统筹城乡就业：构建和谐社会的重要举措——1.统筹城乡就业是政府工作的一项重要职责——2.完善劳动力市场的政策着力点——3.逐步完善统筹城乡就业的法制环境——4.统筹城乡就业是发展中国家实现发展的实质所在，本文主要内容关键词为：城乡论文,着力点论文,政府工作论文,发展中国家论文,构建和谐社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F241.4［文献标识码］ A
［文章编号］1006—0391 （2007）04—0012—010
统筹城乡就业是政府工作的一项重要职责
莫荣
莫荣，劳动和社会保障部劳动科学研究所副所长、研究员
党的十六届六中全会提出，强化政府促进就业职能，统筹做好城镇新增劳动力就业、农村富余劳动力转移就业、下岗失业人员再就业工作，加强大学毕业生、退役军人就业指导和服务。统筹城乡就业已经成为政府工作的重要职责。
一、统筹城乡就业的概念和内容
统筹城乡就业①，就是从我国经济社会城乡协调发展的大局出发，按照全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的目标，贯彻以人为本的要求，在搞好城镇就业再就业工作的基础上，大力推进农村劳动力向非农产业和城镇转移就业，从体制、政策和工作体系入手，建设城乡一体化的劳动力市场，促进城乡劳动者实现比较充分的就业。
统筹城乡就业，要抓好城市就业、农村就业和农村劳动力向城市和非农产业转移就业三方面的工作，三者不可偏废，当前的重点应该逐步转移到农民工问题上。统筹城乡就业的基本目标是促进城乡劳动力市场一体化和农村劳动力的有序和稳定转移，不断理顺和优化城乡就业关系，努力扩大城乡就业，提高城乡就业的现代化水平。
统筹城乡就业的主要内容有三，一是解决劳动力转移的非农产业需求问题。这属于宏观经济和产业政策范畴。即通过实行合理的宏观经济政策特别是产业政策，促进农业和非农产业的发展，以扩大就业、促进农村劳动力转移。这主要解决劳动力转移的机会问题。同时，通过教育培训事业的发展，提升劳动力素质和技能，以适应产业的发展和结构的提升，这主要解决劳动力转移的能力问题。二是解决劳动力转移和城乡一体化就业的制度和政策环境问题，使劳动力转移的制度性障碍得以清除。劳动力的配置具有相对的稳定性和较高的效应，劳动者转移后的劳动保障权益能够得到保障，从而解决“转得出”和“留得住”的问题。三是解决供求连接问题，关键是要发挥劳动力市场的作用，减少劳动力市场信息供求错位，强化工资杠杆机制的作用，从而使农村劳动力向非农产业转移畅通无阻。统筹城乡就业，促进农村劳动力稳定转移，涉及多个部门的工作，牵涉到各方面的利益，因此不是劳动保障部门一家的事，需要各部门、各方面协同合作，共同推进。
二、统筹城乡就业的原则和重点
统筹城乡就业应该遵循的原则：一是立足当前，着眼长远。解决当前突出问题与建立长效机制相结合，重点放在建立长效机制上；通过全面贯彻落实已有政策，推动制度的创新和转变，以制度创新进一步保证政策的落实。二是配套改革，解决深层次的制度问题。三是因地制宜，分类指导。大城市与中小城市、输出地与输入地、沿海地区与中西部地区的重点不同，应根据实际情况确定工作重点。四是循序渐进，逐步推进。
从城乡就业结构发展演变的规律看，统筹工作的重点和关键还是促进农村劳动力的转移。统筹城乡就业是对传统二元就业制度的变革，是新时期就业工作重点转变的重要内容。其中，关键的问题是处理好政府和市场的关系。统筹城乡就业的主体是政府，但政府不能包办城乡就业，而是要培育和发展劳动力市场，调整和完善宏观经济政策和产业政策，利用市场机制和政策导向，同时辅以必要的行政手段，促进城乡就业协调发展和结构升级，促进城乡劳动力享有平等的就业机会。在统筹城乡就业方面，政府应着重抓住统筹城乡就业规划与宏观调控、统筹城乡就业促进、统筹城乡就业管理与服务、统筹政府在城乡就业方面的职能和责任等几个核心环节。
农民工已经成为产业大军的主力，是城市社会经济发展的重要力量。为改善农民工就业环境，保护农民工的权益，维护社会的和谐与稳定，中央政府发布了一系列文件，出台了一系列政策和措施。如2004年中央1号文件，2004年12月国务院发布的《关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》，2006年发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》等。但目前农民工的问题仍然十分突出，如工资偏低，被拖欠现象严重；劳动时间长，安全条件差；缺乏社会保障，职业病和工伤事故多；培训就业、子女上学、社会居住等公共服务严重不足等。
三、统筹城乡就业的政策建议
统筹城乡就业的政策在于建立“三个体系，两个制度”。
1.建立健全管理城乡就业的组织体系，统筹规划和管理城乡就业工作。
完善就业工作联席会议制度，把解决农村就业问题摆上重要位置，明确联席会议成员单位在城乡就业工作中的责任，形成统一领导、分工协作的工作机制，在做好城镇就业再就业工作的同时，积极推进农村劳动力向非农产业和城镇转移就业。建立跨地区就业劳动力管理信息沟通机制。对城乡劳动力资源开发利用、扩大城镇就业和降低失业率、促进农村劳动力转移和稳定就业进行统筹规划，明确目标、任务和政策措施。将城乡就业工作目标任务分解落实到基层和相关部门，并作为政绩考核的重要内容，定期进行督促检查。
2.建立覆盖城乡的职业培训体系，为城乡劳动者提升职业技能提供有效服务。
在统筹规划、整合现有资源的基础上，重点建设一批骨干职业教育培训机构，形成覆盖城乡、布局合理、灵活开放的职业培训组织体系。整合资金，完善操作，落实职业培训补贴政策，形成惠及城乡劳动者的职业培训政策体系。制订城乡劳动者职业培训计划，落实资金安排和任务分解，对培训任务完成情况进行考核。实施以城乡新生劳动力为对象的劳动预备制培训项目，以城市下岗失业人员为对象的再就业和创业培训项目，以进城农民工为对象的技能提升培训项目，以农村富余劳动力为对象的转移就业培训项目，提高培训针对性。
3.建立覆盖城乡的公共就业服务体系，为城乡劳动者就业、再就业、转移就业提供有效服务。
进一步完善公共就业服务网络布局，建立健全街道社区和乡镇公共就业服务网络，将就业信息、培训信息、政策咨询和职业介绍等公共服务延伸到社区、乡镇。加强劳动力市场信息网络建设，实现城乡网络互联。公共就业服务机构全面向城乡劳动者开放，对城乡劳动者实行公平待遇，对登记求职的农村进城务工人员实行免费的信息咨询、职业指导和职业介绍。
4.健全劳动用工管理制度，切实维护城乡劳动者权益。
在各类企业全面推行劳动合同制度，要求企业与城乡劳动者都要签订劳动合同。在欠薪高发行业和企业建立工资保证金制度。进一步健全最低工资制度，及时调整最低工资标准。实行城乡劳动者同工同酬。逐步健全工时、休息、休假等各项基础标准，科学合理地确定劳动定额。强化对企业劳动用工的监督检查。健全劳动监察工作制度，扩大监察覆盖面，加大对违法行为的惩处力度。加强劳动保障监察机构队伍建设，落实劳动保障监察工作经费。从制度上保障劳动监察人员依法监察执法的独立性。充分发挥工会组织依法监督、依法维权的作用。
5.完善社会保险制度，妥善解决农村劳动者的社会保障问题。
将与企业建立劳动关系的农民工全部纳入工伤保险范围，督促企业按时足额缴纳工伤保险费。建立农民工大病医疗保险统筹基金，解决农民工务工期间住院医疗保障问题。将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本医疗保险。试行低费率、广覆盖、可转移并能够与现行养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。妥善解决被征地农民的社会保障问题。
完善劳动力市场的政策着力点
杨宜勇
杨宜勇，国家发改委经济研究所副所长、研究员
“就业是民生之本”。经过认真的准备，2002年9月，中央召开全国再就业工作会议，制定并下发了《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发［2002］12号），重点围绕解决下岗失业人员再就业问题，提出了积极的劳动力市场政策。到2006年，有中国特色的积极劳动力市场政策体系已基本形成，就业和再就业政策已经开始发挥促进就业的效应，一批吸纳下岗失业人员的企业和实现再就业的人员已经享受到了扶持政策，他们普遍反映，党中央、国务院和地方出台的政策对促进再就业很管用、很实惠，对再就业帮助很大。
目前中国的积极劳动力市场政策不具有普遍性，主要是针对城镇的四类人：一类是国有企业的下岗职工；二类是国有企业的失业人员；三类是国有企业关闭破产需要安置的人员；四类是享受最低生活保障并且失业一年以上的城镇其他失业人员。实际上受助人员大部分仍然是源自国有企业的下岗失业人员。其原因是沿袭计划经济时期形成的路径依赖。所以，未来中国积极的劳动力市场政策应该实现更大范围的公平，覆盖所有需要帮助的人群。因此，一方面应该覆盖城镇所有劳动者，在中国迈向工业化、城镇化和现代化的过程中，经济结构和社会结构的调整将不断加剧，结构性失业将是今后相当长一个时期以内难以避免的现象。因此，积极的劳动力市场政策除覆盖国有企业下岗失业人员以外，还应该惠及集体企业、私营企业和三资企业的下岗失业人员。除覆盖4050人员以外，还应该惠及失业的大学生，高中生和初中生。另一方面，应该覆盖农村劳动者。在中国，农民，特别是农民工是劳动力市场上的弱者。公共财政政策的阳光雨露应该普照到他们的身上。中国积极劳动力市场政策边际效应大幅度递减的现象就是其目标人群的排他性造成的。
未来劳动力市场政策的着力点是：
1.扩大就业总需求，前移积极劳动力市场政策的重心
从宏观层面上看，积极的劳动力市场政策指以促进就业为取向的宏观政策体系，即不仅要将就业作为经济增长的前提和经济运行的结果，而且要将其作为经济发展的基本目标，在产业结构和产业布局的调整以及经济增长方式和增长速度的确定等重要决策中，充分考虑各项措施的就业效应，将能否促进就业增长作为宏观经济决策的基本原则。“十一五”期间，从经济结构和企业结构的角度来看，为扩大就业需求，中国要大力发展劳动密集型产业和中小企业。当劳动力市场供求矛盾突出、失业压力较大时，各级政府要通过积极的就业投入政策和产业结构调整政策，促进劳动密集型产业的迅速发展，以提高经济增长的就业密度，并大力发展就业容量大、投入少、见效快的第三产业和民营企业。
2.深化体制改革，全面促进城乡劳动力市场一体化
推进建立全国统一劳动力市场。把促进农村劳动力转移就业作为就业工作的重要内容。目前城市里一方面有人没事干，另一方面有事没人干。通过积极的劳动力市场政策，在城镇内部并不能完全解决这一问题。而大量农村剩余劳动力可能填补一些城镇没有人干的岗位。因此，实现城乡劳动力市场一体化，加快劳动力流动很有必要。首先，要建立城乡统一的就业登记制度，这是一项基本不涉及利益关系调整的基础性工作，是一个阻力最小的突破口。在农村普遍建立就业登记制度，对农村剩余劳动力中有转移要求的人员进行失业登记，并以登记失业人员的就业率作为判断各级政府及相关部门工作成绩的标准，可以改善目前积极劳动力市场政策只关注城镇下岗失业人员的不合理状况，提高再就业工作的效率，促进社会公平。与此同时，要大力发展中心城镇，加快农村的城镇化进程；并主动适应城镇化发展的需要，积极推进户籍制度、就业制度和社会保障制度的改革。
3.构建协商机制，全社会共同促进就业工作
改进积极劳动力市场政策的效率，必须通过政府、雇主和工会组织密切协作，协同促进就业工作。中国目前有再就业工作联系会议制度，但是仍然是政府唱主角。就业不仅要靠市场机制，还要有社会机制，要通过完善政府、雇主和工人（或者工会组织）三方协商机制全面促进就业，这也是和谐社会机制建设的重要内容。市场经济条件下的政府就业目标不是完全就业，而是充分就业。通过市场机制配置劳动力资源，使劳动力供给与需求趋于均衡的就业量就是充分就业量。充分就业是经济运行效率提高的重要保证。针对转型期劳动力市场的行政性分割等因素，政府作为制度供给的主体，应当提供相应的劳动力市场政策，尽快形成统一的竞争性的市场配置型劳动力市场。
4.减少就业歧视，增进劳动力市场的公平
在构建社会主义和谐社会过程中，关注并全面提高就业质量，缩小不同人口群体之间就业质量的差异，减少就业歧视，这对维持社会稳定、保证社会公正非常重要。国家要从厘清劳动力商品属性与劳动者的主人翁地位、劳动力市场的竞争性与稳定性、劳动力市场上的个人行为与组织行为三种关系的高度，尽快制定《公平就业法》、《劳动监察条例》、《劳动力市场管理条例》等相关配套法规。
5.树立普惠意识，加强对新增就业人口中弱势群体的关注和就业扶持
未来积极的就业政策应该由针对部分人群的特惠政策走向针对所有人群的普惠政策。在解决下岗失业人员再就业、农民工进城就业环境问题的同时，要加强对城镇新增就业群体就业问题的关注。要加强对长期待业人员的系统调查，以准确了解和判断其构成特征、就业状况、生活状况以及社会需求。重新定位劳动预备役制度，理顺失业登记、就业培训、职业介绍等就业服务与劳动预备役的衔接，清除强制性认证造成的就业门槛，发挥其提高劳动者就业技能、促进就业的作用。在制定和完善积极的就业政策时，要将长期待业的毕业学生和失地失业农民纳入政策体系之内。
6.以职业教育为重点，推动高中阶段教育的普及
加大人力资本投入，不断提高劳动力素质，是消除结构性失业和鼓励创业的不二途径。在城镇，逐步普及高中阶段教育是化解失业风险的重要手段。职业教育应成为高中阶段教育尤其是乡村高中阶段教育发展的重点，就业导向是其发展的重要原则。从实践来看，只有能够将劳动力市场需求与课程设置相结合的职业教育机构，才能得到很好的发展。因此，要加强行业协会和企业合作，建立职业教育与就业岗位需求之间的纽带，适应经济发展需求。加大对职业教育教学设施的投资，使学校能够真正培养出具有较强操作能力的技术人员。推动教育和培训的地区合作，实现教育需求与教育资源、就业岗位供给与劳动力供给的有效配置。
7.密切关注国际市场，积极防范贸易摩擦对劳动密集型行业的负面影响
目前，我们在国际市场上具有比较优势、易引发贸易摩擦的行业大多是劳动密集型、吸纳人员就业多的关键行业。在当前严峻的就业形势下，这种国际贸易摩擦对就业产生的影响应当引起高度的重视。今后将我国的就业问题纳入整个世界经济的大环境中来考虑，全面认识加入WTO以后我国就业面临的机遇和挑战，在对外开放的经济环境中考虑就业问题。一要在制定各项促进就业和再就业政策时，充分考虑对外开放条件下的有利和不利因素，取利去弊。二是要采取稳健的汇率调整机制，将其对就业的负面影响降到最低。将贸易政策、产业政策同就业政策协调起来，将就业目标作为政策评价的指标之一。三要针对贸易摩擦和汇率变动等不确定性因素增加的情况，在全国特别是贸易摩擦集中的行业、地区建立相应的失业预警系统，密切关注贸易摩擦、汇率变动对有关行业的就业造成的影响提出应对措施。
8.改进劳动统计，完善劳动力市场信息系统建设
我国的劳动统计系统应逐步按照国际通行的标准，规范我们的统计行为，包括指标设置、指标定义、调查方法，以及数据的发布方法等。因此借鉴外国经验，改进我国现行的就业失业统计已势在必行。要尽快建立起有权威和信誉的全国统一劳动力供需信息的搜寻与组织系统及其管理制度。要适应市场取向就业制度改革的需要，切实抓好劳动力供需信息搜寻的网络建设，并通过对全国城乡广泛的劳动力资源调查与需求预测，及时掌握其供求状况。同时，做好信息的收集、整理、储存、交流、传播与咨询工作，发挥信息的引导作用，为企业下岗职工再就业和农村剩余劳动力有序转移提供优良的信息服务。
9.健全国家劳动法律体系，依法改善劳动力市场
在“十一五”期间，中国要切实维护劳动者合法权益，以适时出台《促进就业法》、《社会保险法》和《劳动合同法》为重点，全面充实我国劳动力市场的法律框架，使之逐步完善。要利用各种媒体和手段，广泛宣传劳动就业法律法规，进一步强化用人单位的社会责任，建立企业劳动就业的诚信评价制度，促进劳动力市场主体自觉守法。要不断完善劳动关系三方协商机制，建立健全集体协商和集体合同制度。要努力改善农民进城就业环境。清理和取消针对农民进城就业等方面的不合理限制，完善针对农民工的就业服务。
逐步完善统筹城乡就业的法制环境
张丽宾
张丽宾，劳动和社会保障部劳动科学研究所研究员
统筹城乡就业，是国民经济和社会发展“十一五”规划纲要确定的一项重要任务，也是落实科学发展观和建设社会主义和谐社会、促进城乡协调发展的一项重要措施。国务院明确提出，要组织有条件的地区进行统筹城乡就业试点，为全面推进统筹城乡就业工作积累经验。从2006年开始，20个省48个市开展了统筹城乡就业试点工作。
从全国和各地出台的试点方案和试点经验看，不论是城乡统筹就业步伐较快的东部地区，还是步伐较慢的中西部地区，统筹城乡就业的制度和政策措施已比较完善，但是，都几乎没有制定或准备制定关于统筹城乡就业的法律法规。这种状况将可能导致相关制度、政策措施难以落到实处。
第一，从依法行政的角度看，需要加强统筹城乡就业的相关立法。
我国《宪法》明确规定，要“依法治国，建立社会主义法治国家”。为全面落实“依法治国”方略，国务院发布了《全面推行依法行政实施纲要》，明确提出今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求，要使行政权力“授予有据、行使有规、监督有效”，使政府机关不越位、不缺位、不错位。这就意味着，我国政府部门政策制定和实施活动必须具有明确的法律依据。目前，统筹城乡就业工作的推进完全依据政府的政策，虽然在现行的行政体系内可以依靠行政手段推进，但是，当具体政策推进到行政体系之外的市场主体时，还是难免发生行政不作为或作为不当的情况。因此，从依法行政的角度看，需要加强相关立法，使统筹城乡就业工作有明确的法律依据，为新的政策措施的制定赋予法律上的义务，为相关政策措施的实施提供国家强制力的保障。
第二，从法律和政策的功能看，应该加快统筹城乡就业的相关立法。
法律和政策是调整社会关系的两种规范形式。相对法律的长期性、刚性而言，政策更具有短期性和灵活性。在对同一关系进行调整时，二者相辅相成而不能相互替代。由于我国经济发展水平还相对落后，各地发展极不平衡，实现城乡一体化劳动力市场、城乡平等就业将是一个长期过程。在试点阶段，各地可以根据自身所处的发展阶段、地域性特点等实际情况，确定统筹城乡就业的内容、重点和路径，制定分阶段、有针对性的政策措施。但是，基于城乡统筹就业从根本上决定着我国经济社会发展的进程，是我国“十一五”时期乃至今后更长时期经济和社会发展的主要任务之一，因此，在试点取得成功经验之后，需要尽快将行之有效的政策措施上升到法律层面，确保城乡统筹就业工作的有效全面推进。
第三，从统筹城乡就业的具体实施看，应加快统筹城乡就业的相关立法。
一直以来，我国就业的主要矛盾是城镇就业，因此，就业政策、就业投入、就业工作组织体系都是以城镇为主。统筹城乡就业意味着，要将以城镇劳动力为主的就业工作对象扩展到全体农村劳动者，将主要针对城镇劳动者的就业促进政策扩展到农村劳动者，要将以城镇为主的就业工作体系扩展到农村地区，等等。上述规划和目标可以制定得很合理，但是，具体到每一项工作的推进都需要等量的财力投入。如对农村劳动力进行失业登记，并定期公布就业和失业状况，建立覆盖城乡的职业培训体系，制订职业培训计划，实施各类培训，完善公共就业服务网络布局，强化对企业劳动用工的监督检查等，都需要落实项目资金和工作经费。由于没有相应立法，在各种财政支出挤压的情况下，统筹城乡就业的财政支出对政府是一种软约束，一般只会象征性地支出一些，根本无法保证开展工作所需的经费支持，最终导致规划很好，但难以落实。
类似的情况也会发生在其他方面。由于没有明确的法律依据，相应的机构不仅没有法律上的责任压力，反而存在法律上的担忧；实施机构也难以采取法律上的救济手段。因此，要使统筹城乡就业规划真正落到实处，必须加强具体立法。
第四，从实现城乡平等就业看，也必须就统筹城乡就业进行立法。
统筹城乡就业有两个核心问题，一是消除城乡之间在劳动力素质、就业机会、基础设施、政策投入等方面客观存在的巨大差距，建立城乡一体化劳动力市场；二是要彻底消除就业歧视，实现城乡平等就业。
就业歧视是一种差别对待，对部分劳动者的不当排斥是就业歧视，对部分劳动者的不当优惠同样构成就业歧视，因为它侵犯了其他劳动者的平等就业权。就业歧视广泛存在于求职、就业、就业服务、员工管理以及政策法规制定过程中。就业歧视的实施主体可以是用人单位，也可以是政府部门或社会中介机构。我国城乡差别就业制度从根本上就是一种就业歧视。
我国对农村就业的差别对待是体制性的，渗透到各项制度、政策、措施乃至人们的思维和行为习惯中，自觉不自觉地体现在决策者和执行者的具体行动中。特别是由于受到财力等资源约束时，更容易对农村就业实行差别对待。要想从根本上扭转体制性的就业歧视，推进城乡平等就业，只有通过立法强制实施。
总之，要真正实现城乡统筹就业，必须尽快进行相关立法。提出以下建议：
1.关于立法形式
统筹城乡就业是我国未来几十年经济和社会发展的一项主要任务，也是一项涉及各项劳动保障业务的工作，涉及面广，主题相对独立，可以单行立法。同时，统筹城乡就业也是实现社会就业比较充分的重要内容和手段，因此，在《就业促进法》中也应有原则性体现。另外，统筹城乡就业立法也应与其他专项立法内容相衔接。
2.关于立法时间
目前，统筹城乡就业试点是从2006—2008年，建议在总结试点经验的同时，起草相关法律，在试点结束评估的基础上，大约在2009年制定出台统筹城乡就业法。
3.加快上位法立法进程
目前，我国劳动保障领域的立法主要有《就业促进法》、《劳动合同法》、《社会保险法》、《劳动争议处理法》等专项法，统筹城乡就业立法应是与这些法律同一层次的法律。其上位法应是《劳动法》。鉴于我国《劳动法》自颁布实施已有13年，当前很多就业问题并没有包含在当时的立法中，建议尽快修改完善我国的《劳动法》，加入并细化统筹城乡就业的法律规定。同时，尽快出台《就业促进法》、《劳动合同法》等法律，为促进城乡统筹就业提供一定的法律依据。
4.立法内容应充分考虑国情
鉴于实现城乡一体化劳动力市场、城乡平等就业将是一个长期的过程，在目前进行统筹城乡就业相关立法时，应充分考虑所处的发展阶段和实际情况，切合实际地制定相关法律条文。如关于就业歧视的具体认定标准，尤其是对政府促进就业行为的就业歧视认定方面要灵活对待。如果地方政府部门在竞争性就业岗位或一般性就业服务方面对外地劳动者规定差别待遇，可以认定为就业歧视，应当予以禁止；如果地方政府部门利用当地财政资源开发出一定的就业岗位或提供特定的就业服务项目，并对外来劳动者做出限制，现阶段可认为不构成就业歧视，因为这是由我国目前的财政体制和政府责任体制决定的。
统筹城乡就业是发展中国家实现发展的实质所在
刘伟
刘伟，北京大学经济学院院长、教授
对于以经济二元化为基本特征的发展中国家来说，实现发展的实质性进展，同时也是实现发展的根本困难，在于城市与乡村之间劳动力的转移和流动的均衡问题。马克思主义在论述社会发展时特别关注消灭“三大差别”，其中城乡差别的克服作为实现发展的实质性进展，当然首先以城乡劳动力的劳动方式及生产方式的差别缩小为基础；当代西方经济学在讨论发展中国家城乡分割的二元经济实现一元化（工业化为内容的现代化）过程的基本困难和基本道路时，也都大体将其归结为城乡间劳动力流动过程由失衡向均衡的转化命题，如著名的刘易斯模型和托达罗模型等。
以工业化为历史内容的现代化过程，从某种意义上可以说同时是农业比重持续下降的过程。据世界银行的有关统计资料显示，当代世界最为贫穷的国家，温饱尚未解决的社会，平均农业劳动就业比重在72％以上；而进入温饱阶段的国家，这一比重平均为54％左右；到小康社会则在40％左右；进入工业化完成阶段则降至10％以下；作为当代发达国家则大都在5％以下，美国甚至只有2％左右。经济史表明，发展从一定意义上可以说是传统农村农业劳动力被吸纳进入现代城市经济的过程。从经济理论解释上可以将这种历史事实发生的原因归结为两方面：一方面是伴随工业化、现代化的深入，对传统农业生产不断进行技术方式和社会方式等方面的改造，从而全面地、根本性地提升农业效率，为农业就业比重持续下降创造效率基础和技术可能；另一方面则是由于社会对农产品的需求具有较强的刚性，伴随社会发展和人们收入水平的提升，人们用于农产品的需求支出增量低于收入增速，从而使得农产品需求相对萎缩。
但在发展实践中，这种城乡间劳动力流动的历史进程，却不像理论解释这样简单，城乡劳动力流动的协调和统筹问题，涉及社会发展的方方面面，发展取得实质性进展的真正困难往往集中体现在这一命题的处理上。在我国这样一个农业劳动力大国，处理这一命题的复杂性和艰巨性显得更为突出。
首先，城乡劳动力统筹问题是一个经济结构性命题。因为这一进程同时必然是产业结构急剧变化的过程，因而既加剧着产业结构升级演进本身的矛盾，同时也受产业结构演进特征的制约。在工业化加速时期，农业剩余劳动力大规模地并且迅速地形成产业结构性转移要求，从世界经济史来看，由于农业劳动力比重的迅速下降，使得工业化加速时期相对其他发展时期的产业结构变化程度（结构变化值）最高，结构性转移农业剩余劳动力规模及增长速度最大，进而对能够既体现结构升级，又具有充分的吸纳劳动能力的非农产业发展的历史要求最为迫切。以我国为例，1978年我国农业劳动力就业比重接近80％，在结构上属于最为落后的国家，在GDP 水平上属于最为贫困的甚至连温饱也未解决的国家。目前，我国农业劳动力就业比重大体降至45％左右，与当代世界小康水平的发展中国家的就业结构最为接近，不到30年时间，下降30多个百分点。在这个过程中，有2亿多农业劳动力从农业转移至非农产业，其规模之大、速度之快是极其惊人的。按照我国的发展目标，到2020年实现全面小康，2030年成为当代新兴工业化国家，即成为高收入的发展中国家，完成当代以工业化为主要内容的现代化，根据一般趋势，农业劳动力就业比重则应降至10％以下。因而农业劳动力就业比重在未来20多年里，还将下降30多个百分点，即使不考虑每年新增1300多万劳动力，也还有几亿农业劳动力有待转移。这种转移当然只能是城乡劳动力流动的统筹过程。显然，在我国现阶段社会经济发展进程中，城乡劳动力就业及流动的统筹，是现代化进程中产业结构急剧变化所提出的极为迫切和宏大的历史命题。这一命题的处理，当然首先要通过大力推进工业化，保证经济持续高速增长以增加更多的就业岗位，但恰恰是这种结构高度演进过程，本身又在产业结构升级过程中形成对劳动力就业的结构性排斥。如果说，在发达国家这种就业的结构性排斥主要表现为高新技术产业的迅猛发展与相应的劳动力供给之间产生矛盾，进而表现为高科技条件下的失业与空位并存的矛盾，那么，在我国现阶段的失业与空位并存则不仅表现在高科技产业领域，而且更严重地表现为大量极其缺乏人力资本投入的农业剩余劳动力与一般工业制造业发展之间的不适应。一方面是工业化进展对产业技术工人的大量需求，另一方面则是大规模转移出来的农业劳动力在技术和人力资本投入上严重不适应工业化的技术结构要求。技术壁垒本身会对农业劳动力转移形成极大的阻碍，城乡劳动力统筹首先面临的是产业技术结构性排斥。因而，工业化加速期的城乡劳动力统筹命题，重要的是经济发展中的产业结构升级和就业结构演变之间的协调问题。这一矛盾在短期内往往难以根本解决，因为它的解决要依靠人力资本的长期大规模的有效投入，要依靠教育，尤其是产业技术教育大规模地深入开展。
其次，城乡劳动力统筹是一个社会经济增长和发展的命题。因为，只有在社会经济增长和发展、进而不断增大就业总量和就业机会的前提下，才可能实现发展中的城乡劳动力统筹。因而，一方面必须保持一定的经济增长速度，从总量上来说，一定的经济增长速度是扩大就业机会的前提条件。假定其他条件不变，尤其是在短期里，技术、制度、效率、结构、劳动力等条件不发生大的变化，城乡劳动力的统筹首要的前提便在于经济增长。我国改革开放以来，之所以能够在20多年并不算很长的时期里，在每年新增1300多万劳动力的同时，实现2亿多农业劳动力的转移，重要的经济条件便在于改革开放近28年中我们保持了年均9.6％的高速增长。 对于处于工业化加速期的劳动力众多的发展中国家而言，没有持续高速的经济增长作为依托，城乡劳动力不可能实现有效的统筹。因此，城乡劳动力统筹问题同经济增长命题具有高度的相关性。从经济发展史来看，处在工业化加速时期的国民经济本身也具有持续高速增长的可能，比如战后的日本、韩国、新加坡、香港、台湾等东亚各新兴工业化国家和地区，都曾有过20年左右甚至更长的持续高速增长。我国自1978年至2006年28年持续高速增长已成事实，在今后，至少到工业化实现的2030年之前，无论从投资需求，消费需求，还是出口需求上看，我国经济完全具有继续保持高速增长的可能。问题在于我们如何在增长方式上，在体制保障上，在宏观经济政策目标导向上，真正使这种持续增长的经济可能变为现实，从而为我国经济发展中的城乡劳动力统筹创造增长条件。另一方面，仅有一定的经济增长速度还不够，城乡劳动力的统筹还必须以社会发展作为基础，尤其是以城市化水平提高作为基本发展条件。因为，工业化与城市化本来就是发展的同一命题的不同方面，工业化进程中提出的城乡劳动力统筹问题不可能脱离城市化进程加以处理。从城乡劳动力统筹所要求的就业机会扩张来看，单纯依靠工业化的发展，或者说单纯依靠工业化深入过程中的经济增长是难以解决的。因为工业化越深入，技术及资本对劳动力的排斥相对越强劲，产业的资本密集和技术密集度相对越高，而劳动密集度相对会下降，因而同样的经济增长率创造的就业机会会相对减少。比如我国1985年GDP每增长1％，相应新带来的就业岗位为240多万个，而进入21世纪，GDP每增长1个百分点，相应新增加的就业岗位只有90万个。所以除了以一定的增长速度支撑城乡就业的统筹外，必须注重发展性措施，尤其是城市化的发展对城乡劳动力统筹的意义。城市化水平的提高不仅根本改变着农村劳动力的就业方式、生活方式，而且城市化本身就创造着就业机会，为统筹城乡就业拓展着社会发展空间。据统计，我国现阶段城市化水平每提高1个百分点，相应新带来的就业机会为1423万个，城市化本身既是城乡劳动力统筹的基本社会发展方式，又是城乡劳动力统筹的重要推动力。此外，以城市化来推动城乡劳动力统筹，还必须特别强调新农村建设，在工业化、城市化加速过程中，新农村建设不再是原来意义上的农村建设，而是城市化和产业化的题中应有之意，这种新农村建设，一方面是城市化的重要组成部分，另一方面为工业化加速时期的城乡劳动力统筹创造着更为广阔的空间和更为有效的社会组织方式。
再次，城乡劳动力统筹是深刻的体制转型命题。对于发展中国家来说，发展命题除实现工业化、现代化目标之外，在体制上均包含从传统体制向现代市场经济体制转换的历史要求。我国作为一个从计划经济向社会主义市场经济转轨的国家，转轨本身就包含双重含义，一是发展模式的转轨，二是体制模式的转换。城乡劳动力统筹既是发展模式（即从传统经济向工业化、现代化经济转型）转轨的关键所在，又是体制模式（即从计划经济向市场经济转型）转轨的矛盾焦点所在。就体制而言，在经济转轨中，农村劳动力进入城市经济，重要的问题是面临种种“体制性歧视”。这种体制性歧视归结起来主要表现为两方面，一是市场机会面前的不平等，包括种种城乡劳动力之间竞争机会的不均等，城乡劳动力要素市场进入条件的不平等限制，城乡劳动力报酬标准的不一致等；二是社会保障方面的不平等，包括医疗保险、退休保障、子女受教育的基本条件、失业保障以及其他种种福利制度方面的不平等。实现城乡劳动力统筹，本身应当包含体制性公平，城乡劳动力统筹本身应是市场竞争制度和社会保障及福利制度实现城乡劳动力基本公平的过程。显然，我们距离这种体制性公平意义上的城乡劳动力统筹，还有很大的距离。这些距离的存在，既是体制性歧视的结果，也是社会经济发展不够发达，尤其是城乡差异仍然较大的结果。
最后，城乡劳动力统筹是城乡差距缩小的矛盾运动命题。无论是来自体制性歧视的原因，还是来自发展水平的原因，任何城乡差距的扩大都会严重破坏城乡劳动力统筹。因为城乡二元经济下的劳动力统筹，面对着极其巨大的农村劳动力向城市转移、农业剩余劳动力向非农产业转移、农民传统封闭生活方式向现代开放生活方式转移的压力。在实现这种转移的方式上，如何努力降低转移成本，控制一定时期内的转移冲击力，使这种转移进程保持在社会政治、经济、文化条件能够承受的均衡范围内是一个十分重要的问题，而要妥善处理这一问题，缩小城乡差距，至少不扩大城乡劳动力之间的各方面的差距是十分重要的。因为，农村剩余劳动力进入城市的基本经济动力，来自对于进入城市产业之后的收入预期，而对进入城市经济之后收入预期（包括经济收入和可能获得的城市居民的种种机会及福利）值越高，农民越渴望进入城市，而这种对进入城市可能获得的收入预期值与现实中在当地农村获得的实际收入水平之间的差距越大，越能够促使其将进城的欲望变为实际行动。因此，在经济发展过程中要实现城乡劳动力的均衡转移，必须努力改善和提高农村的基础生活、生产条件，推动农业产业革命的同时，大力发展农村非农经济，在产业化基础上切实推动农村的城市化，真正提高农村人口的收入水平，降低其与城市收入水平的差距，从而缓解农村人口短期内大规模涌入城市的经济冲动。城乡差距的缩小是城乡劳动力流动能够实现均衡的基本条件。我国目前农村劳动力进城动力强盛，除其他原因外，重要的原因就在于城乡间收入水平及相应的生活水平和福利及保障水平差距较大。就收入分配差距而言，我国现阶段如果仅考虑城市居民之间的基尼系数，则大体在0.35左右，处于安全水平，若单纯考察农村居民之间的基尼系数，也在0.32上下，亦在安全线内，但若将城乡居民混合考察，则超过0.46，显著超出通常所说的安全线。这表明我国城乡居民收入差距扩大是我国收入差距扩大的重要表现。就社会福利和保障而言，城乡之间不仅在水平上差异显著，而且在体制上根本不同，即在机会上显著不平等，严格地说，相当部分农村人口并未真正纳入公共财政和社会保障制度支撑的现代社会福利体系。这些差距的存在和扩大，都会严重影响城乡劳动力有效统筹和均衡运动。
当然，城乡劳动力统筹问题还涉及社会发展的政治、经济、文化等许多方面，这里仅就经济发展方面的几个问题做扼要讨论。
注释：
① 参见劳动和社会保障部张小建副部长在城乡统筹就业试点工作会议上的讲话，2006年4月27日。
标签：就业歧视论文; 法律制定论文; 立法原则论文; 城乡差异论文; 社会问题论文; 经济论文; 法律论文; 时政论文; 城乡差距论文;