“扩权强镇”改革的绩效研究——基于对绍兴市28个中心镇的实证调查，本文主要内容关键词为：绍兴市论文,实证论文,绩效论文,中心论文,扩权强镇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1672-6162(2013)01-0001-09
1 问题提出
“扩权强镇”是近年来我国基层地方政府改革和创新的一个热点问题。小城镇作为连接城乡的交汇点，既是城市层级结构的基点，也是推动农村经济社会发展的核心。尤其是现阶段我国经济社会发展形势严峻，各级政府都致力于转变经济发展方式，扩大内需，促进城乡统筹以实现科学发展。在这转型关键期，加快小城镇建设，对于解决“三农”问题与维护社会和谐稳定具有重要意义。按照我国现行的法律法规，县市级及以上政府才具有行政审批、执法与规划和建设等权限。而现实中我国经济发达地区的一些乡镇已经具备了较强的经济实力，其经济总量甚至超过了不少其他地区的县市。但这些乡镇缺少有效的审批、执法与行政管理手段和权力，相应的财权、公共服务能力、管理机构等不能适应镇域经济和社会发展的需要，“小马拉大车”的问题日益突出。扩权强镇改革，旨在解决乡镇权小责大、责权倒挂的问题，扩权即是通过授权、委托和交办等形式赋予乡镇部分县级经济社会管理权限。因此，扩权强镇改革不仅能改变“车大马小”制约经济强镇进一步发展的问题，而且通过创新管理体制、扩大管理权限，对当地的经济、社会发展有着一定促进作用，也加快了城镇化的步伐。就目前而言，在全国范围内开展扩权强镇工作较早的地区主要是浙江和广东两省，其中浙江最早开展实践，积累的经验也最为丰富。从本质上看，扩权强镇改革源于经济发达省份的政府为强镇破除体制限制的诉求。纵观1978年以来我国政府行政体制改革的历程，虽然有一定反复，但总体上可以发现一条主线，就是权力逐渐由中央向地方乃至基层乡镇政府转移。从浙江省来看，1992年，浙江省为在经济上和上海接轨，在省内选择13个经济发展较快的县(市)进行扩权改革，下放部分外商投资项目、技术改造和基本建设的审批权。1997年，浙江省加大扩权力度，对余杭和萧山等县(市)下放部分地级市的经济管理权限。2002年，浙江省又对温岭、绍兴和慈溪等17个经济强县(市)下放313项审批权。在率先推行“扩权强县”改革的浙江省，强县扩权改革已经较为成熟，相关经济管理权限下放也较为充分。
与此同时，随着强镇经济的迅速崛起，乡镇政府的经济社会管理权限已与乡镇经济社会发展不相适应。乡镇政府公共服务供给能力不足，乡镇治理结构与区域发展的矛盾也日益突出，这些都影响了县域经济社会发展。为解决县域经济社会发展中所面临的这些问题，2007年，浙江省政府在《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》中提出了中心镇培育的目标——“有重点地选择200个左右中心镇，分期分批进行全方位的培育，在全省形成一批布局合理、特色明显、经济发达、功能齐全、环境优美、生活富裕、体制机制活、辐射能力强、带动效应好、集聚集约水平高的小城市”。绍兴市作为浙江省开展扩权强镇工作的先行地区，在多年的探索中已经总结出一套比较完整的发展思路。
本文的研究目的是通过对绍兴市扩权强镇改革的绩效进行研究，深入挖掘扩权强镇工作中可供借鉴并加以推广的经验及存在的问题。这对我国基层政府行政管理体制改革的研究具有重要理论价值，同时对探索乡镇政府管理体制改革以及社会管理创新实践也具有现实意义。
2 文献综述
关于乡镇政府职能界定、乡镇治理模式及扩权强镇的绩效，国内学者分别从不同角度开展了研究。为充分发挥乡镇政府作用，必须对其职能有明确界定，在这点上，学者们的观点较为清晰。一般而言，乡镇政府的职能主要包括经济发展职能、社会管理职能、农村公共服务职能等。苏柏佳将地方政府的角色定位于：一是以中央政府为指导，明确城乡统筹，突出乡镇政府的规划功能；二是以加快农村经济发展为重点，突出乡镇政府的制度供给功能；三是以加快城乡体制改革为途径，突出乡镇政府的服务保障功能；四是以完善政策，强化服务为抓手，突出乡镇政府的组织建设功能[1]。刘红云、张晓亮认为应在服务型政府、有限型政府、调控型政府和法制型政府的原则要求下，将乡镇政府的角色定位于公共产品和服务的提供者、公共事务的组织者和领导者、利益冲突的协调者、农业产业化的组织者以及农民素质提高的培训者[2]。阮兴文认为中国乡镇体制始终处于恶性膨胀与债务递增的循环怪圈，有效提供公共服务的职能几乎丧失。乡镇行政机关的性质定位，经济建设中心论的职能定位和不适应新农村建设实际需要等是导致问题的机制根源。社会公益性咨询服务应成为中国乡镇职能的新定位[3]。王艳成从城镇化的角度出发，将乡镇政府职能定位于：一是引导促进乡镇经济的发展；二是推进农村基层民主建设和文化建设；三是维护城乡社会稳定和社会公平[4]。陈建东指出乡镇政府应该立足于农村经济、政治、文化、社会建设，围绕农村经济社会发展这一主题，把职能结构的重心定位到社会管理职能、公共服务职能、发展经济职能、基层建设职能上来[5]。周平提出乡镇政府职能的主要内容是为居民基本生活提供必要的服务，维护本地域的社会秩序和安全，促进当地社会经济与其他方面的发展。作为基层地方政府，乡镇政府的职能从内容上看，大都同当地居民日常生活密切相关；从性质上看，较多地呈现出社会管理的特性[6]。章韬、陈诗超指出，在推动新农村建设过程中，合理定位乡镇政府职能应作如下思考：转变思想观念，更新乡镇政府治理理念；突出乡镇政府的规划职能，明确城乡统筹发展；突出乡镇政府的服务保障职能，建立统一的城乡公共服务体制；积极培育和发展农村社会组织，尤其是农民专业经济合作组织；进一步完善和推进基层民主发展，实现村民自治[7]。
关于乡镇治理模式的研究，相关学者的态度分歧较大。沈延生主张强化乡镇政权体制，将社会体制的下线延伸至村，实行“乡治村政”，亦即主张将村级组织的行政功能扩大并制度化，建立村级行政化体制[8]。徐勇主张弱化乡镇政权体制，认为现行“乡政村治”的治理结构随着市场化、现代化和民主化的发展，不适应性愈加明显，主张实行“县政、乡派、村治”[9]。随后，他指出下一步乡镇体制改革应该按照工农分业和乡镇分治的原则，精乡扩镇，将现有的乡镇政权改为县派出的基层行政组织；同时，扩展镇的自主权，将镇政权改为基层地方自治组织，实行乡派镇治，建立纵向集权、横向分权的现代乡镇治理机制[10]。以赵树凯为代表的学者则主张在乡镇撤并的基础上进一步精简机构[11]。于建嵘[12]、李昌平[13]等主张撤销乡镇政府，实行乡镇自治。他们认为应当撤销乡镇政府，建立自治组织；健全和强化县级职能部门的派出机构；充实和加强村级自治组织。温铁军建议把乡镇政府改制为乡公所，乡以下实行村自治，本来不应在乡一级“设立财政‘六套班子’，更不允许‘条条系统’下伸，增加近千万向农民伸手要钱才能生存的冗员”[14]。
关于扩权强镇绩效的研究，目前学术界对该问题的研究尚处开端，相关文献较少，研究视角也较单一。对于扩权强镇改革的绩效评价，学者们基本都持肯定的观点。张红日认为扩权强镇是指在暂时不涉及行政区划层级调整的情况下，将一部分属于县市的经济社会管理权通过适当的途径赋予乡镇一级政府，以推进乡镇经济社会的发展[15]。刘炳东指出，扩权强镇改革实质上是一场基层行政管理体制的改革，顺应了农村经济社会发展的内在需求，有利于调整理顺市、县、镇三级政府的权责关系，有利于加快基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播；有利于镇级政府以更强的实力和能力，更好地解决“三农”问题；是有效解决当前经济发展面临的困难和问题的重大举措，有利于加快落实中央扩大内需，促进经济增长的决策部署，通过减少审批环节，加快投资项目审批，推动项目建设进程[16]。冯文华评价扩权强镇改革的绩效表现在以下三个方面，一是体制突破，深入实施公开制度，努力做到以制度管权、管人、管事；二是经济松绑，促进乡镇政府职能转变，强化公共管理和社会服务，加快要素聚集，推进镇村统筹发展；三是百姓受益，中心镇对农村辐射能力显著增强，城乡差别逐渐缩小[17]。胡税根等认为扩权强镇作为一项地方政府创新活动，对其绩效和影响的评估与衡量总体上可以从三个层面切入：一是评估扩权强镇工作本身的实施情况，及扩权强镇工作在实施过程中多大程度上是按照扩权强镇改革本身的要求和制度进行的，其制度化程度如何，制度的执行情况又如何等等；二是评估扩权强镇对政府公共治理的绩效与影响，如是否有利于优化政府间关系，是否有利于转变政府职能，是否有利于提高行政效率，是否有利于提升政府治理能力等等；三是评估扩权强镇对区域经济社会发展的绩效与影响，如是否有利于推动经济增长，是否有利于促进社会公平，是否有利于增进人们的幸福感，是否有利于提升居民的政治文化素质等等[18]。谢庆奎认为当前乡镇政府在职能发挥和权力运行方面存在着许多问题，突出表现为“职能缺失”和“权小责大”。扩权强镇旨在解决乡镇“责权倒挂”问题，尝试委托执法方式，赋予乡镇部分县级经济社会管理权限，从而增强乡镇政府的公共服务和社会管理能力[19]。
3 绍兴市“扩权强镇”改革的回顾
绍兴市“扩权强镇”改革根植于浙江省经济社会发展的大环境。浙江省经济发展的核心可归于其民营经济的先发优势，改革开放初，随着民营经济的迅猛发展，乡镇企业不断促进小城镇的演变，其集聚所形成的块状经济成为浙江经济建设的一大特色，表现为“一镇一品”、“一镇一业”。大批的经济强镇不亚于诸多县市，如2005年绍兴市有32个镇入选全国千强镇，其中更有6个入围百强，镇域经济的快速发展是浙江以及绍兴经济的鲜明特色。当时，绍兴市绍兴县为解决乡镇经济发展中的权责不统一问题，按照“重心下移、能放则放”的思路，本着“统一管理、乡镇运作、部门指导”的原则，对农村中直接影响稳定、发生比较频繁、县机关鞭长莫及、管理容易滞后的一些执法管理职能问题，以委托执法的方式，在3个试点镇把环保、安监、劳动和社会保障、林业等执法部门的检查、监督权及部分审批、处罚权委托给专门成立的镇综合执法所。但是，其中涉及审批及处罚的事项，盖章权仍留在县主管职能部门。经过一年的实践工作，取得良好效果。在此基础上，2006年底，绍兴县选择经济发达的钱清、杨汛桥、平水等镇实行“强镇扩权”改革。2007年2月，绍兴在全省率先出台《关于积极培育中心镇的若干指导意见》，确定了12个省级、16个市级中心镇为重点培育乡镇，从产业培育、基础建设、集约用地、职能授权和干部配备等五方面对中心镇进行政策扶持，赋予这些乡镇部分县级经济社会管理权限与相对独立的财权，加大对中心镇的培育力度。
经过几年的试点与酝酿，依照分批推进的要求，绍兴市逐渐具备实施扩权强镇改革的现实条件，各中心镇也有能力、有需求推行扩权改革。2009年7月，绍兴市颁发了《关于积极推进扩权强镇工作的若干指导意见》，在总结绍兴各地扩权改革经验的基础上，明确了未来改革的方向，提出“简放并举、能放就放、权责一致、提高效能”的总体要求，以向中心镇下放经济社会管理权限为核心，理顺县镇两级政府的事权关系，围绕创新管理方式与提升服务水平，积极探索政府职能转变的有效途径，着力提高中心镇政府对区域经济社会发展的统筹、自主决策和公共服务能力，为中心镇政府全面履行职能提供制度保障。此文件将扩权范围推广到全市28个省级、市级中心镇，在扩权事项上按照全面扩大中心镇政府管理权限的要求，下放有关经济社会管理事项。此外，绍兴市《关于积极推进扩权强镇工作的若干指导意见》(绍市委发[2009]56号)还提出要根据“突出重点，兼顾一般”的原则，除财政、人事、土地等扶持政策外，中心镇享受的其它经济社会管理权限，按照“确需、合理、条件具备”的原则，积极推进一般乡镇扩权。此举旨在进一步理顺区、县(市)和中心镇两级政府的权责关系，建立权责明确、行为规范、公正透明、廉洁高效的中心镇行政管理体制和运行机制，以主动“扩权”达到“强镇”的目的，称为“扩权强镇”。
至2011年6月30日，绍兴市已经将原属于县级的部分行政审批权和决策权授予所辖五县(市)一区的28个中心镇(20个省级中心镇，8个市级中心镇)。按照“依法下放、能放则放”的原则，绍兴市编制了放权指导目录，涉及15个方面、72项事权，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，强化中心镇政府农村科技、信息、就业和社会保障、义务教育、公共医疗卫生等十大公共服务职能。
4绍兴市“扩权强镇”改革绩效的实证分析
本文采用“4E”评估法对绍兴市扩权强镇改革的绩效开展研究，并从经济性(Economy)、效率性(Efficiency)、效益性(Effectiveness)和公平性(Equity)四个维度进行评价[20]。
本研究调研过程中，分别在绍兴市发改委、绍兴县发改委、上虞市发改委、嵊州市发改委和新昌县发改委，以及较为典型的钱清镇、兰亭镇、枫桥镇、松厦镇、丰惠镇、长乐镇和儒岙镇等召开了座谈会，了解公众对绍兴市扩权强镇工作实施情况及扩权强镇对政府公共治理、区域经济社会发展影响的意见和看法，同时在绍兴市范围内的市县区及28个中心镇发放调查问卷，调查各类公众对绍兴市扩权强镇改革绩效的态度和评价①。问卷调查工作于2011年7月至2011年8月进行，调查对象包括绍兴市越城区、绍兴县、诸暨市、上虞市、嵊州市和新昌县共28个中心镇的政府工作人员、城镇居民、农村村民以及企业人员等。样本选取采用分层抽样方式，一是在不同市、镇按照人口总数等比例分配，二是在每一调查区域，政府工作人员、企事业单位人员和群众各占三分之一。此次问卷调查共发放问卷1600份，期间得到绍兴市发改委和绍兴市各县市区发改委的大力支持，并由浙江大学课题组7位教师和20余名研究生对受访者进行辅导，共回收1498份，回收率为93.6%。其中越城区77份、绍兴县321份、诸暨市371份、上虞市318份、嵊州市260份、新昌县151份，分别占样本总量的5.1%、21.4%、24.8%、21.2%、17.4%和10.1%。以样本职业来看，涉及市级党政机关干部、县(市、区)级党政机关干部、镇级党政机关干部、科教文卫事业单位人员、社区工作人员、企业负责人和管理人员、企业一般员工、农业生产人员、离退休人员、学生、自由职业者、失业人员及其他，分别占2.6%、4.5%、27.3%、2.8%、14.9%、15.0%、9.3%、9.7%、2.5%、0.7%、7.3%、2.1%、1.2%。从问卷的取样情况来看，样本总量充足，并涉及各年龄阶段、各学历层次、各户籍人口和各种职业人员，具有较充分的代表性。
对调查数据我们采用SPSS18.0系统进行统计分析，并用目前社会科学研究最常使用的克隆巴赫系数(Cronbach's Alpha)进行了信度检验。一般而言，Cronbach系数的值在0到1之间。当计算出的Cronbach系数值即a值小于0.35时，对应数据的可靠性相当低；若介于0.35与0.7之间，则尚可接受；若大于0.7，则可靠性相当高。此次调查问卷数据的Cronbach系数值是0.963，充分说明其可靠性。
4.1 扩权强镇改革的经济性评估
经济性评估主要是指对扩权强镇改革后中心镇经济建设和发展方面的成效及公众主观态度的评价。扩权强镇改革后，绍兴市按照“强工、兴商、优农”的总体思路和“优化产业布局、促进要素集聚、合理错位发展”的原则，高度重视产业结构调整和转变经济增长方式，着力打造一流的生产与品牌基地，做强“一镇一品”。中心镇的产业特色更趋明显，经济社会更快发展，有效提升了中心镇可持续发展能力。2009年，28个中心镇国内生产总值、财政收入、工业总产值分别为738.2亿元、67.8亿元、3269.6亿元，与2006年相比，增幅分别为41.2%、56%、54.1%。在创新能力方面，2006年，中心镇的新增授权专利数(含受理)为1845件，市级以上驰名商标、知名品牌总数为265个。2009年，中心镇当年的新增专利数(含受理)为3982件，市级以上驰名商标、知名品牌总数达到451个，增幅分别达到115.83%和70.19%②。同时，通过集镇产业的集聚发展，农村宅基地置换、欠发达山区农民跨区域转移以及外来务工人员等人口的增加，促使中心镇镇区人口快速集聚，人口积聚效应明显增强，28个中心镇建成区人口集中度达43%，比上年提高10个百分点。同年，绍兴市人民政府还出台了《关于加快推进中心镇基础设施建设和社会事业项目建设的意见》，在基础设施建设方面重点推进“一路(高标准进镇公路)、二厂(自来水厂、污水处理厂)、三网(自来水供应网、垃圾收集运转处理网、通村公交网)”等设施的建设和完善，因此，扩权强镇后乡镇基本公共服务供给能力大大提升。
经济性评估关于公众主观态度评价部分在问卷中以“推动中心镇成为产业集聚区”、“推动中心镇招商引资工作”、“推动中心镇成为人口集中区”、“推动中心镇基础设施(如道路、绿化、通讯、电力、自来水等)的建设”、“中心镇经济发展更快，更有活力”以及“中心镇积聚的资源更多，对当地和周边地区的带动力更强”等进行表达。
我们将“成效非常大”和“成效比较大”定义为成效显著，将“成效比较小”、“成效非常小”和“不清楚”定义为成效不显著。根据表1的数据可知，扩权强镇改革在推动中心镇经济建设和发展方面的成效得到了大部分公众认可，尤其是对中心镇产业集聚区的形成以及基础设施建设的促进作用较显著，对中心镇招商引资工作以及经济发展起到了促进作用。但是，在招商引资工作，人口集中区的形成以及资源集聚、对周边地区的带动方面，还存在改善的空间。
4.2 扩权强镇改革的效率性评估
效率性评估主要是指对扩权强镇改革后政府管理工作效率及公众的主观态度进行评价。县级政府对乡镇政府下放一定的经济社会管理权限，对于理顺县镇关系，化解权责矛盾以及提高行政执法效率有着重要的作用。长期以来，乡镇政府管理中存在的一个突出问题是缺乏独立的决策与行政权力，财权小于事权，政府对于很多直面农民的问题无力管理与服务，这成为政府高效发挥行政职能的一个桎梏；另一方面，行政许可、行政处罚等权限的缺乏往往使得一个简单的事项需要民众多次奔波于县镇之间，造成大量时间、精力与资金的浪费。针对财权与事权不统一，绍兴市规定从2007年起除了上缴中央和省级财政的部分，增收部分不再由县镇两级共享，而是全部返还给乡镇。财权的扩大，能够促使乡镇政府将更多的资金支出在公共服务领域。“扩权强镇”赋予了乡镇政府一定财权，使之与公共事务管理权相匹配，为理顺财权事权关系奠定了基础[21]。同时，行政审批权的下放使得公众的许多事项可在镇级政府一次性办理，行政审批事项办理速度加快；涉及到行政处罚事项也能就地处理，按照法律法规，周期缩短，既好又快，群众满意，大大提高了行政效率，减少了行政成本。特别是镇经济社会发展服务中心运行以来，由于企业、群众要求办理的大多数事项不用到县里去办理，大大缩短了办理时间，绝大部分可实现当日办结，提高了服务效率。
效率性评估关于公众主观态度评价部分在调查问卷中涉及“改善镇政府的服务，企业办事更加方便”、“使镇政府机构设置更加合理”、“提升中心镇党政机关工作效率”、“提升中心镇行政执法能力”以及“加快旧城改造和城镇建设的步伐”、“提高镇政府的社会管理能力，社会更加安全和稳定”等问题。
我们将“作用非常明显”和“作用比较明显”定义为作用显著，将“作用不太明显”“没有作用”和“不清楚”定义为作用不显著。根据表2统计数据可知，大部分公众认为扩权强镇后政府自身运行与执法效率有很大程度的提高。尤其是中心镇在改善服务、加快旧城改造和新城建设以及提高社会管理能力三方面表现较好。但是，在中心镇政府的机构合理设置、党政机关工作效率以及行政执法能力提升等方面有待进一步改善。
4.3 扩权强镇改革的效益性评估
效益性评估主要是指对扩权强镇改革后民生改善的程度及公众的主观态度进行评价。随着城镇基础设施和社会事业项目的实施，中心镇各方面条件逐步完善，一批与人民群众生活息息相关的民生工程逐步建成，使城镇居民的生活环境得到很大改善。与2006年相比，2010年基础设施投入增长137.2％，28个中心镇建成区面积增加64.8平方公里，建成区人口集中度提高11.5％，达到44.5％[22]。中心镇逐步向“设施配套、功能齐全、环境优美、文明和谐、特色明显、辐射能力强、带动效应好、集聚集约水平较高的小城市”发展。农民人均纯收入也有明显增加，2010年比2006年增长47％。此外，通过对下放权力的规范运行，强化公共服务质量，推动民生改善；提升社会管理能力，群众安全感提升；居民医疗养老保险覆盖面扩大。在社会保障方面，绍兴市通过扩大企业职工社保面、推行农民养老保险、实施城乡老年居民生活补贴制度和提高被征地农民养老保险、低保户和新型农村合作医疗的享受标准等完善社会保障体系。2006年—2009年中心镇新增就业岗位的环比增速分别为20.93％、0.06％、17.26％，2008年参加社会及合作医疗保险人数比重首次突破90％，2009年再次提高两个百分点达到93.71％。
效益性评估方面涉及的公众主观态度评价，在调查问卷中通过“城镇居民收入增加”、“农民收入提高”、“公共交通更加方便”、“城乡居民就业机会增加”、“居民享受更好的教育文化服务”、“城乡居民养老保障覆盖面扩大”、“城乡居民医疗保障覆盖面扩大”、“享受到更好的社区医疗卫生服务”、“社会治安状况改善”和“居民生活幸福感增强”等问题来反映。
我们将“影响非常大”和“影响比较大”定义为影响显著，将“影响比较小”、“影响非常小”和“不清楚”定义为影响不显著。根据表3统计数据可知，公众对于扩权强镇给城乡居民生活带来的影响评价总体来看是积极的，其中影响最大的3项为“城乡居民养老保障覆盖面扩大”，“城乡居民医疗保障覆盖面扩大”和“公共交通更加方便”。可见扩权强镇对于社会保障在城乡的覆盖工作成绩是良好的。但在城乡居民收入提高和社会治安状况改善方面尚待加强，尤其是农民收入的提高工作仍任重而道远。这说明绍兴市在推进扩权强镇改革过程中仍需在民生方面做出更大的努力。
4.4 扩权强镇改革的公平性评估
公平性评估主要是指对扩权强镇改革过程中政府管理及社会发展的公平性进行评价。公众参与是衡量现代社会民主化程度和水平的一项重要指标，客观上要求透明政府的建立，能够便捷获取政府信息，以避免信息不对称造成的无效参与，并且通过满意度评价实现与政府的良性互动。绍兴市的扩权强镇工作是在中心镇建设基础上开展的，作为中国特色城镇化道路之一，择优发展中心镇对我国城乡统筹发展具有关键作用。经过多年发展，扩权强镇改革促进了乡镇经济发展，缩小了城乡差距，加快了农村现代化的步伐。在社会事业发展方面，2009年，全市农村客运通达率达99.2％，城镇集中供水覆盖农村人口增加18.9万，新增教育基本现代化乡镇15个，创建村级社区服务中心918个，新戏剧增电气化村247个、信息化示范村75个。绍兴市的扩权强镇改革促进了基本公共服务向农村延伸，是实现城乡公共服务均等化的重要举措。
公平性评估中的公众主观态度评价，主要包括“理顺县(市、区)政府与镇政府的关系，实现权责利统一”、“推动镇公共财政向民生工程的投入”、“推动中心镇成为新农村建设示范区，使城乡发展更加均衡”、“推动基本公共服务向农村延伸(如义务教育、基本医疗卫生服务和公共交通等)”等四个方面。
我们将“作用非常明显”和“作用比较明显”定义为作用显著，将“作用不太明显”、“没有作用”和“不清楚”定义为作用不显著。根据表4统计数据可知，扩权强镇工作在促进城乡统筹、公共服务向农村延伸方面的成绩获得了较多的公众认可，公平性开始得到一定的保障。而对于乡镇政府权责利的统一和推进公共财政向民生工程的投入，则需要各级政府进一步加强努力。
4.5 扩权强镇改革的总体评价
对于扩权强镇改革绩效的总体评价主要涉及“知晓度”和“满意度”这两个维度的公众评价。
对于知晓度，问卷设计了“您对绍兴市开展的扩权强镇工作是否了解”问题。表5统计数据总体上说明扩权强镇工作的知晓度还是比较高的。但是，仍有15.8％的调查对象对“扩权强镇”工作“不太了解”甚至“没听说过”，可见“扩权强镇”的宣传工作还有不足，需要加大宣传“扩权强镇”工作。
对于满意度，问卷设计了“就总体而言，绍兴市开展的扩权强镇工作是否让您满意”问题。由表5统计数据可知，公众对绍兴市开展的“扩权强镇”工作的满意程度较高，另外还有3.1％的公众对“扩权强镇”工作的开展情况持不满态度，这也反映出今后需要继续提升扩权强镇工作的质量。
同时，我们也对绍兴市下辖不同县市区的公众对扩权强镇的知晓度和满意度进行了调查分析，结果见表6。
总体而言，有84.1％的调查对象对于绍兴市开展的“扩权强镇”工作相对了解，总体上的知晓度较高。而绍兴市不同县市区的知晓度如果按照高低顺序排列依次是：越城区、绍兴县、嵊州市、上虞市、新昌县、诸暨市，由此看来，越城区、绍兴县和嵊州市公众对绍兴市开展的“扩权强镇”工作的知晓度较高；而上虞市、新昌县、诸暨市公众的知晓度相对较低，因而上虞市、新昌县、诸暨市在“扩权强镇”工作的宣传还有改善和提升的空间。
总体而言，有96.9％的调查对象对于绍兴市开展的“扩权强镇”工作相对满意，总体上的满意度非常高(见表7)。而具体到各个县市区来看，按照满意度高低顺序排列依次是：越城区、上虞市、嵊州市、诸暨市、绍兴县、新昌县，由此看来，越城区、上虞市、嵊州市、诸暨市和绍兴县的公众对绍兴市开展的“扩权强镇”工作的满意度较高。新昌县“扩权强镇”工作的满意度相对较低，我们通过座谈发现，这与新昌县中心镇的数量较少和规模偏小以及没有发挥充分的作用有着直接的关系。
5 研究结论与政策建议
扩权强镇是对政府组织扁平化、地方政府纵向分权与乡镇治理等理论的新探索，也是政府统筹城乡发展、推进小城市建设、实现农村现代化的战略选择。总体而言，绍兴市扩权强镇改革取得了明显的成效，主要表现在：
(1)扩权强镇改革有力地推动了中心镇成为产业集聚区，推动了城镇基础设施建设，对中心镇的经济发展起到一定的促进作用。
(2)扩权强镇改革有效提高了镇政府的社会管理能力，改善了中心镇政府的服务，企业办事更加方便，并加快了旧城改造和城镇建设的步伐。因此，地方政府在扩权强镇改革中的办事效率得到一定程度的提高。
(3)扩权强镇改革推进了城乡居民医疗保障、养老保障覆盖面的扩大，使得公共交通也更加便利，由此可见，扩权强镇在一定程度上改善了民生。
(4)扩权强镇改革很大程度上推动了基本公共服务向农村延伸，推动中心镇成为新农村建设示范区，使城乡发展更加均衡，在一定范围内缩小了城乡差距，有助于统筹城乡发展。另外，扩权强镇改革有较高的知晓度与满意度。其中，知晓度达到了84.1%，满意度更是达到了96.9%。
从绍兴市扩权强镇改革绩效的总体情况来看，扩权强镇以中心镇建设为基础，择优发展中心镇，推动乡镇经济社会发展，提高基层公共服务供给能力，是中国城镇化道路和乡镇管理体制变革中的有益探索。但是，这项改革也还存在着一些需要完善之处，主要表现在以下几个方面：
(1)从扩权强镇改革的经济性来看，公众认为扩权强镇改革对“推动中心镇招商引资工作”、“推动中心镇成为人口集中区”及“中心镇积聚的资源更多，对当地和周边地区的带动力更强”三项消极评价的比例分别为6.4%、6.4%和5.2%，这说明扩权强镇对中心镇招商引资工作、人口集聚、资源积聚及带动力的影响还需强化。
(2)从扩权强镇改革的效率性来看，公众对“使镇政府机构设置更加合理”、“提升中心镇党政机关工作效率”、“提高中心镇行政执法能力”三项消极评价的比例分别为8.3%、8.1%和7.6%。由此可见，中心镇的机构设置、行政效率及执法能力还有待改善。
(3)从扩权强镇改革的效益性来看，公众对“社会治安状况改善”、“居民生活幸福感增强”和“农民收入提高”三项消极评价的比例分别为7.5%、6.0%和5.9%，这表明扩权强镇在对社会治安、居民生活幸福感以及农民收入提高等方面工作还要更加重视。
(4)从扩权强镇改革的公平性来看，公众对“理顺县(市、区)政府与镇政府的关系，实现权责利统一”、“推动镇公共财政向民生工程的投入”二项消极评价的比例为9.0%和7.8%，因此，扩权强镇改革今后还应在实现权责利统一和公共财政向民生倾斜方面加大努力。另外，开展扩权强镇改革工作的地方政府还需要进一步加大对相关工作的宣传力度。
上述问题的存在，究其缘由，是存在着放权不到位以及权力承接的障碍。镇政府与县政府之间纵向权力配置的处理，是扩权强镇改革的难点。对“扩权强镇”改革未来的发展，我们提出如下的政策建议：
(1)重视促进城镇产业集聚，增加居民(尤其是农民)的收入。中心镇的发展必须以经济发展为支撑，而经济发展的关键是促进产业集聚。因此，要把产业培育作为各中心镇发展的核心任务来抓，积极搭建经济发展平台。构造以工业为主导，商贸服务业、生态农业和旅游业加快发展的新格局，创造更多的就业机会，增加居民的收入。
(2)完善乡镇配套设施建设，推进民生事业的发展。中心镇建设的目标，不是一般乡镇的简单放大与机械扩大，而是打造“宜业宜居”的现代化小城市。重点解决好基础设施建设，完善学校、医院、道路、供水、燃气、供电等基础配套设施建设，安排好文化、娱乐、体育场所等社会服务设施的建设。加快发展各项社会事业，改善民生，增强居民的幸福感。
(3)加大财政扶持力度，增强乡镇政府可持续发展能力。加大财政扶持力度需要创新财政结算体制，合理提高对中心镇的财政分成比例。同时，还要加大对乡镇人才队伍建设的支持力度。针对中心镇干部队伍中专业人才薄弱的实际问题，要适当提高专业人才比例，并建立弹性用人制度，允许中心镇在规定编制限额内，委托职能部门招聘高层次专业人才和各类紧缺人才，并给以相应的待遇。
(4)推进行政性分权向法治性分权的转变，实现乡镇权责利统一。从现行法律规定来看，乡镇政府缺乏行政执法主体资格与没有一级财政都制约着扩权改革向纵深发展。这表现为一些县级政府部门以自身利益为先，“明放暗不放、放小不放大、放虚不放实、放差不放好”[18]，导致乡镇政府急需的审批权、决策权、财政权等未完全到位。在缺乏法律依据的情况下，这些问题难以得到有效的解决。因此，应推进省级乃至国家级的立法进程，这对于规范扩权行为，化解县镇两级之间权责不一的矛盾具有重要的意义。
(5)加快职能转变，提高乡镇社会管理和公共服务能力。乡镇政府管理体制创新的根本是提升乡镇政府的社会管理和公共服务能力，为此必须加快政府职能转变，建设服务型政府。上级政府要充分授权，确保乡镇政府权责利的统一，既要下放事权，也要保障财权与人事权的匹配。乡镇政府的角色应由管理者向服务者过渡，将镇级政府建设成为管理有序、服务完善、充满活力的公共服务组织。
自扩权强镇在浙江与广东两省取得明显成效之后，这一改革已向全国范围推进。江苏、河北、河南、吉林、四川、山东等省也从行政审批、财政、税收、户籍、规划、社会保障、城市管理执法权等方面着手推进扩权改革。绍兴市的扩权强镇改革是在中心镇建设基础上开展的，中心镇的经济、社会、文化生态有着对“扩权”的迫切需求，因而也催生了绍兴市较为成功的扩权强镇创新实践。但是，如何做到合理合法地下放权力、科学地规范权力运行、有效地监督权利等将是未来值得审慎对待的问题。因此，未来的相关研究，一方面可以从总结我国各地乡镇扩权改革和创新实践的成功经验入手，研究扩权强镇的示范带动效应，探究其可推广性与可持续性，以推动乡镇治理理论的发展；另一方面，可以从现有乡镇扩权改革实践入手，继续深化相关的改革实践，重视加强扩权后乡镇权力规制的研究，构建权责利相匹配、科学规范有效的乡镇权力运行机制，推进乡镇权利运行的制度化建设。
注释：
①本文使用的调研数据来自浙江大学公共管理学院胡税根教授、余潇枫教授主持的由绍兴市政府委托的“绍兴市扩权强镇与权力规制创新绩效评估”课题的研究。
②数据来源：《绍兴市中心镇三年建设成效回顾》(绍兴市发展和改革委员会编制)。
标签：社会管理论文; 绍兴论文; 经济建设论文; 农村改革论文; 绩效目标论文; 工作绩效论文; 公共服务设施论文; 服务经济论文; 社会改革论文; 社会体制论文; 社会问题论文; 工作管理论文; 政府服务论文; 评价中心论文; 经济学论文; 时政论文;