资源配置公平视角下的高等教育财政拨款模式，本文主要内容关键词为：资源配置论文,高等教育论文,视角论文,公平论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】 G647 【文献标识码】 A 【文章编号】1003-8418(2008)05-0036-04
教育公平是近一段时期高等教育经济与管理研究的热点问题，同时也是高等教育财政拨款理论与实践发展必须面对的重要理念之一；研究高等教育财政拨款模式需要研究教育公平与高等教育公平相关概念的内涵与原则。
一、中国高等教育政府拨款模式的不公平问题
新中国成立以来，我国高等教育政府拨款模式主要经历了三次变革：一次是1949-1985年实行的是“基数+发展”的增量拨款模式；一次是1985年至今实行的“综合定额+专项补助”的公式复合型拨款模式；最近的一次则出现在2002-2006年逐步成长起来的“综合+项目预算”的预算复合型拨款模式。第一种拨款方式的优点在于：具有一定的简单和易操作性，符合当时我国高校少，资源相对集中的特点；但这种拨款模式的缺点也非常明显——其“发展拨款”部分具有一定的行政随意性、不公平性和弱竞争性。而沿用至今的“综合定额+专项补助”拨款模式相对于第一种模式有它发展和进步的一面：首先“综合定额”的确定在一定程度上体现了政府拨款从科学的价值角度考虑了高校规模发展的实际需要；其次“专项补助”代替“发展拨款”减少了政府拨款的随意性，而且也考虑到社会经济发展对不同层次高校的不同需求。最近出现的“综合+项目预算”的拨款模式改革尚未真正成型，其拨款性质仍然是“综合定额+专项补助”的“预算”形式化。虽然这种预算复合型拨款模式具有一定的公开性、可预见性和需求导向性，但由于我国高等教育财政体制、立法不完善、资源有限、自上而下的“供给主导型”的高等教育财政观念尚未根本改变等原因，目前我国高等教育财政仍然深受“综合定额+专项补助”模式的影响。
伴随着我国高等教育从“规模发展”到“质量发展”理念的转变，由“综合定额+专项补助”拨款模式及其影响而带来的问题已经越来越突出：
（一）“综合定额+专项补助”拨款模式客观上加剧了高校盲目扩大招生规模、盲目上层次，在我国高等教育会计核算体系尚不完善的前提下，这种高等教育财政拨款模式助长了高校内部相关利益集团“设租”与“寻租”等行为的发生
“综合定额+专项补助”的拨款模式的主体部分是“综合定额”。在我国，政府拨付给高校的“综合定额”确定的基本思路是：(1)对全国高校本科生培养成本按照专业区分进行抽样核算，所得到的数据作为近一段时期内“综合定额”计算的标准。(2)依据高校上一年的在校生规模作为乘数。在校生规模（折合学生数）计算的公式为：“折合在校生数=普通本、专科（高职）生数+硕士生数*1.5+博士生数*2+留学生数*3+预科生数+进修生数+成人脱产班学生数+夜大（业余）学生数*0.3+函授生数*0.1”。(3)再将(1)项乘以(2)项从而得到综合定额（还要根据学校类型进行系数调整）。在这种模式下，高校的财政收入主要依靠本科生、研究生的招生规模——这就刺激高校想方设法扩大招生规模、提升办学层次。
另一方面，1998年由财政部、教育部等相关部委颁布试行的《高等学校会计制度》在固定资产折算规定、未收学费、负债记账、财政支出分类等方面还很不完善，为学校相关利益集团挪用财政经费、捏造数据、欺上瞒下留下了可乘之机。
《高等学校会计制度》规定，高等学校核算一般采用收付实现制。收付实现制是以现金收到或付出为标准，来记录收入的实现和费用的发生。但是我国高校现行的经费运作体制却是“高校先做负债，再确认事业收入的会计核算办法”，这与收付实现制原则是明显相悖的。在“综合定额+专项补助”拨款模式下，高校的规模发展直接导致了高校负债规模的急剧膨胀；由于收付实现制在我国高校实践中的不完善以及负债高校指望政府为债务全部埋单，高校领导就能据此放心大胆地进行“设租”、“寻租”。另一方面，由于现行高校确认事业收入的依据结构具有以下特点[1]：一、依据高校已缴财政专户的学费；二、依据财政部门给高校核拨款项或批复指标——这造成了在“综合定额+专项补助”的拨款模式下，高校管理层通过扩大招生规模能够“一石二鸟”：一方面能够获得更多的政府财政拨款；另一方面也能够通过多次收缴学费（只上缴第一次）来截留、挪用学费而获得巨大利益。又比如《高等学校会计制度》规定：高校固定资产不记提折旧，而是用“固定资产”的增减来反映其增减变化。与此相对应，高校会计科目中没有“固定资产折旧”这一科目。这在现实核算过程中肯定无法完全反映高等教育培养成本，尤其是那些建校几十年的众多高校，为了固定资产更新不得不通过财政拨款之外另想办法。在“综合定额+专项补助”的拨款模式及其影响下，最直接有效的举措便是通过扩大招生规模，增加事业收入来完成固定资产更新。
（二）在我国尚不完善的“分税制”财政体制背景下，“综合定额+专项补助”的拨款模式加剧了我国部属高校与地方高校之间的教育财政不平衡
在我国，由于历史和社会发展等原因，“分税制”财政体制改革还不够彻底、不够完善。我国1994年实施至今的“分税制”财政体制具有“让利不分权”、“事权划分不明晰”、“财权与事权不统一”、“转移支付体制滞后”等特点。实施“分税制”财政体制后，中央财政占总财政收入的比重由1998年的49%上升到2002年的55%；相应的，地方财政占总财政收入的比重由1998年的51%下降到2002年的45%。尤其是中、西部大多数省份的地方政府由于税基小而杂、不成体系、征收困难等原因，造成了这些地区地方财政收入水平较低、公共经费拨款积极性不高的不利局面。
在这样的财政体制背景下，“综合定额+专项补助”拨款模式则进一步加剧了我国的高等教育财政中央与地方之间的差距。
另一方面中央部属高校的财政预算内支出明显高于地方高校，其中教育事业费支出高出32%即143亿元、基建支出高出169%即81亿元；从校均数来看，2004年部属高校财政预算内支出是地方高校的18.2倍，其中教育事业费支出为地方高校的16.4倍（个人经费，部属高校平均是地方高校11.4倍；公用经费，部属高校平均是地方高校25.1倍）；基建支出为地方高校33.8倍。
部属高校和地方高校不仅在财政拨款之间差异巨大，而且在财政支出方面，2004年中央高校更是以733/736的支收比远高于地方高校的509/1264。在几乎透支全部财政和事业收入的情况下，中央高校只能通过银行贷款负债的高风险形式运转。“吉林大学负债30多亿”的事件就充分说明了中央部属高校完全依靠“规模—贷款—规模”发展所带来的财力运作的低效率和高风险。
此外，在“综合定额+专项补助”的拨款模式及其影响下，中央高校通过“专项补助”获得了地方众多高校不能获得的更多财政资源，几乎垄断了中央政府的专项拨款。不仅如此，由于地方财力有限，加之我国中央财政对地方的转移支付力度十分有限，地方政府虽然沿用了中央政府“综合定额+专项补助”的拨款模式，但是由于大部分地区的地方财政有限，地方政府的“专项补助”要么不能完全落实、要么拨款太少不能满足地方高校基本需求。例如，复旦大学每年通过教育部和上海市得到的“985工程”专项建设经费高达12亿；而同样规模的武汉理工大学每年通过教育部和湖北省得到的“211工程”专项建设经费仅近2个亿。
（三）“综合定额+专项补助”拨款模式加剧了地方高校之间的财政不平衡
以我国东、西、南、北、中五省市——浙江、西藏、广西、北京、湖北为例，比较它们的地方财政收入与预算内教育拨款2006年比2005年增长情况，数据显示：一年后，五省市的地方财政经常性收入分别增长了21.77%、26.42%、32.07%、17.25%和41.24%；同期五省市预算内教育拨款分别增长19.1%、-8.7%、27.96%、20.31%和18.7%；而五省市普通高校生均预算内教育事业费分别增长11.48%、-16.79%、2.94%、7.00%和26.12%。通过比较能够看出：北京、浙江和广西的财政经常性收入增长与预算内教育拨款增长呈正相关；而湖北和西藏预算内教育拨款增长幅度明显低于财政经常性收入增长。其次，五省市的“普通高校生均预算内教育事业费”增长可以在一定程度上反映地方对高等教育的财政拨款增长情况。该项增长最为显著的为湖北，达到了26.12%；其后依次为：浙江、北京、广西，西藏则大幅度地减少了16.79%。由此可见，在我国不同地区的地方政府的财政经常性收入的能力不同，教育财政拨款的各项政策不同、对各级教育的重视程度不同。
另一方面，我国高等教育财政投入的地区性差异非常显著。笔者根据《2006年中国教育统计年鉴》相关数据进行二次计算，得到了2005年我国31省市区高等教育地方政府校均拨款和生均拨款的相关数据：我国大部分的西部省份（青海、陕西、宁夏除外）和东部沿海地区普通高校地方政府财政校均投入都超过了2亿元，其中西部的新疆、西藏、云南和东部沿海的北京、浙江、广东的地方政府财政校均投入超过了3亿元；而大部分中部省份（除河南外）的地方政府财政校均投入都在1.5-2亿元，其中江西省还不到1.5亿。由此可见，全国普通高校地方政府高等教育校均拨款存在着“中部塌陷”的情况。造成这种情况的主要原因在于：在我国地方政府财政不平衡的前提下，地方政府沿用“综合定额+专项补助”的拨款模式就会造成地方政府将原本有限的财政资源集中投入到少数大规模、综合型的地方重点高校——因为这样不仅能够与中央教育财政政策“保持一致”，同时也能够通过这些地方重点高校在办学规模的扩张和办学层次的提升，以较少的财政投入来获得较显著、较直接的回报和成效。这就导致了在高校集中的中部省份，地方政府忽视了对大多数地方非重点高校应有的财政投入；而东部地区高校具有富庶的地方财政支持的优势，西部地区高校则拥有高校少、政策多的有利条件，因此就会出现高等教育拨款的“中部塌陷”现象。
鉴于我国高等教育“综合定额+专项拨款”拨款模式在实现高等教育资源配置公平方面的消极影响，从实质上改革我国现有的高等教育政府拨款模式已经刻不容缓。
二、变革与创新：资源配置公平视角下的高等教育拨款模式探讨
从资源配置公平的视角来看，高等教育资源配置至少应当遵循三个原则：平等性原则、差异性原则和补偿性原则。而作为高等教育资源配置的有力杠杆，高等教育的政府财政拨款应至少遵循以下三个原则[2]：第一、公开。在中央、地方、高校、高校内部各个层面上，坚持财政资源配置的标准和原则公开。第二、公正。即要求坚持按照标准和原则，从各高校的实际情况出发，最大限度地剔除人为因素对各地区、各高校财政资源配置的影响。第三、有效。即在坚持公开、公正原则的基础上，做到财政资源配置过程的最优化和结果的最大化。在当前高等教育财政总量不足的大前提下，在坚持公开、公正的高等教育财政资源配置原则的前提下，应该充分发挥其有效性原则的作用，建立和优化高等教育财政拨款的激励机制，变“综合定额+专项补助”的拨款模式为“层次定额+（专业补贴）+绩效拨款”的拨款模式。
就具体思路而言，第一步就是对既定层次的高校（近期承担国家重大科研项目高校和政策照顾的特殊高校单独列出）按照上一年财政拨款的中位数确定该层次高校的拨款定额；第二步考虑一些高校因专业差异而造成的财政需求差异，对部分理工科高校进行专业补贴；第三步结合当前开展的高校本科教学评估的指标评价结果，进一步深化对高校办学质量和绩效评价的研究和实践，并将评价考核结果作为追加绩效拨款的重要依据。绩效拨款在既定的高校层次范围内进行评价，并充分考虑到高校未来发展的财政需要。这样构想的理由有三：
第一，虽然对我国高校尚无明确的分类标准，但从高等教育财政上考虑，高等学校已有的层次分类既是事实标准，同时也是发展标准。不同层次上的高校，无论是在办学规模、科学研究、经费收入、社会声誉、人才培养、发展目标、社会责任方面都不具有可比性。因此，首先将全国近2000所公立普通高校按“①清华和北大、②40多所“985工程”高校、③100余所“211工程”高校、④几百所省属重点院校、⑤1000多所地方其他院校（有待细分）”分成五六个既定的层次；这样就有利于在教育财政上进行区分比较和再次分配，同时也有利于地方普通高校控制招生规模，将精力重新投入到重视质量和特色发展上来，体现不同层次高校的“事权与财权”相匹配，从而体现我国高等教育资源配置的相对公平。
第二，将层次拨款的标准定为上一年同层次高校财政拨款的中位数，紧接着对特殊专业进行专业补贴（其思路来源于我国高等教育财政拨款的实践）。在我国现阶段，高校对政府财政依赖由高到低依次是农林专业、文史哲专业、师范专业、财经专业、理学专业、管理专业、工学专业；与此同时，同等层次的文科高校的财政收入普遍处于中位线之下。在新标准中，首先考虑将同等层次的文科高校的财政收入拉到去年的中位线，然后再考虑专业差异的因素对理工高校进行差额的公式核算，进行专业补贴。这样，既考虑了文科高校财政拨款的不足，也照顾了理工高校的专业发展。
第三，2002年，教育部颁布了《普通高等学校本科教学工作水平评估方案》；2003-2005年展开了全国范围内本科教学评估工作，这是我国高等教育发展中的具有标志性意义的一件大事：它标志着我国高等教育大众化进入到一个新阶段，即从注重规模发展，逐步转向注重质量提高。这一阶段高校竞争的特点就是办学质量、办学效益和办学特色的竞争。这是由于：一方面，党和国家领导人提出了21世纪建设国内若干所一流大学和世界高水平大学的目标；另一方面，随着我国计划生育国策的继续深入落实，大学适龄人口将在2010年左右开始回落，高等学校将不得不为争夺生源而进行激烈地竞争。政府作为普通高等教育的举办者和准公共产品的提供者，应该保持“积极促进、宏观调节、价值中立”的态度对待高等学校的“优胜劣汰”。教育财政作为政府对高校进行干预的最重要手段，也应当结合实际确立一个“价值中立”的拨付标准——绩效拨款正是笔者所考虑的标准。结合我国的高等学校办学质量评估，这一标准在实践上也有其可行性和必要性。为此，应该统一我国高校会计核算标准、完善本科教学评价指标体系、建立研究生教学科研评估指标体系和高等教育社会、中介机构评估机制，努力实现绩效拨款“公正、公平、公开”的价值追求，积极促进和激励高校提升教学质量、提高办学效率、形成办学特色。
自1979年美国田纳西州高等教育委员会引入“绩效拨款”实践以来，美国高等教育绩效拨款主要指标可以归纳为三类：(1)教学与学生指标，包括学校聘用教师和录取学生的政策、生师比、学生完成课程的比率、学生就业状况等；(2)科研指标，包括教师与研究人员比率、科研经费、科研成果等；(3)财务及资源管理指标，包括生均支出、经费来源结构、校园生活质量等[3]。我国引入“绩效拨款”应当考虑到中央高校和地方高校定位和发展基础的不同，结合各地高校教学、科研和财务的特点制定切实可行的指标体系（见上表）并与高等教育评估相联系。而对于高校一段时期内的指标评价结果或结论与政府教育财政拨款的关联方式可以有如下几种：(1)档次关联；(2)专项奖励；(3)比例增长；(4)公式核算。在我国(1)、(2)、(4)三种关联方式应当由各地政府灵活掌握、复合运用。
总之，“层次定额+绩效拨款”的高等教育政府财政拨款新模式的构想，是一种考虑到我国高等学校办学实际、综合考虑了“基数+发展”、“专业差异”、“定位差异”和“绩效差异”的“实用综合型”财政拨款模式。实现这种“实用综合型”政府高等教育财政拨款的前提是高等教育会计核算体系的统一和完善、高等教育财政的转移支付能力的增强以及高等教育本科教学、研究生教学的质量效益评估体系的不断成熟。
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