周恩来与“一国两制”构想，本文主要内容关键词为：周恩来论文,一国论文,两制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我们党用“一国两制”方式和平统一祖国构想的形成有着几十年的酝酿、发展的过程。在此过程中，周恩来起了巨大作用。
一 从“一手”到“两手”
建国前后，与国民党进行军事斗争仍然是中国共产党的一项重要工作任务。蒋介石逃往台湾之后，我们党的方针是“宜将剩勇追穷寇”（注： 引自毛泽东诗词：《人民解放军占领南京》（1949年4月）。），一鼓作气，解放台湾，彻底消灭蒋介石军事集团，实现全中国的统一。为此，我们党曾设想了多种武力解放台湾的方案，并为此着意积累海战经验。周恩来作为我们党军事方面主要决策人之一，协助毛泽东指挥了我军沿海作战，并对武力解放台湾作了多种构想。简言之，当时我们党解决台湾问题实际上只有“一手”，这就是武力解放台湾。周恩来也不例外，头脑中也只有“一手”。
50年代初，形势发生了变化。朝鲜战争爆发后，美国第七舰队侵入台湾海峡。由于台湾方面的海空防御能力发生了质的飞跃，加之朝鲜战争已经爆发，我们为避免两面作战，确保抗美援朝这一用兵重心，不得不对武力解放台湾采取从缓的方针。在此背景之下，台湾问题的发展出现了两个趋向：一个趋向是将海峡两岸的问题视为中国内政，由国共两党解决。另一个趋向是把台湾问题国际化，使之成为更大范围的国际性问题。后一个趋向是以美国为首的反华势力所要竭力制造的，而蒋介石集团为了争取生存，亦对此采取暖昧态度。我们党坚决反对第二个趋向。
为了粉碎西方反华势力分裂中国的阴谋，争取顺利解决台湾问题，我们党对台方略发生了从“一手”到“两手”的转变，即从单纯强调武力解放台湾的“一手”，转变到既坚持武力解放台湾，又争取和平解放台湾的“两手”。周恩来是这一转变方略的主要制定者和推动者。当时周恩来一方面严厉谴责美国侵略台湾，坚持武力解放台湾的立场和口号，同时也提出了争取和平解放台湾的方针。1950年6月28日， 周恩来代表中国政府发表声明，严厉驳斥杜鲁门27日关于台湾地位未定的声明，斥责美国海军第七舰队“协防”台湾海峡，武装侵略台湾（注：《统一战线大事记》（中共党史出版社1991年出版）第237页、237页、238页、264页、270页、280页、277页、287页、288页、288页、293页、294页、294—295页、303页、303页、314页、307—308页、311页、 300页。）。周恩来这一声明得到了包括民主党派在内的全国各界人士的响应。同年7 月22日，中国人民反对美国侵略台湾朝鲜运动委员会发出的《告台湾同胞书》指出：台湾是中国的领土，台湾人民是中华民族大家庭中的一员，中国人民必定能击败美帝国主义及其走狗，解放全中国（注：《统一战线大事记》（中共党史出版社1991年出版）第237页、237页、238页、264页、270页、280页、277页、287页、288页、288页、293页、294页、294—295页、303页、303页、314页、307—308页、311页、 300页。）。10月25日，台湾民主自治同盟也发表《告台湾同胞书》，号召台湾人民团结起来，反对美国侵略者，消灭蒋介石残余势力，并指出：台湾永远是中国的领土，台湾人民要永远生活在中华民族的大家庭中。台湾人民的光荣任务是紧密团结起来，发扬“二·二八”勇敢无畏的精神，为解放台湾创造有利条件（注：《统一战线大事记》（中共党史出版社1991年出版）第237页、237页、238页、264页、270页、280页、277页、287页、288页、288页、293页、294页、294—295页、303页、303页、314页、307—308页、311页、300页。）。此后， 周恩来在会见外宾谈到台湾问题时从不放弃武力解放的原则。同时他把着力点集中于进一步揭露美国反动派分裂中国的图谋。1954年9月， 周恩来在第一届全国人民代表大会第一次会议上就台湾问题严正指出：一切想把台湾交给联合国托管，或者交中立国代管，以及“中立化”台湾和制造所谓“台湾独立国”的主张都是企图割裂中国领土，奴役台湾的中国人民使美国侵占台湾的行为合法化。这都是中国人民绝对不允许的（注：《统一战线大事记》（中共党史出版社1991年出版）第237页、237页、238页、264页、270页、280页、277页、287页、288页、288页、293页、294页、294—295页、303页、303页、314页、307—308页、311页、 300页。）。周恩来在坚持武力解放台湾这“一手”的同时，又提出了另一手——和平解放台湾。1955年5月13日， 周恩来在全国人民代表大会常务委员会第15次扩大会议上作关于亚非会议的报告时表示：中国人民解放台湾是中国的内政问题。解放台湾有两种可能的方式，即用战争方式和和平的方式。中国人民愿意在可能的条件下，争取用和平的方式解放台湾（注：《统一战线大事记》（中共党史出版社1991年出版）第237页、237页、238页、264页、270页、280页、277页、287页、288页、288页、293页、294页、294—295页、303页、303页、314页、307—308页、311页、300页。）。1956年6月28日，周恩来在第一届全国人民代表大会第三次会议上又重申，我国政府曾经再三指出：中国人民解放台湾有两种可能的方式，即战争的方式和和平的方式，中国人民愿意在可能的条件下，争取用和平的方式解放台湾。他代表中国政府正式表示了我们党和我国人民愿意同台湾当局协商和平解放台湾的具体步骤和条件，并且希望台湾当局在他们认为适当的时机，派遣代表到北京或者其他适当的地点，同我们开始这种谈判。为了早日实现祖国完全统一，他再次宣布：爱国不分先后，不管过去犯过多大罪过，都本着“爱国一家”的原则，采取既往不咎的态度。他欢迎国民党军政人员为和平解放台湾发挥重要作用，并希望他们回祖国大陆省亲、探友、通讯，准备给予各种方便和协助（注：《统一战线大事记》（中共党史出版社1991年出版）第237 页、237页、238页、264页、270页、280页、277页、287页、288页、 288页、293页、294页、294—295页、303页、303页、314页、307—308 页、311页、300页。）。周恩来代表我国政府提出和平解放台湾这一手政策后，同样受到了各界响应，当周恩来第一次提出“两手”政策时，国民党革命委员会第三次全国代表大会于1956年2 月发表了《告台湾军政人员书》，希望台湾国民党军政人员响应祖国号召，为和平解放台湾实现祖国的完全统一而尽力（注：《统一战线大事记》（中共党史出版社1991年出版）第237 页、237页、238页、264页、270页、280页、277页、287页、288页、 288页、293页、294页、294—295页、303页、303页、314页、307—308 页、311页、300页。）。许多民主党派的要人如张治中等，也积极为和平统一祖国而宣传、奔走。实际上，“两手”政策已成为中国共产党和民主党派的共识。
我们党在解放台湾问题上从“一手”到“两手”的政策转变具有重大意义。首先，它坚持了原则的坚定性和灵活性的统一。提出“两手”政策，并没有放弃祖国统一总目标，也没有放弃武力解决的原则，同时又不至于陷入单一武力解决台湾的方案，这增加了我们处理台湾问题政策的灵活性，为多方案解决台湾问题开拓了广阔空间。其次，它争取了人心，不仅得到全国人民拥护，受到民主党派的赞成，而且利于争取台湾军政人员。应该说此后台湾一些军事人员不断驾机起义返回祖国大陆以及一些台湾军政大员弃暗投明，与此不无关系。再次，它在坚持一定要解放台湾以实现祖国统一大原则前提下，把武力解放台湾这“一手”放在了从缓地位，避免了我们在朝鲜、台湾两方面用兵的处境，保证了抗美援朝战争的胜利和建国初期国民经济的恢复与发展。最后，它向世人再次强调了台湾问题是中国的内政，坚决反对台湾问题国际化，增加了中华民族的向心力，打击了搞“两个中国”的活动。
二 “和”的主导倾向与“合”的方案
我们党提出“两手”政策，对海峡两岸关系产生了一定影响，出现了前所未有的情况：一方面，在我们的揭露下，美国帝国主义企图分裂中国的阴谋被暴露，引起了台湾上层的注意。蒋介石用“反攻大陆”（注：《中国国民党大事记》（解放军出版社1988年8月出版）第470页、455页、459页。）、“完成革命的中心问题”（注：《中国国民党大事记》（解放军出版社1988年8月出版）第470页、455页、459页。）、“反对从金、马等沿海岛屿撤军”、“并无接受杜勒斯谈话的义务”（注：《中国国民党大事记》（解放军出版社1988年8月出版）第470页、455页、459页。）的方式，多次表示了他们不允许搞“两个中国”的态度。实际上，在一个中国的问题上，国共两党已具有共识。这就粉碎了美国反动派借口所谓台湾地位问题未定而制造分裂中国的阴谋。加上美国政府多次向蒋介石施加压力，又搞“拉陈（诚）抑蒋（介石）”活动，使蒋介石集团与美国政府之间也相当微妙。另一方面，蒋介石集团顽固坚持拒绝和谈的立场，使和平统一工作难以进展。上述两方面情况，增加了海峡两岸关系的复杂性。有鉴于此，我们的对台政策需要再作一些调整，以争取两岸关系向我们所期待的方向发展。此时的调整，实际上就是要解决在“两手”政策中，我们的着力点放在哪里的问题，亦即我们的主导倾向是什么的问题。
当时毛泽东、周恩来等中共领导人考虑的基本问题是：利用美蒋矛盾，松动蒋介石拒绝和谈的立场，争取第二手政策的推行。他们的主导倾向非常明确，这就是力争和平统一。为了争取和平统一，第一步就是以我们党“和”的政策作为主导方向。而实际上，自1956年6月28 日周恩来提出“爱国一家、爱国不分先后”和“既往不咎”原则后，我国政府已经在主导“和”的方向了。1956年10月16日至11月8 日中国共产党中央召开的第七次全国统战工作会议全面调整了对待资产阶级、对待民主人士、对资产阶级代表人物的政策，加强了与民主党派的合作（注：《统一战线大事记》（中共党史出版社1991年出版）第237 页、237 页、238页、264页、270页、280页、277页、287页、288页、 288页、293页、294页、294—295页、303页、303页、314页、307—308 页、311页、 300页。）。这种在内部对资产阶级政策的调整实际上也是给台湾国民党当局看，成为对台“和”的方针的第一步。接下来的第二步是在同年11月11日举行纪念孙中山诞辰90周年纪念大会。党和国家领导人毛泽东、刘少奇、周恩来出席了大会。毛泽东发表了《纪念孙中山先生》的文章，盛赞孙中山的丰功伟绩（注：《毛泽东选集》第5卷第311页。）。12日，以朱德为团长的中央谒陵代表团在南京晋谒中山陵，并举行了隆重的仪式（注：《统一战线大事记》（中共党史出版社1991年出版）第237 页、237 页、238页、264页、270页、280页、277页、287页、288页、 288页、293页、294页、294—295页、303页、303页、314页、307—308 页、311页、 300页。）。在北京中山公园又举办了孙中山生平事迹展览（注：《统一战线大事记》（中共党史出版社1991年出版）第237 页、237页、238页、264页、270页、280页、277页、287页、288页、 288页、293页、294页、294—295页、303页、303页、314页、307—308 页、311页、300页。）。这一系列活动，实际上也向台湾方面表示了“和”的姿态。 1957年3月25日周恩来谈到民族区域自治时说，“我们主张合，不主张分，合则双利，分则两害”（注：《统一战线大事记》（中共党史出版社1991年出版）第237 页、237 页、238页、264页、270页、280页、277页、287页、288页、 288页、293页、294页、294—295页、303页、303页、314页、307—308 页、311页、 300页。）。这些话，既是针对国内民族关系的，也是针对海峡两岸关系的。同年4月24日， 周恩来又提出：我们党要与民主党派长期合作下去，我们党的寿命有多长，民主党派的寿命就有多长（注：《统一战线大事记》（中共党史出版社1991年出版）第 237页、237 页、238页、264页、270页、280页、277页、287页、288页、288页、293页、294页、294—295页、303页、303页、314页、 307—308页、311页、300页。）。这一方针实际上也是向台湾当局表明，我们党的胸怀是宽广的。
当时周恩来和我们党其他领导人形成并推动“和”的方针具有重要意义。第一，它表明，我们党在“两手”政策中，着力于后一手政策即和平解放政策的施行，这实际上是和平统一祖国思路的发端，对后来我们党提出和平统一祖国方案起着奠基作用。第二，它进一步把台湾与祖国大陆关系问题划定在中国人自己的事情范围之内，阻止了美国要把台湾问题国际化的企图。第三，它向国民党当局明确表示了和解姿态，而且在一系列举措中已经蕴含了我们党与国民党和解的三个基础：（1 ）确认孙中山的革命先行者地位，这与将孙中山尊为国父的国民党有共同语言，同时也表明了我们对孙中山三民主义的肯定，而三民主义也是国民党口头所奉行的理念。（2）表明我们党能容纳资产阶级、 能与其他党派合作。（3）表明我们主张祖国统一， 主张“合”不主张“分”。这三个基础后来逐步丰富发展为我们党倡导与国民党和谈，实行第三次国共合作的一系列方针和政策。
周恩来不仅是“和”的主导倾向的倡导者，而且作为总理，有关“和”的方针都是他首先提出和阐述的。可见我们党当时形成对台“和”的主导倾向与周恩来密不可分。
不仅如此，周恩来还进一步思考了“和解”后“合”的问题，即祖国如何统一问题，而这个问题的核心点，是如何处理两种社会制度的问题。他构想了一个国家两种制度的方案。他首先在对香港方针中提出了这一方案。1957年4月28日， 周恩来在上海工商界人士座谈会上作了《关于香港问题》的讲话。他指出：香港是纯粹的资本主义市场，不能社会主义化，也不应该社会主义化。对香港的政策同内地是不一样的，如果照抄，结果一定搞不好。香港要完全按资本主义制度办事，才能存在和发展，这对我们是有利的。我们要进行社会主义建设，香港可作为我们同国外进行经济联系的基地，可以通过它吸收外资，争取外汇。香港的企业家是我们的朋友，过去我们同民族资产阶级合作过，将来同香港的企业家还是可以合作的。港澳同胞不要担心前途。香港的主权总有一天我们是要收回的。如果内地有些人想出去，也是允许的，应该是来去自由，不加歧视（注：《统一战线大事记》（中共党史出版社1991年出版）第 237页、237 页、238页、264页、270页、280页、277页、287页、288页、288页、293页、294页、294—295页、303页、303页、 314页、307—308页、311页、300页。）。周恩来的这个讲话包含了四个实质性内涵：（1）中国一定要实现祖国统一，香港一定要收回。（2）收回香港主要采取和平方式。 （3）中国统一后，在一个中国前提下可以实行两种制度：大陆实行社会主义制度，香港实行资本主义制度。（4 ）实行一个国家两种制度，对我国进行社会主义建设是有利的。这四个实质性内涵，实际上已经勾画出了祖国统一后即“合”之后的初步蓝图。香港问题虽与台湾问题不同，但在“合”的问题上有两个本质方面是相同的：第一，都有一个祖国统一和如何实现统一的问题；第二，都有一个“合”之后如何处理两种不同制度关系的问题。因此，可以说，周恩来关于香港问题的讲话，其蕴意远不止香港，而是在回答包括台湾在内的整个祖国统一的问题。
周恩来在《关于香港问题》的讲话中所提出的统一祖国构想的意义是多方面的，但最本质的意义在于：这是首次提出的关于“一国两制”的构想，而且一旦提出，其基本点就大体具备。这形成了我们党关于以“一国两制”方式和平统一祖国的最早思路，为此后我们党处理这一问题打下了基础。
三 争取与孤立
从50年代后期到70年代初期这十几年时间里，我们党的国内政策虽有较大波动，但对台政策波动不大。我们党仍坚持“两手”政策，而“和”的主导倾向始终存在。为了争取和平统一祖国的前途，在这十几年时间里，周恩来围绕台湾问题开展了争取与孤立两方面工作，并将两方面工作辩证地统一起来。
所谓争取工作，就是争取一切拥护祖国统一的人，争取一切有利于祖国统一的因素。它包括六个范围：（1）争取台湾人民， 以形成和平统一祖国的基础；（2）争取民主党派、民主人士， 并通过他们做和平统一的工作；（3）争取台湾国民党方面上层和下层军政人员；（4）争取包括蒋氏父子在内的国民党高层决策人；（5 ）在国际社会争取一切赞成中国统一的友好国家；（6 ）争取西方各国出现有利于中国统一的因素。这六个范围的工作不是孤立的，而是复式的综合在一起的。
所谓孤立工作，就是孤立一切制造两个中国的政治势力。它包括性质不同的两个范围：（1 ）孤立“台独”势力和在国际上制造“两个中国”的反华势力；（2）在国际上孤立国民党集团。第（1）个范围的工作，实际目的是打击分裂祖国，搞“两个中国”或“一中一台”阴谋的。第（2）个范围的工作， 实际目的是争取和平统一祖国方针顺利实现的。因为不孤立蒋介石集团，亦难于实现和平统一。
对于争取工作，周恩来将六方面工作统一于内外政策调整之中，而这种调整是从两个方面入手的，一方面，他反复阐述我们党和平统一祖国的愿望，呼吁台湾当局与祖国大陆举行谈判，实行和平解决。实际上这是针对台湾当局的顽固立场，单刀直入，提出我们的方针，既有利于争取国民党军政人员，也有利于争取蒋氏父子；既有利于争取国际上支持中国统一的国家，也有利于争取西方出现支持中国统一的因素。同时，在国际上一再强调我们坚决反对制造“两个中国”，反对一切“台独”阴谋。另一方面，他通过民主党派、华侨、统战政策的调整，创造广泛争取与台湾问题密切相关的外围有利条件。1958年11月，周恩来在各民主党派和无党派民主人士座谈会上发表讲话指出，民主党派在共产党领导下，在宪法赋予的权利和义务范围内，有政治自由和组织独立性。这种政治自由，组织独立，在社会主义的范围内，按社会发展规律办事，天地很大（注：《统一战线大事记》（中共党史出版社1991年出版）第237页、237 页、238页、264页、270页、280页、277页、287页、288页、288页、293页、294页、294—295页、303页、303页、 314页、307—308页、311页、 300页。）。这段话实际上为国共再次合作留下了宽广的可商谈余地。同月在广州召开的全国侨务工作会议上根据周恩来的指示提出了在“一视同仁、适当照顾”的原则下采取具体措施争取华侨的方针（注：《统一战线大事记》（中共党史出版社1991年出版）第 237页、237 页、238页、264页、270页、280页、277页、287页、288页、288页、293页、294页、294—295页、303页、303页、 314页、307—308页、311页、300页。）。1962年3月， 周恩来在全国人民代表大会二届三次会议上再次强调了进一步团结海外一切爱国华侨的方针（注：《统一战线大事记》（中共党史出版社1991年出版）第 237页、237 页、238页、264页、270页、280页、277页、287页、288页、288页、293页、294页、294—295页、303页、303页、 314页、307—308页、311页、300页。）。这一方针对台湾各界是有影响的。1959年12月14日，周恩来在接见杜聿明、王耀武等人时提出，希望他们利用自己的影响，做台湾方面的工作（注：《统一战线大事记》（中共党史出版社1991年出版）第237页、237 页、238页、264页、270页、280页、277页、287页、288页、288页、293页、294页、294—295页、303页、303页、 314页、307—308页、311页、300页。）。周恩来还于1961年6月在文艺工作座谈会和全国故事片创作会议上提出：一方面要进行阶级斗争，一方面要巩固统一战线（注：《统一战线大事记》（中共党史出版社1991年出版）第237页、237 页、238页、264页、270页、280页、277页、287页、288页、288页、293页、294页、294—295页、303页、303页、 314页、307—308页、311页、 300页。）。这些政策调整，对于争取海内外和平统一祖国积极因素的形成起了很大作用。1965年7月李宗仁回国， 是这方面工作有显著成效的标志之一。
对于孤立工作，周恩来也是从两方面入手的。一方面，他坚决揭露一切分裂祖国的阴谋，对制造“两个中国”的势力采取了孤立、打击的方针。1958年2月10日， 他在全国人大一届五次会议上发表《目前国际形势和我国外交政策》的重要讲话，指出：国际上有些人蓄意散布台湾地位未定和台湾居民不是汉族的谬论，主张在台湾进行所谓公民投票，实行所谓台湾自治，乃至对台湾进行托管，替美国制造“两个中国”的阴谋开辟道路。事实是，台湾人口中绝大多数是汉族，那里的少数民族同中国大陆上的其他少数民族一样，都是中国民族大家庭中的成员。关于台湾地位未定和台湾民族的谬论，是完全没有根据的。制造这些谬论企图使台湾脱离祖国的种种阴谋，是永远不能得逞的（注：《统一战线大事记》（中共党史出版社1991年出版）第237页、237 页、238页、264页、270页、280页、277页、287页、288页、288页、293页、294页、294—295页、303页、303页、 314页、307—308页、311页、 300页。）。此后，周恩来在许多谈话中反复强调这一原则，在舆论和外交上孤立制造“两个中国”的势力。另一方面，他通过积极的外交活动，在国际上孤立国民党集团。第一步，先在亚洲争取最广泛的力量，支持中国统一于中华人民共和国，使台湾当局在亚洲陷入孤立；第二步，在全世界广泛争取以第三世界国家为主体的支持中国统一于中华人民共和国。到70年代初，与我国建交国家的数量已超过与台湾当局“建交”国的数量；第三步，进一步争取美国、日本政府转变对台政策。70年代初，周恩来抓住世界两大军事集团冷战和“大三角”格局形成过程中美、日进行战略调整的契机，推动了中美、中日关系的改善，在此类关系改善中进一步孤立台湾当局。1971年6月28日， 他在会见日本公明党委员长竹入义胜时专门针对美、日两国指出：要改善中美、中日关系必须承认中华人民共和国是中国人民的唯一合法政府，反对“两个中国”，废除日、美与台湾签订的非法条约，美军必须撤离台湾，恢复中华人民共和国在联合国的合法席位（注：《周恩来外交活动大事记》（世界知识出版社1993年3月出版）第593—594页、597—598页、607—608页、609页。）。同年7月18日， 他在会见法国议会代表团时强调：中美关系正常化的最大障碍是台湾问题，重申了改善中美关系的原则（注：《周恩来外交活动大事记》（世界知识出版社1993年3月出版）第593—594页、597—598页、607—608页、609页。）。同年10月18日，他在会见美国友好人士麦克唐纳时又强调了改善中美关系的原则（注：《周恩来外交活动大事记》（世界知识出版社1993年3月出版）第593—594页、 597—598页、607—608页、 609页。）。同月他就这些原则问题与美国总统国家安全助理基辛格进行了具体磋商（注：《周恩来外交活动大事记》（世界知识出版社1993年3月出版）第593—594页、597—598页、 607—608页、 609页。）。周恩来上述工作在争取美国转变对台政策上起到了巨大作用。附带而来的是日本政府也随着美国政策的转变而转变。 1972年2月28日中美两国上海《联合公报》的发表和1972年9月 29日《中华人民共和国政府和日本国政府联合声明》的签字，是美日两国转变对台政策的明显标志，也是周恩来此方面工作取得巨大成效的明显标志。
分析可见，周恩来的争取工作和孤立工作实际上是统一的。争取国际国内一切支持中华人民共和国为中国唯一合法政府、拥护中国统一的力量，是为了孤立一切分裂祖国、制造“两个中国”的力量；而孤立一切分裂祖国、制造“两个中国”的力量，又有助于争取国际国内一切支持中华人民共和国为中国唯一合法政府、拥护中国统一的力量。在国际上争取各国与我国建交以孤立台湾又是为了争取台湾。而这一切工作又都是围绕着一个中心点——争取和平统一祖国。围绕此点，周恩来把争取工作与孤立工作巧妙地结合在一起，使70年代初中国与世界上大多数国家建立了外交关系，与美日等西方国家改善了关系，恢复了中国在联合国的合法席位，使台湾当局陷入孤立，同时也沉重地打击了“台独”势力，形成了争取祖国和平统一的大好局面。
四 对“一纲四目”的概括
与和平统一祖国工作相互协调进展的是和平统一祖国方案的进一步具体化。在这方面，周恩来作出的贡献是很大的。早在60年代初，他就根据毛泽东在对台问题上提出的一些观点，概括了用“一纲四目”和平统一祖国的方案。此后他一直为实现这一方案而努力。
在谈到周恩来对“一纲四目”和平统一祖国方案形成的贡献时，还须追溯到1956年。这年的7月， 周恩来和毛泽东一起商定了和平统一祖国方案，在中央政治局取得一致意见的基础上，7月29日， 中央发出《关于加强和平解放台湾的指示》，确定了用“多方影响，积极并且耐心争取的方针”，促成和平统一（注：《共和国重大决策的来龙去脉》（江苏人民出版社1996年4月出版）第317页、317页、318页、318页、319页、319页、319页、319页、 319—320页、319—320页。）。此后不久，周恩来在会见一些朋友时代表中央政府提出了国共和谈与和平统一祖国后的设想与办法，主要内容是：如果台湾与祖国统一，“一切可以照旧”，台湾“现在可以实行三民主义，可以同大陆通商，但是不要派特务来破坏，我们也不派‘红色特务’去破坏他们，谈好了可以订个协议公布。”“台湾可以派人来大陆看看，公开不好来就秘密来。”周恩来还就台湾与祖国统一后，国民党可派代表参加人大和政协问题具体说明道：蒋经国等安排在人大或政协是理所当然的。蒋介石将来总要在中央安排。台湾还是他们管，如果陈诚愿意做，蒋经国只好让一下做副的。其实陈诚、蒋经国都是想干些事的，陈诚愿到中央工作，不在傅作义之下，蒋经国也可以到中央工作。周恩来还真诚地表示，如果目前台湾方面有难处我们可以等待，希望蒋氏父子和陈诚也拿出诚意来（注：《共和国重大决策的来龙去脉》（江苏人民出版社1996年4月出版）第317页、317页、318页、318页、319页、319页、319页、319页、 319—320页、319—320页。）。周恩来提出的这一些设想和办法，不仅包含了“一国两制”构想，而且包含了实行这一构想的具体措施，具有可操作性。
时间推移到60年代初时，美国的对华政策产生了两面性：一方面，美国采取了从政治、经济方面压迫台湾以求打开缺口，造成“两个中国”的局面。另一方面，美国也增加了与中国大陆的接触，寻找与我国的折衷方案。美国的这种政策变化对我国来说，有和平解决台湾问题困难的一面，也存在有利的一面。为了抓住时机推进和平统一，也为了粉碎美国的阴谋，周恩来在原有构想的基础上进一步把和平统一的办法具体化、条理化，提出了四条具体意见，经中央政治局同意后，确定为一个总方针和四条具体意见。一个总方针是：台湾宁可放在蒋氏父子手里也不能落到美国人手中。对蒋介石的不接触我党的立场，我们可以等待其转变，解放台湾的任务不一定要我们这一代完成，可以留交下一代去做（注：《共和国重大决策的来龙去脉》（江苏人民出版社1996年4 月出版）第317页、317页、318页、318页、319页、319页、319页、319页、319—320页、319—320页。）。四条具体意见是：（1 ）台湾与祖国统一后，除外交必须统一于中央外，所有军政大权、人事安排等悉委于蒋；（2）所有军政及建设经费不足之数悉由中央拨付；（3）台湾的社会改革可以从缓， 一俟条件成熟并征得蒋之同意后进行；（4）互约不派特务，不作破坏对方团结之事（注：《共和国重大决策的来龙去脉》（江苏人民出版社1996年4月出版）第317页、317页、318页、318页、319页、319页、319页、319页、 319—320页、319—320页。）。中央确定了上述一个总方针和四条具体意见之后，周恩来代表中共中央和中央政府通过多种渠道，采取各种办法开展工作，对台湾方面产生了重要影响。台湾当局当时反复强调不搞“两个中国”，并且加强了打击“台独”势力的力度。
1961年下半年，美国搞“拉陈抑蒋”阴谋，试图通过扩大陈诚与蒋氏父子之间的矛盾，达到搞“两个中国”的目的。根据周恩来的提议，党中央决定以促进陈蒋团结来击破美国的阴谋。围绕此点，周恩来亲自出面，做两个方面的工作。一方面，周恩来请人向台湾方面转达我们党的意见：希望蒋介石、陈诚、蒋经国团结起来反对美帝国主义。他表示相信，陈诚有民族气节，看来不会被美国牵着鼻子走。他还提醒蒋介石，要加强内部团结，把军队抓在手里，美国就不敢轻举妄动了。他表示：只要蒋介石一天守住台湾，不使它从中国分裂出去，那么，我们就不改变目前对他们的关系，希望他们不要过这条界（注：《共和国重大决策的来龙去脉》（江苏人民出版社1996年4月出版）第317页、317页、318页、318页、319页、319页、319页、319页、 319—320页、319—320页。）。周恩来这方面工作对台湾方面产生了巨大影响，蒋氏父子对美国提高了警惕，陈诚也表示中共有大国风度，我们也要向历史作交待（注：《共和国重大决策的来龙去脉》（江苏人民出版社1996年 4月出版）第317页、317页、318页、318页、319页、319页、319页、319页、 319—320页、 319—320页。）。另一方面，在蒋氏父子和陈诚都对美国有所警惕的情况下，经周恩来建议，中央决定进一步加紧和平解决台湾问题的工作。周恩来于1963年初请张治中、傅作义致信陈诚（注：《共和国重大决策的来龙去脉》（江苏人民出版社1996年4月出版）第317页、317页、318页、318页、319页、319页、319页、319页、 319—320页、319—320页。），信中除重述党中央和平统一祖国的方针外，有突破性的是周恩来把过去他和党中央关于和平解决台湾问题的具体方案归纳如前所述的“一纲四目”，并经张治中、傅作义以信件形式转到了蒋氏父子和陈诚手中。不久，周恩来又请有关人士转告陈诚：台湾归还祖国后，可以行使更大的自治权利，除外交以外，军队、人事均可由台湾朋友自己来管。他说：过去送的信件虽然是个人写的，但却是政府的意见，我们个人在政府中担负的工作可以变更，但对台工作的政策是不会变的（注：《共和国重大决策的来龙去脉》（江苏人民出版社1996年4月出版）第317页、317页、318页、318页、319页、319页、319页、319页、 319—320页、 319—320页。）。周恩来这方面的工作对蒋介石和陈诚都发生了影响，蒋介石虽在祖国统一问题上没有迈出较大步子，但他从此之后坚持一个中国，反对制造“两个中国”的立场更坚定了，直至蒋介石去世也没有放弃这一立场。而且，陈诚病逝前写下的遗言中还放弃了“反攻”、“反共”的内容（注：《共和国重大决策的来龙去脉》（江苏人民出版社1996年4月出版）第317页、317页、318页、318页、319页、319页、319页、319页、 319—320页、319—320页。）。这都是我们党争取和平统一祖国工作有成效的体现。
周恩来的上述两方面工作中，最实质性也是代表他最大贡献的，是他对“一纲四目”的概括。因为这一概括，不仅把和平统一祖国的方针具体化了，而且其他工作实际上都是围绕着实现“一纲四目”进行的。对“一纲四目”加以分析会看到：
1、“一纲四目”的内含就是“一国两制”， 其本质的东西就是：只有一个中国即中华人民共和国。在此前提下，可以实行两种制度。不仅如此，“一纲四目”还是具体落实“一国两制”的施行方案。它比较完整地概括了我们党的方针，形成了我们党的和平统一祖国原则、方针、政策、办法的内在统一，比较易于操作，具有可行性。
2、“一纲四目”的原则是一个中国。 我们不允许制造“两个中国”，中国必须统一于中华人民共和国。
3、“一纲四目”的主旨是和平统一，而尽可能避免战争方式。 它实际上是围绕着和平统一祖国而提出的构想。其中包含了与国民党第三次合作的蕴意。
4、“一纲四目”的特点是宽大， 在台湾与祖国实现统一的前提下，一切从宽，不仅台湾可以保持现行制度，而且国民党可以继续执掌军权、人事权、财权，总之，可以悉由蒋介石和陈诚管理。这体现了高度自治的精神。同时，互约不破坏对方团结，台湾要员还可以来中央担任人大、政协领导职务。这体现了互信的精神。
5、“一纲四目”的着眼点是维护台湾海峡两岸人民的利益。 争取用和平方式而力求避免战争方式解决台湾问题，无疑符合全中国人民的利益；而维护祖国统一，反对分裂，更符合全中国人民的利益。
6、“一纲四目”具有政策的综合性， 它包括了解决台湾问题的军事、政治、经济、人事诸方面问题的政策原则，是一揽子方案。
值得指出的是，周恩来对“一纲四目”的概括具有承前启后的历史作用。自1957年4 月周恩来在《关于香港问题》的讲话中首次形成“一国两制”构想后，经过1960年5月22日中央对台湾问题总方针的确定， 再到周恩来对和平统一祖国方针、政策、原则、办法所作的“一纲四目”的集中概括，历经这三个阶段，用“一国两制”方式和平统一祖国方案的内容不断被丰富、发展。而1963年周恩来的“一纲四目”概括实际上又是对此前我们党解决台湾问题一系列原则、方针、政策、办法的总归纳，因此它是承前的。此后的十几年，虽然国内外形势变化很大，但我们党从未放弃和平统一祖国的努力，从未放弃“一国两制”构想（即“一纲四目”的构想）。这一构想后来又有了进一步发展。1979年元旦全国人大常委会发表的《告台湾同胞书》、1981年9月30 日叶剑英委员长对中央关于解决台湾问题方针政策的阐述，在内容上就是对“一纲四目”的继承，在继承中又包含了台湾人士来大陆投资、定居等新内容使之得到进一步发展。80年代初邓小平又明确用“一国两制”的语言，把我们党和平统一祖国的一系列方针政策加以科学概括，并作为我们推进和实现祖国和平统一的基本国策。从60年代中后期到整个70年代、80年代我们党在和平统一祖国问题上政策内容的沿革和相关工作来看，“一纲四目”又是启后的。