中国国有企业改革的现状与问题综述，本文主要内容关键词为：中国论文,国有企业改革论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文对中国国有企业改革（或建立现代企业制度）的法规条例、试点情况、理论误区、急需解决的问题等几个方面作一综述。
一、中国国有企业改革的法律依据
中国国有企业的组织形式和管理体制是与相应的整个经济体制联系在一起的，千万不能孤立地看待国企改革。
1978年以前，中国实行高度集中统一的计划经济体制，当时除比例较小的集体企业（又称“二全民”）外，几乎是清一色的国有企业（全民所有制企业，但分国有国营和地方国营）。这个时期的国有企业是纯粹的“工厂制”。这种企业制度模式集中体现在1961年制定的《国营工业企业工作条例（草案）》。
从1978—1992年，中国进行了近15年的改革开放的探索，经济体制的基本模式是计划经济与市场经济相结合，虽然在具体提法上也不完全相同。这个时期中的国有企业严格地说属于“四不像”。这种国有企业制度模式集中体现在1988年颁布的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》。
1993年至今，中国一直在探索社会主义市场经济的模式。 1992 年10月，中共第十四次全国代表大会确定要建设有中国特色的社会主义市场经济体制；1993年11月，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出了“现代企业制度”的要求。实际工作中，国有企业的发展与建立现代企业制度差不多成了同义语。与其相应的一个非常重要法律是1993年12月29日经全国人大常委会通过、1994年7月1日起施行的《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）。但至今到底什么是现代企业制度，认识并不一致。而且到目前为止，中国现有的数以万计的国有企业各自属于什么企业组织形式还是一个很难说清的问题。这一方面是由于《公司法》本身存在明显的不足，另一方面是由于没有整个经济体制的改革，单独推行《公司法》是行不通的。
这里应该说明的另一个重要法律是1986年颁布的《企业破产法（试行）》。这个法律因其严重的历史局限性，在立法技术、结构和内容上都有不少缺陷。因此在实践中几乎没有真正实行。最近，新《破产法》起草工作已取得重大进展。新《破产法》的指导思想包括：减少政府对破产企业善后处理大包大揽的做法，完善对恶意破产的界定和处理条款，增加破产保护以及将适用范围扩大到各种所有制企业。 （李曙光， 1996）
另外，据悉《全国产权交易管理办法》即将出台，该办法对于国有产权的流动会起促进作用。该管理办法主要有五方面内容：第一，明确产权交易必须遵守的原则；第二，考虑设置全国性和地方性产权交易机构；第三，明确交易主体；第四，提供交易场所与配套服务，并提供资金规模与管理规则；第五，确定产权交易的具体方式和程序。
由国家经贸委负责制定的《关于对百户试点企业改革为国有独资公司的治理结构规范动作的指导意见》和《国务院确定的百户企业建立现代企业制度工作试点阶段目标要求》这两个文件也可望对国有企业的改革带来一定的促进作用。
二、中国国有企业改革试点概况
（一）全国百户企业试点情况
1995年，全国建立现代企业制度百户企业试点工作全面展开，经过一年多的方案论证和审批，1996年现代企业制度试点工作已经进入全面实施阶段。主要负责这项工作的国家经贸委1995年5月在上海、10 月在青岛，1996年3月在大连分别召开了全国国有企业改革试点会议。
在这一百户试点企业中，70户由国家经贸委负责联系，另外30户由国家体改委负责联系。到1996年3月，百户企业中有90 户的试点《实施方案》已得到批复。其中的一个重要特点是，改制为真正意义上的多元股东持股的公司制的不到20%，而改制为国有独资公司的超过80%。
（二）全国控股公司试点情况
80年代，中国政府出于促使某些行业经济发展和体制改革等方面的原因，先后组建了石油化工、船舶、包装、有色金属、航天、航空、海洋石油等全国性行业总公司。全国性行业总公司均各自管理一批国有企业，但并不是公司制企业。有的行业总公司还承担类似行业管理的某些政府职能。随着《公司法》的颁布和提出建立现代企业制度的要求，目前的主导意见是通过这些行业性总公司所属企业进行公司化改造，将它们逐步改革成行业性的国家控股公司。1994年，国务院批准中国石油化工总公司、中国有色金属工业总公司和中国航空工业总公司这三家全国性行业总公司进行改组为国有控股公司的试点。目前，一些中央政府行业经济主管部门和地方政府也正在积极筹划国有控股公司改革。（张冀湘，1996）
从行业管理部门提出的组建方案看，拟议中的行业控股公司有两个基本特征：一是具有“全行业”的特征，行业内主要大企业都将作为子公司进入控股公司，从而各单个控股公司将在国内市场占很大的市场份额；二是具有混合型控股公司直接介入生产经营的特征。控股公司对子公司除有资产收益、重大决策、人事任免权外，还有统一投资计划和信贷规模、统一对外经营和对外融资等功能。
（三）全国企业集团试点情况
80年代中后期，一些大中型国有企业在横向联合的基础上，组建了一批企业集团，目前全国共有50多家。政府对部分企业集团实行国有资产授权经营改革，即将集团核心层成员企业中的国有资产授权核心企业统一经营，并按母子公司体制重构企业集团内部产权关系。目前，国家国有资产管理局已进行了东风汽车集团、东方电子集团、中国重型汽车集团、第一汽车集团、中国五矿集团、贵州航空工业集团等企业集团的国有资产授权经营试点工作。另外，一些省市国有资产管理部门也选择了少数地区性企业集团进行改革试点。（张冀湘，1996）
从试点内容上看，企业集团的试点与控股公司的试点有某些类似之处。
（四）“优化资本结构”试点情况
从1994年开始，在由国务院确定的进行“优化资本结构”的18个试点城市中，先试行在国有企业自补的基础上，由同级财政部门将企业实际上缴所得税收入的50%返还给原企业，用于补充生产经营资金。依据《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，先在有关试点城市选择一些不能清偿到期债务、扭亏无望的国有企业进行企业破产试点。目前，企业“优化资本结构”的重点是增资、改造、分流、兼并与破产。
三、中国国有企业改革中出现的问题
总起来说，中国的国有企业改革（或建立现代企业制度）从理论和实践上都进行了广泛的探讨和摸索，积累了丰富的经验，也有一定的成效。但还不能说已经找到了国有企业改革的成熟路子，也就是说中国国有企业建立现代企业制度还没有取得实质性的进展。从下面的几个具体问题也可以清楚地看出这一点。
1.在全国百户试点企业中，80%以上选择了国有独资公司的形式，国有独资公司不是一种典型的现代企业制度，其本身的不规范性加上国有企业改制过程中的困难，很容易出现“换汤不换药”的结果。（于立，1994）
2.比例较大的试点企业法人治理结构的组建和运作极不规范。许多企业董事长、总经理一人兼，董事会与经理班子成员基本重合，集团公司的管理机构和下属主要子公司一套人马、两块牌子；有的企业用党政联席会代替董事会；多数国有独资公司经理层的聘任还未能由董事会自主决定；个别企业的董事长和总经理互不服气，导致公司运转困难。
3.许多实行股分制改革、建立公司制的企业并未真正解决产权问题和国有资产的保值增值问题。一些企业改制的唯一目的就是从资本市场筹集资金，而且筹集到的资金主要用于上投资项目，并未用于优化企业的资本结构。（研讨会综述，1996年4月23日《经济参考报》）
4.组建全行业性的控股公司弊端较多：“下属企业”关键性的企业自主权被上收，“子公司”成为事实上的“分公司”，将会造成严重的行业性垄断问题。这项工作可能造成改革方案和具体政策上的混乱，更与正在起草过程中的《反垄断法》相悖。（于立，1995）
5.银企债务关系恶化。这主要表现为银行的不良资产（呆帐和坏帐）增加。除了一些低效率企业将其无效投资造成的损失和负担通过赖银行债务的方式转嫁给银行以外，政府还将本来应当由政府财政部门和社会保障部门承担的责任也推给银行。这种情况如果任其恶化下去，难免引发金融体系的危机。
6.国有资产流失日益严重。
7.国有企业实行经营者年薪制有较大的局限性。年薪制强调的是一种处理出资者与经营者之间关系的机制，不是简单的“按年付薪”。它主要针对的是公司制企业，不是中国现在到处存在的那些有名无实的“公司”。此外，决定经营者年薪水平的应是企业家市场，而不应由外部的政府或“主管部门”来规定。
四、中国国有企业改革中的理论误区
出现上述问题一方面是由于中国的经济体制已从“放权让利”为主要特征的“帕累托改进”型改革逐步转变为“卡而多改进”型改革，难度迅速增大，即便是好的改革方案在实施过程中也会“走样”，甚至“面目全非”。另一方面，在改革理论和政策宣传上也确实存在许多重大误区。这里仅举几例。
（一）误区之一是认为所有“共用品”都应由公共机构如政府或国有经济来提供。
英文中的Public Goods在汉语中有多种译法，如“公共产品”、“公有物品”等，但最贴切的还是“共用品”。理由主要有二：一是产品或物品范围窄。例如空气不是产品，天气预报不是物品，窄定义不能包括在内；二是共用品的主要特征在于“共用”，而不是公有。
如果某种物品或服务在被消费时不减少他人的可消费量，这种物品或服务就是共用品。共用品必须具有非竞争性。比如某人收看电视节目并不影响他人接收同一电视节目。典型的共用品例子如国防、空气、天气预报、路灯等。部分带有共用品特征的例子如基础教育、城市基础设施、公路等。认为共用品只能由公共机构或政府来提供这种误解是由于混淆了非竞争性与不排他性的区别。
不排他性是说在消费某些物品或服务的过程中，要想把未付费者排除在外，不是不可能就是代价太高。在市场经济条件下，具有不排他性的共用品不可能由盈利性企业来供给。但这并不等于说所有的共用品都是如此。
有些共用品实际上具有排他性。最著名的例子是能够收费服务的灯塔，其它的例子如有线电视、高速公路。这类共用品的特点是“边际成本”几乎为零，具有非竞争性，但同时又具有一定程度上的可排他性，即能够限制未付费者的使用。这种情况下，“谁享用谁付费”的市场规则仍然有效。
由此得出的结论是，具有可排他性的共用品不必完全由国有经济来提供，对于有些零散的共用品，非国有经济很可能比国有经济更有效率。另一个相关的问题是，有公有不等于国有，同时非国有不等于私有。
（二）误区之二是认为所有企业（特别是国有企业）都应“政企分开”。
中国进行国有企业改革或建立现代企业制度的基本思路就是试图实现“政企分开”，使国有企业做到自主经营、自负盈亏。至今不少人仍按这一思路思考问题和制定政策。
这些人不了解国有企业的主要使命不是盈利，而是服从政府的社会目标。当企业的盈利目标与政府的社会目标出现矛盾时，国有企业首先应以社会目标（保证就业、稳定物价等）为重。
存在国有企业的主要理由是克服“共用品”或“准共用品”、“外部性”和“自然垄断”等因素引起的“市场失灵”。正确的思路是，国有企业或国有经济不应是一个模式，应按“国有国营”、“特殊公法人”和“股份公司”等多种企业组织形式进行筹建和运行。与此相应，不同类型的国有企业“政企分开”的程度也应有所不同。（于立，郭庆旺，1996）
（三）误区之三是认为资产负债率高是国有企业经营效率不高的主因。
资产负债率是反映企业长期资本结构的指标，与其相关的指标是“债务、股本比率”。它过高过低都不好，但对不同类型、不同行业的企业来说，却没有一个统一的标准。尤其是，国有企业的资产负债率超过60%未必就不好。
经营者或企业若有高超的经营水平和其它必要条件，资产负债率完全可以高些。用别人的钱去赚钱，还本付息尚有余，这有何不好。建立在股份制基础上的公司制企业，其资本结构中“股本”或“自有资本”只占一定比例，根本无必要“全资”。资产负债率高的最大问题是破产风险大，基本上与企业效益无关。著名的“M·M定理”说的就是这个道理。
许多人将中国目前国有企业效率低下归因于资产负债率高，这是讲不通的，不少人更没有想到，自有资本也要按“机会成本”计算“资本成本”，在性质上与借入资本要支付债务成本没有什么两样。重要的是根据不同筹资方式的资本成本的比较来择优确定资本结构，即合理确定企业的债务资本与股本的比例。当然，在企业经营目标（是追求利润最大化，企业的市场价值最大化，还是增长最大化）未确定之前，谈什么“优化资本结构”也是毫无意义的。（张维迎，1995b）
“资产股本率”是资产负债率的对称。按照“资产＝负债+股本（或自有资本）”的会计恒等式，资产总额不变时，降低资产负债率与提高资产股本率是一回事。但在缺少其它资本来源（如国家拨款、企业利润留成）的条件下，降低资产负债率的根本出路就只能是发行股票。这就引出了进一步发展中国资本市场的问题。
（四）误区之四是认为只要照搬西方公司的治理结构，就可以解决中国国有企业“新三会”（股东会、董事会、监事会）与“老三会”（党委会、工会、职工代表大会）之间的问题。但到底应该如何做，各种意见相去甚远。
五、当前中国国有企业改革面临的几个紧迫问题
中国国有企业改革或建立现代企业制度面临的问题非常多而且非常复杂。但在我们看来，当前最紧迫的问题主要有：
1.制定《特殊公法人企业法》（有人提议简称“公团法”，江山艾，1995）。根据国际惯例和中国的实际情况，下一步的国有企业改革的当务之急是抽掉现有《公司法》中有关“国有独资公司”的条款，专门制定《特殊公法人企业法》或《公团法》。在这方面，需要借鉴日本等国的经验。
2.国有经济的行业分布问题。如果说中国国有经济进行行业调整，或让国有企业在有关行业有组织地“进入”或“退出”的话，就有必要根据中国的具体国情和各国的经验，调整中国国有经济的行业分布。这方面，光有基本思路是不够的，还应有操作性比较强的目标、方案和配套政策。
3.中国国有企业改革的一个突出矛盾是“老三会”（党委会、工会和职工代表大会）与“新三会”（股东会、董事会、监事会）的关系。到目前为止，各方面提出的操作方案和解决问题的思路还比较混乱，理论上和实践上都还很不成熟。
4.辽宁这样的老工业基地的历史包袱问题。中国的社会经济发展不平衡大体上可根据为“南北问题”和“东西问题”。“东西问题”主要是指东、西部的政策倾斜和发展不平衡问题。“南北问题”主要是指新兴工业区域与老工业基地之间的负担问题。以辽宁省为例，这样的老工业基地多年来给全国经济发展做出了巨大贡献，但由于国有企业比重大，离退休职工多，再加上自然资源趋于枯竭和历史包袱沉重等原因，正在或即将面临严重困难。
5.企业集团和控股公司的规范化问题。企业集团是不是一种独立的可依法登记的企业组织形式？企业集团应怎样进行公司化改革和组建？控股公司应依据《公司法》还是其它法律组建和运行？分公司与子公司有哪些异同点？
6.国外的政府管制（Regulation）以及放松管制（Deregulation）和再管制（Reregulation）对中国建立科学、合理的“政企关系”有何借鉴意义？
7.国有企业的债权、债务重组问题。政府在这一问题中扮演什么角色？债权与股权如何转换？怎样利用中介机构来实现债权、债务的重组而又不使银行遭受巨额损失？怎样防止和避免有些企业出现“假破产、真废债”的问题？
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