杭州市深化国企改革的对策，本文主要内容关键词为：杭州市论文,国企改革论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
杭州市从1999年起大力推进以产权制度和劳动用工制度改革为重点的国有企业改革，在全国同类城市中率先基本完成了竞争性领域国企改制。2001年以来开始推进经营性事业单位的改革，去年以来加大了城市公用和文化、卫生等领域企事业单位改革步伐，已取得了较好的进展。改制后企事业单位在体制和运行机制上的优势在近几年已明显显现出来，对推动杭州经济社会发展发挥了积极的作用。但是，我们认为，国企改革也面临着各种新的矛盾和问题，一定程度上阻碍了改革的深入和步伐的加快。根据国家规范国企改制的要求，从我市实际出发，必须进一步加大国企改革工作力度，大力克难攻坚，通过深化国企改革，以保持我市体制领先的优势，为经济社会发展创造良好体制环境。
一、影响我市国企改革的主要问题
1、企业改制的政策需进一步规范完善。我市前一段时间的国有企业改制，大部分采用了经营骨干持股或职工持股会控股的形式。据已完成改制的276家企业统计，有124家是以协议转让方式，由本企业经营者和职工受让国有净资产的。从最近城建、交通等系统企业改制的情况看，这种以本企业经营骨干持股为特点，要求协议受让国有净资产的仍不在少数。去年底，国资委下发的《企业国有资产转让管理暂行办法》规定了“企业国有资产转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，不受地区、行业、出资或者隶属关系的限制。”还规定“经公开征集产生两个以上受让方时，转让方应当与交易机构协商，根据转让标的的具体情况采取拍卖或者招投标方式组织实施产权交易。”针对这一情况，目前我市一部分原来准备按内起动方案改制的企业在进度上受到一定影响，尽快制定我市贯彻国资委两个文件的实施意见已成当务之急。
2、国有资产管理和运营体系需进一步健全。按照党的十六大对国有资产管理新的要求，目前，我市国有资产管理和营运体系尚不完善：一是管资产与管人、管事相结合的独立的市级国有资产管理机构尚未构建；二是国有资产营运机构普遍存在资产规模偏小的问题，不少机构的净资产规模仅2-3亿，与同类城市一般几十亿甚至上百亿的资产规模相比，差距较大，并且以行业和系统为基础组建的国资营运机构不利于国有资产的流动和重组；三是对国有资产营运机构及其经营者的激励和约束机制没有完全建立，缺乏对国有资产营运机构经营者的有效监督；四是国资营运机构与其出资企业的相互关系也有待进一步理顺，一些国有资产授权企业的董事长既是企业的产权代表和法定代表，又是所属的企业的股东，这种“三位一体”的国有资产管理上的体制性缺陷亟待规范。
3、市政公用、文化、卫生行业的改制需进一步加大力度。我市直属企业改制任务虽然已经基本完成，但主要局限于竞争性领域的工交、商贸、园林、旅游、农口等系统、公交、燃（煤）气、供排水和固废弃料处理等城市公用和文化卫生行业的国有企业改制则相对滞后。非公有制企业难以进入某些垄断市场，行政性垄断现象依然存在。虽然这些系统对企业改制都作了具体部署，但总体推进力度还需进一步加大。
4、改制后企业股权结构有待优化。优化改制后企业股权结构要从两个方面着手。一是职工持股会的运作需进一步加强指导。通过几年的实践，我市职工持股会的运作总体是正常的，但也暴露出一些问题，主要有：因职工持股会自身制度不够完善，管理机构未完全到位等因素，一定程度上影响了企业的经营决策；个别持股会运作不够规范，在持股会成员股权转上和“回购”等方面产生了纠纷和来信来访时有发生；持股职工的风险意识普遍不强，不少持股职工对企业的经营发展关心不够，而是注重近期的分红和如何尽快收回投资，这给企业的长远发展和持股会的运作带来潜在的危机。二是对竞争性领域国有股权占比仍较高（国有股权超过30％）的企业，要在规范国有资产的前提下，进一步实施国有资产有序退出。
此外，生产要素参与分配等激励机制尚需完善；产权流动尚需进一步规范；改制企业改变受让土地使用性质和城市规划变化后致使土地增值的收益如何处理，尚需在政策上进一步完善和明确：改制企业的法人治理结构和相关监督制衡机制尚需进一步建立和健全。
二、深化我市国企改革的对策
（一）加强组织领导，落实国企改制责任
我市国有企业改革先行一步，已经取得了较好的成效。但从全国看，各地近年来推进国企改制的力度都很大，进展也很快，大有后来居上的态势。我市要保持体制先发优势，要进一步加强组织领导，强化工作责任，大力推进包括经营性领域事业单位转企改制在内的我市国有企业改革。
1、成立杭州市企事业改革领导小组。为了更好地统筹推进全市企事业单位改革工作，进一步加快企事业单位改制步伐，建议成立杭州市企事业改革领导小组。市企事业改革领导小组由市长担任组长，有关市委副书记、副市长担任副组长，市有关部门负责人为成员。市企事业改革领导小组的职责为：统筹市属国有企业改革和文化卫生及其他领域经营性事业单位转企改制工作；确定改革目标，分解改革工作任务，落实改革责任；定期分析企事业单位改革的现状，解决出现的问题；研究制定改革政策措施，协调衔接企业和事业之间、不同事业单位之间的改制政策。
2、加快组建市国有资产监督管理机构。根据国家统一部署，按照政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的要求，同时从我市深化国有企事业单位改革的实际出发，为有利于协调配套、整体推进企事业改革和优化国有经济布局结构，应立即着手组建作为市政府特设机构的市国有资产监督管理委员会。新的市国资委成立后，承担起全面协调推进市属国有企事业单位改革工作和加强国有资产管理优化国有资产布局等工作，并承担市企事业改革领导小组办公室的工作，切实负起规范国企改制和加强国有产权转让管理的责任。
3、进一步落实国有企业改革责任。市政府有关部门和各国有资产营运机构是推进改革的责任主体，要根据市统一部署，制定所属企事业单位改制的总体计划，组织实施改制单位清产核资、财务审计、资产评估、方案制订等工作，并做好改革中的稳定工作，确保完成企事业单位改革任务。各改制单位负责人是改革的直接责任人，要切实做好改制的基础工作，及时提供详实的改制数据资料，对清产核资结果的真实性、准确性负责，组织或协助本单位改制方案的具体实施。
4、大力营造改革氛围。在明确目标，落实责任的基础上，企事业改革协调推进部门要加强督促检查，做好指导和协调工作，及时发现改革中出现的新情况、新问题，研究提出解决办法和政策措施，提交市企事业改革领导小组决策。各国有资产营运机构要把深化国企改革和优化国有经济布局作为主要任务，围绕工作目标，加大工作力度。市各有关部门要进一步相互配合，形成合力，共同推进改革。强化改革舆论的宣传力度，营造支持改革、参与改革、推进改革的舆论氛围。
（二）明确改革目标，分类推进国企改制
党的十六届三中全会《决定》强调：要积极推行公有制的多种有效实现形式，加快调整国有经济布局和结构。要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域；其他行业和领域国有企业，通过资产重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰。根据中央精神，结合我市实际，提出分类推进国企改制的目标：
1、深化6家授权经营工业大企业的改革。市工业系统6家授权经营大企业，集团公司为国有独资，但资产规模偏小；集团主体部分和下属企业已通过股份制、中外合资等进行了改制，其中青春宝、华东医药、汽轮等企业的主要经营者已持有改制企业的股份，其他几家企业的主要经营者也都提出了持股的方案或要求。对这6家授权经营的大企业，深化改革的重点是引进战略投资者或行业内优势企业，对保留国有独资的集团公司进行产权多元化改制，同时使主要经营者不再行使授权经营国有资产的责任，成为真正的职业经理人。
2、继续推进竞争性领域国有资本有序返出。市属竞争性领域的工交、商贸、园林、旅游、农口系统279家直属企业已基本完成改制，但有83家企业改制后还保留了国有股，其中国有股在3％以下的33家，30—50％的28家，5％以上的22家。对于竞争性领域的上述企业，要继续深化产权制度改革。一是企业主体部分已通过中外合资等形式改制，但保留了国有全资的企业母体的，对母体部分也要进行改制。二是一些原为中外、中中合资、合作，在结束合资、合作后回到国有企业的，需要重新进行改制。三是采取进入大集团形式改制，企业仍为国有全资的，要进行改制。四是债转股企业，已成为中央控（参）股企业，但减员增效、身份置换未实施，需要深化改革。五是其他有国有股和职工持股会持股比例大的改制企业，都要进一步深化产权制度改革，继续实施国有资本有序退出，逐步解决持股会问题。
3、加快推进城建系统国有企事业改制。一是对房地产企业，在年初完成事转企的第一步改革后，要采取国有资产一次性全部公开转让或分步转让等形式，抓紧实施产权多元化的第二步改制。二是市政公用企业，要以打破垄断、开放市场为重点，实现单一产权向多元化产权结构、垄断经营向开放竞争的市场化格局转变。市公交总公司客运主业部分，通过整合公交一、二分公司和大众公交公司优质资产，成立股份有限公司，构筑上市平台；整合相关资产，成立多元投资的公交营运、出租汽车和客运服务三个有限公司，构筑招商平台。以国有独资市公交总公司为基础，构建财政辐射平台。其他企业按照“主辅分离、一企一策”的思路进行改制。市自来水总公司，按原水、制水、供水分别构建上市、招商和接受财政辐射3个平台；辅业按主辅分离的原则进行剥离改制。市燃气集团，管道燃气生产经营服务单位，结合天然气建设发展进程，以与壳牌公司合资为主线，进行股份制改制；瓶装液化气生产服务单位，通过资产整合，拿出49％—50％的资产进行股权招商；辅业按主辅分离的原则进行剥离改制。市热电集团，在整合集团公司国有资产的基础上，通过公开挂牌出让50％的国有股权，面向境内外公开进行股权招商，实施多元化改制。三是大型城市基础设施项目，如地铁、大桥、过江隧道等，要积极探索采用TOT、BOT、ABS等融资方式，吸引境内外各类资本投资参与。
4、推进文化、卫生和其他领域经营性事业单位转企改制。根据市委、市政府有关事业单位改制、文化体制改革、文化产业发展、医药卫生和医疗保险救助体制改革、公立医疗机构产权和用人制度改革等文件精神，由市有关主管部门对所属全部事业单位提出分类定位的初步意见，报市企事业改革领导小组审定。对定位为非经营性事业单位的，要根据监督管理类或社会公益类的定位标准严格掌握，并按事、企分开的原则明确界定其职能；对通过市场化运作能够提供社会公共需要的领域，现有社会公益类事业单位也要有计划地转企改制。对定位为经营性事业单位和可以面向市场的社会公益类事业单位的，市有关主管部门要列出这类事业单位清单，制定本系统事业单位转企改制的总体计划，明确阶段性改制目标，大力推进事业单位转企改制。
（三）完善改革政策，规范推进国企改制
1、明确推进改制的时间要求。根据我市经营性领域推进国企改制的经验和去年以来外地推进国企改制的做法，推进国企改制必须对各责任主体提出工作计划，明确时间要求，以切实增强各责任主体改革的紧迫感和责任感，并在全社会形成推进改革的舆论导向和氛围，防止出现做到哪里算哪里，互相观望等待，拖延改革等现象。同时，要结合贯彻国务院国资委规范国企改制的要求，防止不顾产权市场供求状况及其对价格形成的影响作用、不计转让价格和收益，下指标、限时间、赶进度，集中成批向非国有投资者转让国有产权的做法。市有关部门和各国有资产营运机构要围绕我市国企改革的目标和总体要求，认真分析、分类提出下属企事业单位完成改制的工作计划和时间要求，并根据产权市场的实际情况认真组织实施。
2、保持改制政策的连续性。前几年以产权制度和劳动用工制度改革为重点推进企业改制中，制定了一系列有关改制的具体政策，从总体上说是符合当前国家要求的，实践证明对推动企业改制也是行之有效的。下一步推进企业改革，要在继续保持基本政策连续性的前提下，根据国家规定作适当调整。
一是国有产权（资产）转让方式要从向企业内部协议转让为主转为向市场公开转让为主。国有产权转让一般都要进入产权交易市场，公开信息，对各类投资者一视同仁，通过市场竞争，真正实现国有产权的市场价值。同时，考虑到改制时引进战略投资者和行业内优势企业，调动经营者参与改制的积极性和保持改制平稳过渡，以及保持改制政策的连续性，拟尽快出台国有产权转让的相关政策，明确国有产权可以采取协议转让的适用范围、基本要求和审批程序等，以加快国有企事业单位改制进程，如为了提高经营者的积极性，拟参照兄弟省、市的办法，对经营业绩良好的，国有产权可以协议转让给经营者，以及按任期内净资产增加部分的一定比例予以一次性股权奖励等。
二是继续保持资产核销、剥离、提留等资产处置政策和职工分流补偿包括符合条件职工办理协缴、改制后职工工龄置换等职工身份置换政策等基本不变。同时按国家规定，调整企业改制中土地处置政策，调整转让国有产权的付款方式，取消向职工和经营者转让国有资产一次性付款的价格折扣。
3、改进国企改制工作程序。根据国务院国资委规范国企改制的要求，在以下方面要予以改进完善：
一是进一步规范改制方案制定和审批的程序，防止出现自买自卖现象。企业改制方案应由改制企业国有产权持有单位制定，如国有产权持有单位委托中介机构或者企业制定的，要履行委托手续。对向本企业经营管理者转让国有产权方案的制定，要由直接持有企业国有产权的单位或其委托中介机构进行，本企业经营管理者不得参与。改制方案要按市最近的有关规定分级审批。纪检监察部门要参与企业改制的全过程。
二是加强改制过程中清产核资、财务审计、资产评估、转让价格等工作，提高改制过程的透明度。企业改制时，其法定代表人和财务负责人要对清产核资结果的真实性、准确性负责，所提供的财物清单必须由两人共同签字并承诺负法律责任，送产权管理部门备案；对改制时隐匿转移、侵占私吞国有资产的违法行为，一经发现严厉查办。改制为国有股不控股或不参股的企业，必须按有关规定对企业法定代表人进行离任审计。改制企业资产评估中必须将无形资产纳入评估范围。财务审计和资产评估必须是两家不同的中介机构，中介机构的聘请和付费直接由持有企业国有产权的单位负责。财务审计和资产评估的结果要在企业范围内进行公示。
三是切实维护职工的合法权益。按国务院规范国企改制的要求，改制方案必须提交企业职代会或职工大会审议，充分听取职工意见；其中职工安置方案需经企业职代会或职工大会审议通过后方可实施改制。转让国有产权的价款优先用于支付解除劳动合同职工的经济补偿金和移交社会保障机构管理职工的社会保险费等。
4、完善已改制企业政策。已改制企业目前反映较强烈的，一是职工身份置换政策上的问题，二是改制企业国有股的转让问题。
职工身份置换政策上，主要是已改制企业职工尚未进行工龄置换。这类企业目前普遍面临富余人员多、员工老化，原国企职工观念未根本转变，难以建立起新型劳动关系等问题，因而经营者要求深化劳动用工制度改革和政府承担部分工龄置换成本的呼声很强烈。对此，要贯彻落实市政府《关于进一步完善企业改制中职工工龄置换的意见》，研究出台实施细则，按照锁定改制前国企职工的人数和国有资产承担的补偿金额，在这些职工解除劳动合同按《劳动法》等规定予以经济补偿时，改制前工龄部份按锁定金额由国有资产承担的思路，尽快明确解决的办法。
已改制企业国有股权转让方面主要有两方面问题：一是国有股权公开转让问题。首先是根据《公司法》，有限责任公司股东向股东以外的人转让其出资时，必须经全体股东过半数同意；经股东同意转让的出资，在同等条件下，其他股东对该出资有优先购买权，因而国有股权不能自行决定对外公开转让。二是已改制企业国有股比例不高，而企业持股会大都为大股东，国有股单独转让因收购者不能达到控股而可能难以实现或难以卖出高价。第三是公开披露股权转让信息，往往会给竞争对手提供制造企业经营不善舆论的借口，影响企业声誉。对此，在制定贯彻国办规范国企改制的实施意见中，要考虑我市已改制企业的实际，对已改制企业国有股权转让作出特别规定。如，国有股转让要按《公司法》规定程序操作；对持股会愿意对外转让股权的，国有股东与持股会协商一致后，可以通过进入产权市场公开转让或寻找业内优势大企业、战略投资者进行协议转让等形式，与持股会股权一并转让。另一方面是经营好的企业经营者受让国有股问题。国有股权转让全部进入产权市场，公开竞争的同时，为充分肯定经营者的业绩，调动经营者的积极性，要出台有关鼓励政策。要尽快出台经营者管理要素参与分配办法，按经营者任期内业绩，经营者受让国有股权时可以享受一定的价格折扣或分期付款优惠，也可以给予一次性股权奖励。要积极探索对经营者长效激励办法，如完善经营者年薪制，实行经营者可以按协议约定的价格和期限受让国有股权等。
5、衔接配套各类改制政策。随着改制的深入，政策不统一带来的负面效应正在逐步显现出来，突出反映在企业与事业单位之间、不同事业单位之间相互攀比，提出种种政策要求，一定程度上阻碍了改制的进程。对此，要在建立市企事业改革领导小组的前提下，加紧对现有改制政策的疏理，做好企事业改制政策的统筹协调和衔接配套。
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