论我国目前城乡统筹发展的实现形式——城镇化和新农村建设协调发展，本文主要内容关键词为：新农村论文,协调发展论文,城乡论文,城镇化论文,形式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：1000-0275(2010)01-0019-05
城乡统筹的具体实现形式分为三种：城市偏向的低级形式、城镇化和新农村建设协调发展的过渡形式、城乡一体化的高级形式。对于我国目前城乡统筹的具体实现形式选择，亦即对于目前城镇化和新农村建设的时序选择，存在以下几个观点：第一种观点：城镇化优先论。认为新农村建设造成城镇化已用和可用资源的被“侵占”或“旁落”。在资源有限的条件下，这不仅使新农村建设捉襟见肘，而且延缓了城镇化的进程。持有这种观念的人大多对中央工作重心逐渐向农村转移的做法提出了异议。该观点的实质是否定新农村建设。第二种观点：新农村建设优先论。认为城镇化占用了农村发展资金和农民廉价土地，只注重改善城市人民的生活水平，忽视农民生存的诸多利益，城镇化在一定程度上是新农村建设的障碍。该观点的实质是否定城镇化[1]。面对城镇化和新农村建设谁先谁后的“两难选择”，我们到底应作何取舍？城镇化和新农村建设能不能协调发展？我国目前应不应该、能否坚持二者的协调发展？作为城乡统筹的一种具体实现形式，我国的城镇化和新农村建设协调发展在现实中尚存哪些问题？应构建什么样的机制促进二者的协调发展？本文拟对上述问题进行探讨。
1 城镇化和新农村建设协调发展是我国目前城乡统筹发展的实现形式
我们认为，“城镇化优先论”和“新农村建设优先论”这两种观点都是片面的，应坚持城镇化与新农村建设两条腿走路，二者不可偏废。城市偏向的低级形式已造成了城乡差距的持续扩大，影响了区域的均衡发展和社会的和谐运行，故我国应放弃城市偏向的发展战略。城镇化与新农村建设协调发展应为我国目前城乡统筹的具体实现形式。
1.1 城镇化是我国目前社会经济发展的必然选择
(1)扩大内需的需要。发端于美国次贷危机的世界金融危机使我国的外需严重受阻，经济增长失去强劲的外需支持，不得不转而依赖内需的扩大。寻求有效的内需扩大渠道成为我国经济增长的重大课题。城镇化是目前扩大内需的最重要手段之一，其扩大内需的途径主要有：①城镇化的投资需求途径。城镇化必将伴随大量的城镇基础设施投资和住宅投资。投资需求的增加将成为经济持续增长的强大催生力量。20世纪90年代以来，我国经济高增长主要靠旺盛的投资需求来支撑。虽然目前的投资率有所偏高，但要实现今后一段时期国民经济的持续快速增长，必须确保足够的投资需求的持续增长，从而须确保城镇化的不断推进。②城镇化的消费需求途径。我国目前的消费需求，尤其是农民的消费需求严重不足，提高农民的收入水平进而提高其消费需求是目前不容回避的重大经济问题。城镇化的推进将使许多农民转为市民、增加农民的就业机会、提升农产品价格，最终使农民收入跃上一个台阶，扩大农民的消费需求。
(2)缩小城乡差距和弱化“二元结构”的需要。我国目前的城乡差距巨大，“二元结构”特征明显。其根本原因是城镇化大大滞后于工业化，限制了城市辐射作用的发挥，从而制约了农业劳动生产率的提高和农民收入的增长，扩大了城乡差距，最终形成“二元结构”[2]。这些问题的解决都有赖于城镇化进程的推进。这是因为，根据“倒U假说”和城镇化发展的“三阶段”理论，我国目前已经进入城镇化快速发展、城乡差距会不断缩小的发展阶段。因此，我们一定要抓住有利时机，加快城镇化进程，扩大城镇对农村的辐射作用。城镇化是弱化“二元结构”、缩小城乡差距的有效突破口。
(3)加快我国第三产业发展的需要。与发达国家相比，我国第三产业明显滞后。加速第三产业的发展必须依靠城镇化进程的推进，这是由第三产业本身的特性所决定的。第三产业的生产和消费具有高度的同一性，这种同一性要求有最高的人口集中。只有人口集聚达到一定程度时才能分工分业，形成对商业、餐饮、旅店、教育等服务业的巨大需求，从而降低供给成本和交易费用，最终实现规模经济效应[3]。但我国目前城镇化规模比较小，80%以上的城市在20万人以下，不具备城市对人口的聚集效应，缺乏第三产业发展所需要的“门槛人口”，使第三产业发展严重滞后[4]。要加速第三产业的发展，必须加快城镇化进程。
1.2 新农村建设同样是我国目前经济社会发展的必然选择
(1)发展经济学家为我国新农村建设提供了理论支撑。刘易斯和舒尔茨将发展中国家农业落后的根本原因归结为农业部门使用传统生产要素，改造传统农业的基本途径是在农业部门引入新的生产要素，配置产业发展的新优势。托达罗模型强调了在二元经济结构转变和工业化进程中农业发展的重要性，认为消除二元经济结构不是仅仅依靠农村人口流入城市，而更要同时依靠提高农业的生产能力，改善农村的生产条件，使工农差别和城乡差别不断缩小，最终使二元结构消失[5]。培植产业发展优势、提高农业生产能力、缩小工农和城乡差距都是新农村建设“生产发展”、“生活宽裕”的重要内容。发展经济学家的经典论述为新农村建设的推进提供了有力的理论支撑。
(2)“三农”问题的严峻形势为我国新农村建设提出了客观要求。我国目前的“三农”问题形势异常严峻。农业生产基础设施条件差，抗御旱涝灾害能力弱，科技贡献率低，严重制约了农业竞争力的提高和现代农业建设的进程；农民素质低下，大量剩余劳动力转移困难，收入增长缓慢；农村教育、卫生和社会保障等社会事业落后，混乱、落后的局面没有总体改观，繁荣发展举步维艰[6，7]。只有新农村的生产发展了，农业竞争力才能提升，才能建设好现代农业。“新型农民”的培养，劳动力的转移和农民收入的增长本身就是新农村建设“生活宽裕”和“乡风文明”的重要内容。只有依靠科学的“管理民主”制度，将农民的积极性调动起来，才能建设成一个“村容整洁”的新农村。总之，要从根本上解决“三农”问题，社会主义新农村建设将是“一着妙棋”[8]。
1.3 城镇化和新农村建设的辨证关系为二者的协调发展提供了理论支撑
(1)新农村建设是实现城镇化的现实基础。①新农村建设中的“生产发展”是城镇化健康发展的经济要素基础。在城镇化进程中，如果忽视农村在经济发展中的支撑地位，那么城镇化必将因受到资源、要素供应的约束而裹足不前。新农村的“生产发展”为城镇化提供了足量的农业剩余，确保城镇化进程中的粮食安全。②新农村建设中的“生活宽裕”是城镇化健康发展的市场基础。农民“生活宽裕”表示农民人均收入水平和消费能力的持续提升，这为城镇化进程中城市工业产品市场容量的扩大提供了坚实的市场基础。③新农村建设中的“乡风文明”是城镇化健康发展的社会基础。新农村“乡风文明”不断改善的过程就是农民素质不断提高的过程。高素质的农村劳动力流入到城市以后，将最大程度上缓解城镇化进程中因低素质劳动力大量流入而给城市造成的失业、暴力犯罪等社会压力，避免重蹈“拉美”国家的覆辙。④新农村建设中“村容整洁”是城镇化健康发展的空间和环境基础。村容整洁，是指村庄布局合理、基础设施完善、生态环境良好，是社会主义新农村的外显状态和有效载体。“村容整洁”的新农村将使城镇在城镇化进程中更加注重产业布局、基础设施规划和生态环境治理。⑤新农村建设中的“管理民主”是城镇化健康发展的政治基础。“管理民主”就是农民在农村经济和社会发展事务中话语权的提升。民主的农村事务管理模式可以为城镇化奠定坚实的群众政治基础，化解各种风险和阻力。
(2)城镇化是新农村建设的原动力。这是因为：①城镇化通过产业发展和产业推移，促进新农村的“生产发展”。伴随城镇化进程的城市产业发展将扩大对农村“腹地”的要素需求，城市产业结构升级将使某些产业不断向周边农村地区“下移”。二者都将加速农村工业化的进程，促进新农村的“生产发展”。②城镇化扩大了农民收入的提升空间，实现新农村的“生活宽裕”。城镇化为农村剩余劳动力提供了就业机会，扩大了对农产品的需求，提高就农产品价格。这将提高农村居民的收入水平，实现新农村的“生活宽裕”。③城镇化破除了农村陋习，实现新农村的“乡风文明”。城镇通过空间的扩展、人员的流动和信息的传播等多种手段将先进文化、思想不断传播到乡村，填补镶嵌在城镇和乡村之间的文化和思想“断层”，实现新农村的“乡风文明”。④城镇化规范了农村土地资源的利用，实现新农村的“村容整洁”。城镇化通过土地的规划征用，营造较多的“新村”，修建大量的公路，实施大量的环境工程，最终改善农村面貌，实现新农村的“村容整洁”。⑤城镇化加速了农村的民主进程，城镇化通过政治观念和政治文明向农村的不断渗透以及民主模式的示范将农民政治生活并入到先进、公平和民主的运行轨道，实现新农村的“管理民主”。
由此可见，城镇化和新农村建设并不冲突，而是有机协调的。在推进城镇化进程中决不能忽视新农村建设，后者是前者的继续和升华；新农村建设应以城镇化为前提和背景，后者为前者提供了动力和源泉。二者是城市与乡村在经济、文化、人口、生态等要素上的交融、偕同发展的过程，是构建和谐社会的有机组成部分[5]。在我国城乡统筹发展的实践过程中，一定要坚持二者的协调发展。我国现已具备工业反哺农业，城市反哺农村的各种条件，城镇化和新农村建设协调推进的时机已经成熟。二者的协调发展是我国目前城乡统筹的具体实现形式。但从长远来看，我国城乡统筹的最高形式应为城乡一体化，城镇化和新农村建设协调发展只是我国城乡统筹的过渡形式。这是因为：①我国农村人口转移的时间跨度相当长。2008年我国城镇化水平为46%，如果每年提高一个百分点的话，要达到欧美国家城乡一体化80%的城镇化水平，大约需要50年。②我国农村人口需要转移的数量相当多。我国目前农村人口基数大，要达到80%的城镇化水平需要转移的农村人口约为7.6亿，平均每年转移1767万人[9]。人口压力异常巨大，城乡一体化道路非常漫长，这就决定了我国目前城乡统筹的具体实现形式只能是城镇化和新农村建设协调发展，要坚持城镇化和新农村建设两条腿走路。经过一段时间的协调发展之后，城乡一体化的条件具备了，我国城乡统筹的具体实现形式再从城镇化和新农村建设协调发展的过渡形态向城乡一体化的高级形态推进。
2 城镇化和新农村建设协调发展的现实考察
虽然城镇化和新农村建设协调发展是我国目前城乡统筹的实现形式，但两者并没有在协调发展的良性轨道上运行。表现在：
2.1 城乡统筹的基础没有平等构建：城乡公共产品供给不平衡
具体表现在：①社保制度不平衡。城镇社会保障体系已经建立，并逐步得到完善，但农村社会保障制度依然在家庭保障、土地保障及国家救济的低水平上徘徊。②教育投入不平衡。我国长期存在城市教育国家办，农村教育自己办的怪现象。现虽推行了农村义务教育，但目前县乡财政普遍困难，对农村义务教育投入明显不足，且城乡义务教育经费投入明显失衡。③基础设施不平衡。城市基础设施在国家财政强大投入支持下得到了长足的发展，而农村基础设施建设却不尽如人意。水利设施年久失修，道路破旧不堪，绝大多数村庄无排水系统，无专门的垃圾收集和处理渠道。④医疗卫生不平衡。城乡医疗人员配备和卫生经费分配不平衡，2008年，农村每万人拥有18名卫生技术人员，而城镇为89名。从1991年到2008年期间，全国新增卫生经费平均只有16.5%投入到农村。农村公共产品供给的不足极大地削弱了农村的发展基础。农村教育投入的不足制约了农民整体素质的提升，农业基础设施的落后延缓了农业基础地位的巩固，农村社保制度的缺位影响了农村社会的稳定，农村医疗卫生的落后遏制了农民福利状况的改善。城乡公共产品的均衡供给是城乡统筹发展的客观物质基础和制度前提，农村公共产品的落后使农村丧失了这一基础和前提，从而约束了城镇化和新农村建设的协调发展。
2.2 城乡统筹的空间载体处于低位互动：城市群对农村的带动作用没有得到良好发挥
城市群是特定的地域范围内不同规模的城市共同构成的相对完整的城市“集合体”，它具有较单个城市更为强大的吸引力和更广阔的波及空间，能更大面积、更快速带动周边农村地区的发展[10]。但我国目前的城市群存在许多问题，约束了城市群对农村地区的辐射作用。①城市群在整个城镇体系中的地位和作用不高。我国现有四大成熟的城市群和11个半成熟的城市群，它们的人口和经济总量在全国的比重都比较低，难以发挥全面带动农村经济、社会协调发展的作用。②城市群内部结构不完善。城市数目比较少，且多为建制镇，缺乏有效连接中心城市与众多建制镇之间的中间环节，使处于中间地带的广大农村地区没有有效接受来自中心城市和建制镇的辐射作用。③城市群产业合作不充分。内部各个城市的产业发展各自为阵，且没有发挥优势产业的空间聚集作用，从而限制了中心城市对周边农村腹地的极化效应。总之，作为城乡统筹发展的两个空间载体，城市群和农村并没有建立起良好的互动关系。这种局面加大了城镇化和新农村建设协调发展的艰巨性。
2.3 城乡统筹的通道没有打通：生产要素无法实现自由流动
统筹生产要素在城乡地域空间上的合理分布与组合，是城乡统筹发展的重要保证。统筹城乡生产要素配置，就是让城乡劳动力、资本、土地、信息等生产要素顺畅流动，优化组合。但从各地城镇化和新农村建设推进的实践来看，情况不容乐观，具体表现为：①人难进难出。高素质的技术人才不愿去农村就业，农村中大量的剩余劳动力又无法顺畅转移。②钱易出难进。大量农村资金被金融机构抽走流入城市，而城市资金又无法顺利回流到农村，弥补农村金融的“真空状态”。③地流不动。土地资源缺乏合理的流转机制。④信息不通。科技信息、人才信息和市场信息等缺乏有效传播的渠道。城乡生产要素不能自由流动将导致要素所有者参与市场的交易费用高、交易效率低，给城镇化和新农村建设的协调发展造成很大的阻力。城镇化要求人口的自由流动和土地的自由转移，新农村建设要求资金的高效注入和信息的科学引导。只有各种生产要素自由流动才能确保城镇化和新农村建设彼此成为对方的助推器，形成高价值的经济空间，实现全面协调发展。
2.4 城乡统筹的长效机制运作乏力：以工促农、以城带乡的力度不够
长期以来我们实行的都是以农补工的城市偏向政策，大量农业剩余流入城市。现虽已推行以工促农、以城带乡的发展战略，但在实施过程中却存在诸多问题。①财政支农力度不够。尽管我国财政对农业支持呈稳定增长态势，且每年对农业总投入的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度，但与农村需要相比，实乃杯水车薪。②农业补贴比重偏低。我国的农业补贴现在只占农业总产值的2%，根本没达到WTO“黄箱补贴”允许的8.5%的水平，未来补贴的空间很大[12]。③支农资金和各种补贴到位率低。各级地方政府倾向于曲解中央政府的政策意旨，截留、拖延、隐瞒支农资金和各种补贴，使其不能及时、准确到位。④土地补偿标准低。土地征用没有着重从长远上解决失地农民今后生活、就业和社会保障问题，且补偿费明显低于其市场价值。“以工促农、以城带乡”战略在具体操作中存在的上述问题无疑将给城镇化和新农村建设的协调发展带来严重的后果。支农资金力度小和农业补贴比重低将影响农村经济和社会事务发展的进程，而支农资金和农业补贴到位率低及土地补偿标准低将使这一进程雪上加霜。这种局面无法使“以工促农、以城带乡”的机制尽快填平凌驾在城镇与农村之间的“鸿沟”，实现城乡统筹发展。
3 城镇化和新农村建设协调发展的机制构建
要推进城镇化和新农村建设的协调发展，应构建如下机制：
3.1 城乡公共产品均衡配置机制
构建城乡公共产品的均衡配置机制的重点是扩大农村公共产品的有效供给。为此，应建立和完善以下机制。①需求表达机制。应积极推进农村基层民主制度建设，通过村民代表大会的形式，对本地区的基础设施和公共事业建设进行投票，促进农村公共品供给由“官员偏好”向“农民偏好”转变。②供给决策机制。应提高农村公共产品生产决策的科学化程度。政府在深入了解农民对公共产品实际需要的基础上，加强可行性分析和科学性论证，确保农村公共产品有效供给[11]。③资金投入机制。应规范农村公共产品转移支付制度，有条件的地方可考虑培养多元化的公共产品投资主体，加大对农村公共产品的投入。④财权和事权匹配机制。应明确各级政府的事权财权，按照“一级政府、一级财权，一级事权”的原则，合理划分中央和地方对农村公共产品的责任和范围。
3.2 城市群发展机制
主要包括：①城市群市场化形成机制。要提升城市群的地位，最大限度发挥中心城市的“增长极”效应，就必须走城市群形成和发展的市场化道路。行政干预虽然可以加速这个进程的发展，但当城市群的发展尚不具备条件的时候，这只能适得其反。②内部结构高级化机制。针对目前我国城市群仍处于离散的“规划群”状态的现实，必须依靠市场化手段破除横亘在“规划群”之间的藩篱，改善城市群空间结构，打通城市群内部城镇之间的通道，使农村真正纳入到城市群体系中来。③产业合作机制。要加强城市群内部区域分工合作，推进产业合理化布局，适度进行产业结构调整，依托产业辐射和城市群体，避免产业同构和重复建设，形成多层次网络型协调发展的产业布局体系[10]。
3.3 城乡生产要素自由流动机制
主要包括：①城乡劳动力流动机制。发挥市场对劳动力资源的功能和作用，消除农村劳动力向城市转移的政策性障碍，重点是加快户籍改革，让农村劳动力平等参与就业竞争。②城乡土地资源交易机制。积极探索农村集产社区股份制改造和承包地、宅基地有偿流转的办法，促成土地资源优化配置。③城乡资金流动机制。应加大农村信用社等金融机构改革力度，为农村发展提供资金支持。同时，还要通过政策支农和财政补贴，促进城市资金流向农村。④城乡信息流动机制。应加快建立城乡互动的信息网络，加强城乡之间技术信息、人才信息、市场信息的交流与合作，切实改善城乡之间信息交流与互动的基础条件。
3.4 以工促农、以城带乡的长效机制
主要包括：①财政支农资金的长效增长机制。应合理调整国民收入在城乡之间的分配格局，加大财政反哺农业力度，着力构建开放性、多元化的支农资金投入增长机制，确保资金投入的可靠性和运作过程的稳定性。②政府对农业的长效补贴机制。应加大对农民的粮食生产补贴、良种补贴、农机具购买补贴和农业综合补贴的数景和规模，切实巩固农业的基础地位。③支农和补贴的长效监督机制。设计科学的支农资金和农业补贴运作程序，加强舆论监督和行政监督，使各种资金和补贴稳妥、及时、准确到达农民手中。④征收征用农村土地的长效补偿机制。严禁用低价强制征收征用农民耕地，坚持用合理的价格补偿农民，提高操作的公开性和透明性，增进社会公平[12]。
收稿日期：2009-10-06，修回日期：2009-11-24
标签：农民论文; 公共产品论文; 国家新型城镇化规划论文; 农村论文; 新农村建设政策论文; 城镇体系规划论文; 三农论文; 农业发展论文; 扩大基础论文; 区域经济学论文;