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摘要：本文基于乡村振兴的视角，通过村土地利用规划手段，以长兴县滨湖村为例，探讨村土地利用总体规划编制实践过程中的思考，并探讨解决规划为增加农民收入和改善农村居住环境和生产环境的规划路径。
关键词：乡村振兴 村土地利用规划
1滨湖村土地利用规划背景
党的十九大做出了实施乡村振兴战略的重大决策部署，2018年一号文件紧随其后，为实施乡村振兴战略制定了法规。浙江省从2011年开始探索完善村土地利用规划编制体制，已开展两批村土地利用规划编制试点。目前形成了以村土地利用规划为平台，全域土地综合整治为路径，最终实现全域土地空间布局优化和各类土地利用效率提高的农村土地利用体系。
长兴县夹浦镇是长兴的纺织重镇，滨湖村自上世纪开始，便大量兴建轻纺家庭作坊，成为村集体经济壮大的支柱产业。随着人们生活水平的提高，对于居住环境的要求也越来越高。家庭作坊遍布导致生产空间生活空间杂糅在一起，功能分区混乱，成为滨湖村目前面临的一大难题。村土地利用规划旨在解决空间功能分区和产业转型升级的土地空间腾挪，以期达到老百姓宜居宜业的生活愿景。
2滨湖村思路和做法
2.1以乡村振兴战略为中心，确定村庄愿景
滨湖村按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总要求，通过村土地利用规划编制，优化村域土地布局，实现产业转型升级，改善人居环境，构建以现代规模农业种植为基础，以生态旅游为主导，以工业文化为特色的，产业兴旺、生活富裕、生态宜居的美丽家园。
2.2注重现状调查，合理确定规划内容
多次调查发现，滨湖村区位条件优、生态基底好、工业氛围浓，但是人居环境不佳、农居点分散、生产生活空间杂糅。特别是村内轻纺业，存在家庭作坊规模小、分布散、生产不够规范，生产场地缺乏监督、工人年龄断层等问题，对村庄人居环境、生态环境造成不良影响。此外，村内存在不少闲置的存量建设用地，部分地块形状规整、面积较大，后续可引导盘活利用。
依据调查内容，结合乡村振兴战略要求和村庄愿景，滨湖村土地利用规划主要内容是：近期通过对村庄用地的重新布局和功能分区，实现生产生活相对分离、产业集聚和农居点集聚；远期通过产业转型升级，成为布局合理、配套齐全的集产业发展、生态旅游于一体的现代乡村。通过近远期规划安排和实施，最终实现“工业集聚，生产高效；布局合理，生活舒适；碧波荡漾，生态平衡”的目标。
2.3合理利用存量，不向上级要增量
（1）“存量带存量，存量变增量”的滚动实施方案
现状建设用地拆除并复垦为农用地的，产生等量带规划空间的增减挂钩指标，并可提留部分作为预留指标。但是必须拆除完成才能获得建新指标。实际操作上，先拆后建和拆旧农户安置的矛盾一般通过向上级申请建设用地空间指标解决。
滨湖村拆旧地块涉及大量轻纺家庭作坊，若不提前解决家庭作坊安置问题，将导致企业停产，造成较大损失和社会矛盾，大量拆旧建新也不利于社会健康发展。因此滨湖村土地利用规划提出“存量带存量，存量变增量”的滚动实施方案，以时间换空间，厂房和农户的拆旧和安置得以同步进行。
（2）存量利用多元化
滨湖村土地利用规划中，存量利用方式有三种：①闲置建设用地安置拆迁村民。编制小组选出空闲建设用地，通过实地走访确定可利用地块，引导拆迁村民在此安置。②家庭作坊变房前屋后的绿地。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆村内分散的家庭作坊搬迁到新建的工业园区，这些零散的拆旧土地留作房前屋后的公共绿地或庭院绿化，优化人居环境。③农房原拆改建为工厂。李王殿自然村靠近交通干道，利于工厂运输而不利于居住。村民搬迁后，原有农房用于厂房改造和扩建。
2.4合理安排用地布局，引导产业转型升级
巧妙布局，保障产业发展。规划将混杂在居住区零散的工厂、家庭作坊，分期搬迁至新建或者原地改造的工业园区；将拆旧地块复垦为耕地，提高耕地连片度；安排耕地质量提升项目，提高耕地质量和农业综合生产能力。
产业融合，振兴乡村经济。立足滨湖村轻纺特色和资源、区位优势，第一产业提升改造，发展规模化种植和高级水产养殖，并积极融合第三产业，发展观光采摘农业。第二产业整合升级，以特色工业发展与工业创意旅游为目标，横向整合小微企业入园，产业集聚化；同时纵向提升工业文化，为转型工业旅游做准备。第三产业在一二产业基础上，结合盛家漾风景区发展生态观光游、农业+旅游、水产养殖+旅游、工业+旅游。
解决痛点，化解资金来源。家庭作坊工人渐渐年迈，年轻人不愿接班，工厂扩建无地可用，两大痛点制约滨湖村工业发展。本次村土地利用规划，引导家庭作坊自愿拆除，生产机器入股工业园区并参与分红，村民也可在园区工作获得报酬；同时，有意扩建的企业在园区自建标准厂房，或者在原址改造扩建标准厂房。
3思考与建议
3.1因材施策，尊重村庄内部差异
由于历史原因，我国农村，特别是浙江等东部沿海地区涌现了很多乡镇企业，不少村庄走上了农村工业化道路，成为城乡统筹发展的典型案例[2]。因此，乡村振兴不仅仅是农业、农村和农民，也有立足乡村的工业、服务业和已经城镇化的居民。
2018年中央一号文件强调乡村振兴要坚持城乡融合发展，坚持因地制宜、循序渐进的基本原则。村土地利用规划相关规范也要因材施策，保障村庄产业发展用地。
例如产业用地规范，在考虑大部分以农业等第一产业为基础的村庄时，也要兼顾滨湖村这类以第二产业为基础的村庄和以第三产业为基础的村庄，因地制宜的乡村产业才有生命力和竞争力。
3.2制定更详细的村土地利用规划标准
村土地利用规划编制是乡级土地利用总体规划的重要组成部分，也是其在村域范围内的细化、落实、补充、完善。在多规融合的背景下，村土地利用规划政策也要考虑与其他规划的衔接。因此，有必要细化村土地利用规划规范和标准，例如基数转换标准、数据库标准、制图标准等，规范成果表达，同时为多规融合做铺垫和探索。
3.3上下结合多方参与，特别注意村民意愿
村土地利用规划编制，涉及政府、村民、规划师三个主体，规划师往往扮演着沟通协调的角色，自上而下传导政策，自下而上反映村情民意。为保障规划切实可行，规划师在编制过程中应采取调研、进度汇报、听证、论证、公示等多种途径，构建村民、政府、规划师的沟通平台。通过多次协商、沟通和修改，制定可落地的规划方案。
3.4多种方式保障规划实施
法律保障。编制村土地利用规划不可避免需要放大比例尺，现有法定现状数据和规划数据的精度，不足以支撑村土地利用规划编制和实行。村土地利用规划编制的布局变化，一般只能保证乡级规划指标在期限内不突破。加上社会各界对村土地利用规划的认识不一，有必要明确村土地利用规划的法律地位，划分村土地利用规划和乡级规划的事权。
资金保障。虽然村土地利用规划得到的上级财政支持往往有限，部分村集体还负有债务，但因为体量小，所需资金量也小。笔者认为可以通过以下措施保障资金：一是完善土地综合整治流转市场，得到更多政府资金；二是平衡村域发展定位和社会资本投资需求，合理利用社会资金解决土地结构优化中的资金问题；三是大力发展集体经济，缩减不必要开支，减轻村级债务。
参考文献：
[1]周珊,王丽,周华.西南山区村土地利用规划编制探索与实践——以贵州省湄潭县龙凤村为例[J].中国土地,2018(05):52-54.
[2]周飞舟,吴柳财,左雯敏,李松涛.从工业城镇化、土地城镇化到人口城镇化:中国特色城镇化道路的社会学考察[J].社会发展研究,2018,5(01):42-64+243.
论文作者:程娟,许益共
论文发表刊物:《防护工程》2019年第5期
论文发表时间:2019/6/17
标签：土地利用论文; 滨湖论文; 产业论文; 乡村论文; 作坊论文; 存量论文; 村庄论文; 《防护工程》2019年第5期论文;