无能力施工的项目，由理事会自主招标建设。总之，单项工程的建设方式选择由村民自主决策。凡村民自建项目，村民劳务工资经村级公示后，可凭公示名册直接纳入工程投资报账，打卡发放。
5、项目资金管理实行公示制和县级报账制
项目资金管理实行公示制和报账制。项目竣工后，村委会要及时召开村民代表大会，听取、审议理事会财务报告，项目理事会及时办理工程决算并把材料支出、机械租赁费用和劳务支出签字花名册等明细账向群众公示，公示7天无异议后，整理好相关档案和票据向财政部门报账。若为发包项目，则需要公示发包过程、评标人名录和中标合同。为了确保移民项目资金支出公示半年以上，各县统一订制了《水库移民专用公示栏》，便于群众按政策监督项目实施和资金支出。
6、建立项目建后管护长效机制
项目建设完后，村委会负责建立健全工程运行和管护的长效制度，通过协会、分摊、公约或竞拍等方式，把水库移民项目管护落实到责任人。
(二)村民自建机制与政府代建机制的比较
以“自选、自建、自管、自用”为核心的后期扶持项目建管机制，经过四年的实践已经非常完善和成熟，它是对现行政府代建机制的一大挑战。2011年2月23日，省移民局在合肥市召集10个村书记、村长座谈会，就村民自建与政府代建模式进行座谈并开展问卷调查，座谈和问卷调查结果表明，村民自建机制相对于政府代建机制，有着明显的优势。两者的区别可概括为以下几个方面。
1、建设主体不同
政府代建机制中，建设的主体是政府主管部门，政府集投资、使用、管理、建设和监管于一身，老百姓既缺少知情权和参与权，更缺少决策权和监管权。政府代建项目村民知晓度和参与度不高，如表1所示，政府代建项目村民知晓度普遍较低，特别是项目资金使用情况，知晓项目投资决算只有一个项目为2%，其余为0%，可以说全然不知晓；政府代建项目村民监管情况调查结果也显示，近五年政府代建项目中，10个村总共41个项目，其中村民参与了质量管理的项目仅有8个，占19.5%，而村民参与资金使用管理的项目为0个。
而村民自建机制中，“四自”建管机制的根本就是还权与民，让老百姓在农村公共基础设施建管上享有充分自主权，变代民做主为由民做主。在项目的建设过程中，政府不再直接操作具体建设，主要是致力于做好技术服务和资金监管。
2、建设方式不同
政府代建机制中，目前国家农村专项投资95%以上由县级政府部门代建，少量由乡镇、市级政府部门代建。项目建设方式单一，只有发包一种形式。黄山市黄山区乌石乡村书记兼村长杨四六在座谈时指出，在这种单一发包的形式下，承包商去投标，一般要拿数家的资质去“围标”才有可能中标，这样仅花在招投标中的费用至少是工程投资的10%，承包商在以后的工程建设中必然要偷工减料，降低成本，以保证他们的利润。
而村民自建机制中，建设方式多种多样，绝大多数项目由村项目建设理事会组织村民自建或技术发包组织村民自建，少数项目由理事会自主招标建设。最为重要的是，不管哪种建设方式，最终都由村民自主选择。
3、建设程序不同
政府代建机制中，项目的申报、审批、招投标等前期工作时间较长，成本较高。从申报到招投标环节来看，一般需要一到两年的时间，甚至更长，项目建设会产生因时滞过长而导致项目资金“贬值”的问题，也会导致建设项目不能及时和充分地发挥其应有的效用。
而村民自建机制中，省级实行总量调控下的核准备案制，项目由村民自选，省主管部门核准后，移民投资直接核准到村，省去了中间环节，从申报到审批一般只需一至两个月。
对于村民自建机制的建设程序，调研组对合肥市肥东县进行了实地考察，调查了自建项目和村部项目公示栏，查看了施工日记和会议记录簿，在村部召开了座谈会，仔细询问了移民项目村民“自选、自建、自管、自用”和政府监管服务机制的贯彻落实情况。肥东县为了搞好水库移民后期扶持项目实施管理，专门公布了实施管理流程图，如图2所示。
图2 肥东县水库移民后期扶持项目实施管理流程图
4、干群关系不同
政府代建机制中，项目由承建商实施，村民是无奈的旁观者，他们没有知情权、参与权、决策权和监督权，干部与群众之间的交流少，干群关系脱离。
而村民自建机制中，项目由村民自选、自建、自管、自用，政府监管服务，农民成了建设的主人，干部成了服务的公仆，干群关系和谐。大家在座谈时指出，金寨县村民自主建设一移民项目，县组织有关领导去观摩，村民自发燃放烟花爆竹，其拥护和支持程度可想而知。
5、后期维护不同
政府代建机制中，政府部门代建只重建设，后续管护一直是不解的难题。工程验收、承建商结算之后，使用和管护在于村民，由于项目不完全是从村民意愿出发，往往出现管护不到位或者无管护的现象，一些工程建成不久便被废弃，就可能会出现如湖北省浠水县村民怒拆无用抗旱设施和山西省武乡县废弃“百亩喷灌”工程的现象。
而村民自建机制中，项目选择体现民意，自我管护意识强，由村委会负责建立健全的工程运行制度和管护的长效体系，通过协会、分摊、公约或竞拍等方式，落实具体的管护措施。座谈指出：“项目因是村民自建，视为自家工程，管护的自觉性和责任心自然强”。
6、村民满意度不同
政府代建机制中，从代建项目本村村民参与度调查情况来看(表2)，本村村民的参与度很低，而工程建设者却几乎全为外来农民工，主要原因是承建商为了回避村民参与监督，招标施工队也不招本村工程队。而对于项目，村民不知情，疑虑工程、腐败现象普遍存在，政府往往出力不讨好。因此，村民对政府代建工程满意度很低，仅为10%。
而村民自建机制中，村民自主建设，项目全过程民主、公开，村民享受工程使用和劳务报酬等经济利益，真正享受当家做主的权利，村民满意度非常高。问卷调查结果反映，村民要求公共建设项目自建的必要度为100%。
二、水库移民区村民自主建设机制的实施成效与经验启示
我国的改革发端于农村，没有当年土地“大包干”的成功改革，就不可能有今天的中国。改革开放以来，农村经历了两次重大改革，家庭承包经营责任制改革让农民拥有了经营自主权，极大地解放了我国农村的生产力，解决了农村的温饱问题；农村税费改革，全面免除农业税，减轻了农民的负担，极大地调动了农民的积极性。而村民自建制度是对农村公共设施建设管理体制改革的重大探索，让农民拥有了建设自主权，这可能是一场继家庭承包经营责任制和农村税费制度改革之后的又一次具有重大意义的改革。
(一)安徽水库移民项目村民自建机制的实施成效
1、降低了建设和管护成本，提高了投资效益
村民自建与政府代建相比，建设成本一般降低50%左右，即节省自主发包30%投资、降低用地拆迁费用和非工程费用20%以上。同自主发包相比，建设成本降低1/3左右，就地取材，就地施工，材料费和工资成本都能降低；同时还省去了承建商的利润(20%左右)、监理费(3%)、招投标费(3%)、承建商管理费和税负等。
如图3所示，六安市裕安区杨湾圩堤加固工程自建造价41.3万元，按政府代建的基本建设计算，概算投资100万元，是村民自建的2倍多；按自主发包计算，概算投资70万元，节约投资40%。明光市管店镇南邱水泥路自建主体预算需要资金120万元，工程决算实际投资101万元，比预算节约了近20万元。六安市裕安区赵家湾大圩进水闸工程、合肥市肥东县八斗镇邵桥村陈庄水泥路、合肥市肥东县合兴乡范岗村黄巷新塘项目和西范岗提水站项目几乎都只占到政府代建投资预算的一半左右。
图3 安徽水库移民后扶典型项目政府代建、自主发包与村民自建投资比较
水库移民区建设项目由村委会组织村民民主推选，从源头上解决了投资的盲目性，自建项目都是村民最急需的工程，村民自觉落实管护措施，保证工程发挥长期效益。
2、杜绝了“寻租”现象，阻止了投资“跑冒滴漏”
省级实行总量调控下的核准备案制，按移民人口、库区类型和贫困度核定县级投资基数，按年度考评结果奖惩投资，县区靠项目实施的绩效争取投资，杜绝了跑项目争投资，降低了行政成本，同时也预防了项目建设中“寻租”现象的发生。移民后扶项目资金改变了涉农资金拨付走“公交”线路，由省财政直拨到县财政，县财政再直接拨付到村专用账户，省去了中间环节，公开透明，阻断了层层截留、挪用。另外，移民后扶项目建设开支报账凭证由理事会会长和经办人员签字认可，经村、镇、县移民办、财政局逐级审核，层层把关，不合理的支出很难逃过监督，杜绝了“跑冒滴漏”现象的发生，防止了项目资金的违规使用。2008-2010年安徽省移民局共安排移民项目投资10.8亿元，95%以上落实到村。
肥东县八斗镇邵桥村陈庄水泥路是连接陈庄到邵桥行政村办公室的主干道，全长850米，路面宽3.5米，厚度20公分。2009年12月，村委会讨论组织召开村民大会，研究讨论陈庄水泥路为2009年第二批移民后扶项目。同时，在会议上选举产生了理事会成员。审核通过后，县财政直接将项目资金拨付到村专用账户中，有效避免了“雁过拔毛”的现象。在邵桥村村委会的监督下，项目理事会组织村民从买材料、派人工、机械租赁到质量监督等环节，都进行公平、公正、合理的安排，从制度上防止了不合理的支出。项目实行全程公示，项目建设的重要环节(包括发票、收据、劳务费明细、材料明细等)全部在村公示栏长期张榜公示，群众对理事会成员的所作所为一目了然。对经过17天于2010年10月28日完成的陈庄水泥路路面的浇筑工程，一位镇委副书记反映：“我干了15年的镇干部，从来没见过国家投资像这样‘一竿子’插到底，没有任何‘跑冒滴漏’，我们乡村干部‘白忙乎’做服务，但落得个老百姓高兴。”
3、增加了农民收入，调动了农民的建设积极性
移民后扶项目不要地方政府配套、不要村民集资，并且还实行村民参与工程建设，按照当地民工工资水平领取劳务报酬，从项目建设中直接受益。农村公共基础设施建设，建筑材料费用比重小，劳务费用比较大，一般占项目总投资的30%—60%。全椒县管坝民族村马陈电灌站项目总投资24.42万元，其中，材料支出108590元，设备租赁费36400元，劳务支出96420元，占39.94%。金寨县黄畈村桥梁单跨22米、载荷20吨，村民自建造价共20.2万元，其中就地取材4.7万元，劳务费8万元，两项合计12.7万元，都转化成了农民的收益，占总投资的63%。肥东县西范岗提水站项目与金寨县汤店村项目村民劳务支出分别占总投资的28%和55%(图4)。村民一致反映“国家拿钱给我们建家园，我们参加施工劳动还给发工资，真是一举多得的大好事”。
图4 项目总投资决算、村民劳务费及其占总投资决算比重
此外，移民后扶项目设施通过发挥作用，农民又再次受益。在今年突遇的特大旱情中，肥东县西范岗提水站及时投入运行，共提水30万立方米，使西范岗4个村民组和周边2个村民组800多亩水稻及时栽插下去，西瓜、玉米等100多亩旱作也及时得到灌溉，这些农作物长势良好，田野一片葱绿，充满了一派丰收的希望。农作物在极端气候条件下得到保护，必将为农民带来丰厚的收入。在元疃镇马皇村调研时，一位老大妈紧紧握住调研人员的手，激动地说：“要不修路，娶儿媳妇都太难，连亲家都不进门，而现在我们几十年的修路梦终于圆了，儿媳妇娶进来了，亲家都愿意上门了，西瓜可以拉到城里卖了，商人也可以进村入户购买我们的农产品了，还能卖个好价钱。”
4、促进了农村事权与人权民主，化解了社会矛盾
项目建设实施民主管理，建管全过程公开、透明，为进一步深化村民自治拓展了平台，有利于提高村级民主管理水平。村民自建机制为“一事一议”提供了制度经验，部分区县参照村民自治机制实施了一些“一事一议”项目。村民自治机制最大限度地维护了移民群众的利益，缓解了移民安置区的各种矛盾。移民项目实施四年来，安徽全省自建项目无一例举报上访，共发生三起举报乡镇政府代建，均及时得到纠正。长丰县三峡移民陈官海，前些年经常上访移民后扶项目和资金使用问题，通过移民项目自建，他表示，自己的事自己干，建设工程实施了账目一本清，心顺了，建设项目做实了，再也不上访了。
(二)水库移民区村民自建机制的成功经验剖析
安徽省水库移民区村民自建四年来的实践，各级移民干部实现了从探索改革、到认真落实、到自觉实施的转变；移民群众实现了从不敢相信、到积极参与、到自觉维护的转变，取得了巨大成功，主要经验如下：
1、行之有效的制度设置是推行成功的保障
农村自建机制的核心环节是需要有一个切合实际、操作简便、让农民当家做主的管理办法。新机制运作规程简便，突破了现行农村公共建设体制中不适用的禁区，变更了项目建设主体，把农村建设的自主权交给了农民，农民在公共设施建设中有了当家作主的感觉，政府只履行应尽的监管服务职责。
2、强化政府的执行力和监管服务职能是推行成功的关键
全省移民系统干部坚持主动放权，坚决维护农民利益，严肃查处违反村民自建机制的行为；统一实行刚性、公平、简便的考核办法，按绩效兑现奖惩，激励先进；不定期暗访，发现问题限期整改。
3、投资使用全程民主公开是推行成功的动力
安徽省发展改革委与财政厅印发公开信将自建机制交给村干部和群众。村委会民主推选的项目，在村内公示后上报；省核准到村的项目投资，在省移民网公示一年；项目建成后，投资明细支出在村内公示半年；省、市、县向民众公开举报电话和网络地址，随时受理民众诉求和举报，项目举报件件查实，重大案件回访，保证民众的知情权和监管权。民主公开的巨大力量，让为人民服务的干部得到鼓舞，让一些心存私利的人望而却步。
4、自建机制的农民主体地位是推行成功的基础
水库移民区公共设施建设是其经济社会发展和农民生产生活改善的重要物质基础，加强移民区公共建设是一项长期而繁重的任务。开展移民库区公共设施建设，广大农民既是受益主体，又是建设主力军。不管什么政策，如果民众不支持、不欢迎、不以农民为主体，就难以推行下去。安徽省水库移民区村民自建机制坚持以农民主体地位为基础，在水库移民区初始推行中，农民第一次领受到，国家给钱，项目自己选，工程自己干，干自己的事还获报酬。自建项目施工到哪里，农民就会在哪里拥护支持。
(三)村民自建机制对农村公共建设管理体制改革的启示
1、村民自建机制是农村公共建设的大势所趋
政府代建村集体建设产生的问题越来越突出，主要原因是民事官办，责权利分离；公益事业商业化运作；政府部门职能错位；监管缺失等。而四年自建机制的实践发现，安徽实施的水库移民后扶持项目已覆盖国家投资的农村公共投资专项，调研组所到之处，都能深切感受到农民对村民自建机制非常拥护，渴望国家其他专项投资也实行这种办法。把农村建设的自主权交给农民，确立农民在农村公共建设中的主体地位，无疑同家庭承包经营责任制把生产经营权交给农民一样，必将带来巨大的经济、社会和政治效益，是新农村建设深入推进的新趋势。
2、民众权力与政府权力边界要清晰
村民自建机制在权力的配置上，把项目投资的所有权和建设权赋予农民，强化政府服务和监管权；在建设一线，界定村委会管钱管事，理事会花钱做事，建管分开，禁止建管同体。合理配置公权力，让部分公权力回归民众，不仅会有效地维护民众权益，也会抑制政府公权力的膨胀、部门化、甚至个人化，防止一些部门靠代建平台养人、养机构。
3、村民自建公共设施的内容和范围要明晰
村民自建机制精简了计划、项目变更、施工管理等许多项目建设程序，提高了效率、缩短了周期。实施的项目往往是村民最为关心的长期以来农村欠账最多的小型公共事业，而这些都是国家最需投资建设的地方。但对于一些不属于村级使用管理的农村公共设施建设而言，村民自建机制就有一定的局限性。
4、制定适用农村公共建设的投资制度必不可少
农村集体所有制下的公共建设，直接贴近百姓，在所有制形式、建设条件、建设规模、工程性质、受益范围、维护管理等方面都具特性。而现行的政府代建，一律采用国家和城镇投资体制及建设“四制”，与农村公共建设实际需要脱节。因此，农村推广自建机制项目时，需要突破现行投资管理体制。
5、村民自建机制只有体制障碍而无技术障碍
目前，全国城乡工程建设劳务90%以上是农民提供的，只要是村内工程，无论工程规模多大、技术多高，安徽水库移民8000多后扶项目的实践证明村民完全有能力组织建设。农民建设自己的家园、干自己直接受益的工程，建设热情最高，责任心最强，内在动力最大，而真正的障碍是面临现有的公共建设管理体制下各级相关部门的权力约束。
三、关于农村公共建设管理体制改革全面推广的建议
(一)以事权划分农村公共建设改革范围
在广大农村推广村民自建机制需要先界定村民自建公共设施的内容和范围，村民自建范围可设定为村级所有所管的工程，占用农村集体建设用地、农民直接使用受益、村集体管理的项目。这些项目几乎包括了目前国家所有的农村专项投资：农村道路、人畜饮水、农村沼气、农田水利、土地整理、水土保持、扶贫、以工代赈、农业综合开发和农村文教卫等村级建设。自建机制按事权划分，不要以单项工程的投资规模和技术等级划分，谁的事谁办。专项主管部门不变，资金管理渠道不变，投资方向不变。
(二)以行政村为农村公共建设项目投资的基本单位
村是农民集体所有制的唯一形式，国家农村公共投入按行业规划逐级下达到县一级，县按项目落实到村，投资直达，减少环节。对跨村的公共设施，由县级政府部门统一规划设计和协调监管，分段、分单项落实到各村实施。
(三)明确农村公共建设专项投资的所有权、使用权归村集体所有
目前政府部门代建使用的国家专项投资和形成固定资产的产权不明晰，建管责任体制不明确。农村公共建设应赋予村集体拥有国家专项投资的所有权、使用权、自主建设权和管护权；在建设规程中，赋予农民知情权、参与权、决策权和监管权，同时明确政府部门监管服务的责任。
(四)简化农村公共设施建设程序
现行农村公共设施建设程序繁杂，村级公共设施绝大部分规模小、技术要求不高。设定简单适用的程序，可以减少不必要的环节和管理费用，有利于缩短工期，降低成本。必要的实施方案、初步设计也要根据工程性质尽量简化内容，注重实用。
(五)取消国家农村公共建设投资村级配套
目前农村公共建设专项投资大多要求村级配套，结果要么虚假配套，要么加重农民负担。取消村级配套为有偿劳务创造条件，这样既能增加农民劳动报酬，又能促进农村剩余劳动力就业。
(六)加强对干部的教育和对群众的引导
一直以来，农村公共建设基本都是由政府代建，无论是干部还是群众都已经习惯和熟悉了这种体制环境，要改变这种建设体制还有重重困难。农村推广村民自建机制的一个重要环节就是对各级干部加强思想教育，使之真正从农民的角度去考虑公共建设的长远利益。再者，对于农民而言，要转变其被动等待政府代建的思想，加强宣传，引导其熟悉村民自建机制并积极参与农村公共建设。
(七)农村公共建设管理体制改革需要高层推动
以往推进村民自建方式没有取得成功的一个重要原因，是单靠个别基层领导去推动改革缺乏足够的动力，中途遇到各级相关部门的阻力而止步不前。因此，把农村公共建设的自主权交给农民，不同于“大包干”把生产经营权交给农民。土地为不动产，掌握在农民手中，农民有条件从基层自发改革，而国家农村公共设施专项投资掌握在政府各部门手中，在代建部门缺乏主动改革动力的情况下，改革方案实施需要高层推动。
*本次调查得到安徽省移民局李树龙局长及同事的大力支持，特此表示感谢。
注释：
①《官员回应农民拆毁无用抗旱灌渠称系小农思想》，http://news.sina.com.cn/2011-06-03/052822580066.shtml。
②《山西副省长下乡调研 村官诉苦被地方官制止》，http://www.gdcct.gov.cn/politics/headline/201106/t20110624_511809.html。
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