分合之际：二十年代初省宪运动的背景分析，本文主要内容关键词为：二十论文,年代初论文,分合论文,背景论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
在地域辽阔的中国，国家组织中的中央与地方的关系从来就是政治中一个古老而常新的政治难题，寻求既能保持国家统一又能便于地方发展其个性的政治结构是这一难题的关键所在。从中国传统政治思想的流变及政治制度的构造来看，中国一直是倾向于追求和想往单一制与中央集权的政治目标的，也就是通常所说的大一统。在地方制度上，其最典型的特征便是郡县制逐渐取代分封制，并发展出近乎职业化的庞大官僚阶层。应该说，近代以前的中央集权的欲求在很大程度上是停留在理念上的，它有很多社会、道德上的制约，也缺乏技术上的有效手段加以贯彻。
鸦片战争以后，中国被迫融入西方列强主导下的国际社会，从而开始了从大一统的自我中心的传统帝国向近代民族国家的演变过程。中国要建立一个什么样的国家体制，就辛亥革命前后革命党人与立宪党人的言论与宣传来看，他们除在是否推翻帝制政府、实行共和政体上意见截然相左外，在实行议会政治、地方自治、司法独立等基本政治原则并无根本上的异议。但在民国初年的政治斗争中，一个突出的难题是如何将各种性质不同的政治势力纳入到多元体制的政治框架而保持政治稳定与国家统一，进而是围绕中央与地方权力分配问题上发生了长久的争执，这一争执有其深远的历史背景与现实需要，它显示了新的共和体制在确立过程中遭遇的困难。
清末民初所谓地方，主要是指省而言，有时也扩展到县，因此，民国初年的所谓集权与分权之争，也主要围绕着省与中央之间的关系上。省一级政府的法律地位、权限、财源及行政组织等是否应在宪法、法律中予以明确的规定或如何规定便成为争论的焦点，由于争论总是和国家的统一或分裂纠缠在一起，成为相当敏感的政治难题。省制之争始于晚清，康有为在清末便倡导省制改革，他认为省制危及国家统一，妨碍行政效率，应根本废止。[①]民国以后，省的地位多次变化，民国初年，省设省议会为省的立法机关，省的地位，一方面是地方自治团体，一方面为国家的行政组织，与日本的府县相似。而到袁世凯专权时期，省完全变为中央政府的地方行政组织。而在本世纪二十年代初，省的自立倾向严重，一些省的组织已不同于国家行政组织，也不同于地方自治团体，性质略如美国的州。到南京国民政府时期，省的法律地位又变为单纯的地方行政组织，但在1947年的《中华民国宪法》中，省重新被赋于地方自治团体的地位。由此来看，虽然以省为单位的政治或行政组织在国家政治与社会、经济生活中发挥着极重要的作用，但它的地位和角色却一直难以界定，正如王宠惠在民国初年所言：“以吾国之省，例之各国谓之行政区域，实觉太大，拟之地方自治，更非其伦，是以谈政治者，于省之性质殊难明了，直谓之特种制度可也。顾此特种制度，由数百年历史相沿而来，而今则于民国之成立，至有其关系，要不得不谋一适当办法。集治分治，少不得当，非有碍全国之统一，即难期地方之发达。”[②]
本世纪二十年代前后的省宪运动时期是地方主义势力最盛、也是地方分权要求最强的年代，本文想就省宪运动的背景作一简要的分析和研究。
一、省区主义的兴盛
二十年代前后省宪运动的兴起与中央权力的衰弱及地方主义的兴盛密不可分。
1916年，袁世凯死后，国务总理段祺瑞控制了北京政府，俨然以北洋集团领袖自居，策划以北洋势力为中心用武力统一中国。但他的努力反而加剧了南北方的政治分裂，还引发了北洋集团内部的派系对抗，从而开始了混乱的军阀政治时代。结果，不论是南方的护法政府、还是北方的北京政府，中央的大权均告旁落，只享有名义上的统治权。各省的政治已经成为主导政局发展的主要因素之一。
省区主义势力以西南各省最为强固，它们因距离政治中心遥远而自主性较强，护国战争以后，这种自主倾向愈加显著。因为护国战争与辛亥革命有一个相似之处，那就是云南、贵州、广西等省在反袁时仿效了辛亥革命的独立方式，宣布与北京政府脱离隶属关系，甚至连都督的名义都恢复了。袁世凯死后，国家暂告统一，但北京政府政治上既不能发展出政治参与制度以吸收各地的政治精英，又不能在社会、经济方面有计划地推进近代化的事业增强政治上的凝聚力，它的统一过于依赖武力与强制，地方对中央缺乏向心力。而纯粹依靠武力，在物质上便有极限，事实上北洋军虽强大，但势力从未直接伸展到岭南地区，广西、云南等省在护法运动后，再次宣布脱离北京政府，加入南方护法政府，但事实上在整个民国期间云、贵、桂等省都是本地军人进行统治。结果形成一种政治倾向，即地理上距离中央政府愈远的省区，自主倾向愈强，象僻在西陲的新疆与内地政治几乎漠不相关。而且地方主义现象不仅局限于西南数省，更蔓延到长江流域以至北方省区。
中央集权式的政治统一因袁世凯政治上的失败而遭受顿挫，并且在政治道义上失去了信誉，从而使利用地方分权模式来进行国家政治整合的思潮大行其道。在省区主义上势力兴盛的现实基础上，地方分权的呼声日高，包括许多原来坚定主张中央集权式的统一的政治家也开始改变原来的观念。梁启超以前一直支持袁世凯的集权势力，在参加反袁战争以后，他承认：“中国之政治，以省为单位也久矣。今后此种积重之势有加无已，吾侪自审能否谢世不任？如其不能，宜审所择。欲行其志，恐地方实较中央为优也”[③]伧父也认为以武力统一来建立集权的政治已经难以为继，并预言：“经此次事变后，集权政策将因之顿挫，分权势力将因之膨胀，殆无疑义”[④]。
省区主义鼎盛的另一表现则是省区意识以前所未有的强度展现于世人。旅沪湖北自治协会所办的《新湖北》杂志便公开宣言：“湖北者，湖北人的湖北也。湖北地方行政应归湖北人民自主。”[⑤]省区意识互相刺激、激荡，还出现了令人寻味的“亡省”一词，显然将省视为独立的政治实体。有的作者甚至写道：“我们要知今日省界之严，俨如坚城铁壁，亡省的人决不能有立足之地”。[⑥]它比清末民初的省区意识更有诱惑力，构成了地方分权理念的心理基础。
二十年代初，由于各省的政治社会状况不尽相同，省区主义的内容有多个层面，其核心是否认当时中央政府的权威，阻止外省客军进入本省，但相互间也有重大的差异。最狭隘的当数省区门罗主义，它是重强调省政府的官员与本省军队的官员必须是本省籍人，有浓厚的肥水不落外人田的乡土情绪。1917年，浙江都督吕公望因任用外省人而使反对者引为口实，这种现象多出于本省绅士对官位这一有限政治资源的争夺，不愿让外省人染指。其次是本省实行闭关自守的自治，本省不干涉或侵略它省，亦不准它省干涉或侵略本省。阎锡山治下的山西堪称典型。与这种内向的省区主义相反，一些省区军阀出于自身的利益，依仗军力较强，力图向周围省区扩张本省势力，如唐继尧的“大云南主义”或陆荣廷的“大广西主义”等。较高层次的省区主义则是主张在本省范围内实行以民主政治为内容的地方自治，先独善其身，有可能的话则兼达天下。第一次世界大战后风起云涌的民族自决思潮波及中国，与地方分权主张及省区意识一拍即合，便出现了省区自治自决的要求。在湖南，毛泽东、彭璜等组织的有湖南新闻界、教育界人士组成的湖南改造促进会在1919年的《大公报》上力倡湖南自决主义，以自决主义，为改造湖南的第一步，以民治主义为改造湖南的第二步。当时，毛泽东的主张相当激进，他认为“以现状观察，中国二十年内无望民治之总建设。在此期间，湖南最好保境自治，化湖南为桃源，自办教育，自兴产业，自筑铁路、汽车路，充分发挥湖南人精神，造一种湖南文明于湖南领域以内”[⑦]。
省区主义不仅有其欲求，也有相应的政治、社会组织，其中影响最大的如下：
其一为地方军队，以本省籍士兵、军官、将领为主体。如东三省的东北军与张作霖、山西的晋军与阎锡山、云南的滇军与唐继尧、湖南的湘军与赵恒惕，当然，还有四川的川军、广东的粤军等等。地方军人是民国政治中的一股举足轻重的政治力量，以地理环境及地方社会为背景，成为地方政治的真正主宰。军队地方化是国家组织分裂的最严峻的事实，他们操纵或组织地方行政机构，从而将国家的行政官僚组织彻底分化和割裂，国家财政系统也随之瘫痪，这样没有一个军政集团能利用有效的行政机构来迅速聚集起庞大的经济与政治资源从事战争来控制其它集团。各地方军队之间的训练、装备各不相同，他们将领的政治利益和见解也有重大差别，但他们大都以本省区为基础，一般不允许其它人插手本省事务，并本能地抵制中央政府的集权努力。地方军队的私人性质决定了省区主义的政治取向，最终发展为军阀主义。
其二为地方议会。省议会于1914年被袁世凯解散，但1916年随着袁氏的失败又重新恢复，省议会是地方利益的合法代表机关，在军阀混战时代，省议会作为国家政治组织尚存的象征，对军阀还有制约作用，在非本省军队统治的省区，省议会是本省利益的主要代言人和维护者，虽然在实际上它的此种功能常为军阀所蔑视而显得非常微弱。
其三，省区内的法人团体。这些团体为商会、教育会、农会等，它们由各地区的教育、社会、政治及经济等领域内的精英分子所构成。他们与地方利益休戚相关，同时也有兴趣参与国家层次的政治课题，如国家统一方式、政治体制中央与地方权力分配等问题均参与讨论。这些法人团体常对地方与中央政府施加政治压力，商会是其中最有力的代言人。各地方公共团体成员还是各级官僚组织的人才库，他们代表了资产阶级及有近代意识的地方绅士的政治倾向，成为公认的地方利益的合法代言人。他们不满足于中央政府的无能或骄横，要求分权于地方，更要求政治参与，并监督地方政治的运作。
其四，为同乡会等。各省的同乡会多由在野的大绅士领导，成员多为官僚、商人、政客，他们在地方上往往有些潜势力，对故乡省份的政治有一定的影响力量。他们利用自己的社会影响和本省统治者难以控制的优势来参与省政。在联省自治运动期间，它是鼓动省区自治的一股强大的推动力量。
二、省宪运动中的联邦主义倾向
提及地方分权，那么联邦制便是一种典型的制度。用联邦制来解决中央与地方的关系在清末已有人注意和信仰，辛亥革命之初一度展露头角。1913年二次革命失败后，袁世凯专权之势已成，开始摧毁议会政治，进步党人等起而鼓吹地方分权，并开始介绍联邦制学理。如胡适所言，由于“六十年来，中央的权限一天天缩小，地方的自觉一天天增加，到了辛亥革命军起。‘省的独立’遂成一件历史的事实。当袁世凯时代，这个现状的意义已有人看出了，所以有民国四五间的联邦论。”[⑧]这是受袁世凯集权政策刺激所引起的反弹。护国军发动反袁起义后，便在政纲中公开提出在中国实行联邦制，以吸引各省反对袁世凯。不过，这还仅是停留在一种策略上的运用。因为联邦制仍不为社会舆论所接受。主张省制入宪的国会议员吕复便指出：“民国二年，袁政府时代，国内讳言分权，有言之者，闻者谈虎色变，目为破坏统一”。[⑨]如何借解决省的地位进行国家的政治整合，出现了两种不同的途径，一是中央政府仍以中央集权精神的天坛宪草为蓝本规划省制；一种是个人、民间团体乃至一些省区尝试以联邦主义精神解决省地位的困扰。而两者的共同特征是想从制度上确定中央与省的关系，以此为中心来整合各种政治军事集团从而完成统一。
认为中国应实行联邦制度者可称为彻底的地方分权主义者。李剑农指出：中国当时的政治体制虽然是单一制的，但实际上与邦联没有差别，介导联邦绝不会分裂国家，而是由邦联迈向联邦，促进国家的统一。[⑩]主张联邦制的学者似乎竭力在打消人们对联邦制的恐惧心理。他们认为，辛亥革命以后，省已具有独立的性质，有足够的资格组建联邦，反袁以后，分权局面已成，不如因势利导，以联邦制统一分裂的国家。这种构想在政治上尊重已有的政治格局和各省政治势的存在，试图以和平的办法统一中国。而省在这种国家组织中将扮演极其重要的政治、行政角色。联省自治运动便是省区势力利用联邦制思想而发生的。综合起来看，主张省自治与联省自治者主要基于如下理由：一、中国疆土广大，各省情况不一，省的半独立状态早已形成，且物质生产尚不发达，各地区人民有不同的需要，具有适用联邦制的基础。二、袁世凯、段祺瑞的失败证明武力政策不能统一中国，废督裁兵也是空言无补，不如因势利导，采用高度分权的联邦制度，可是面对军阀割据的现实情况，划分中央与地方的事权，将军权收归中央，促成中央的统一，但中央政府的权力应受到严格限制，主要为军事和外交权。而内政方面的重心则在各省，发展高度的地方自治。三、联省自治以后，军阀政客的乱可缩小于本省区内，而欲巩固其政权，又不能不顺从本省的民意，人民集中注意力于本省区内，使地方政治得以改良，使人民得增加参政机会，从而激发人民的爱国心。四、省区之间差异极大，利用联邦制可收因地制宜之效，正如一位分权主义者所言，“我们所以主张省得自定省宪，实系反对立法集权，即反对以一种法律通行全国，限制各省自由发展的能力。我以为今后各省于不抵触国宪范围之内，一切新制度皆可自由试验，同时又不致因试验此种新制度，而妨及国本”[11]他们还特别提出，“沿海各省确已日益发达，将来因产业发达，采用相应的合理制度，沿海各省较各省为快，所最可虑者，即是受外力的压迫未能实现”，如果予以沿海诸省自由发展的机会，那它们建立的近代制度可对内地省区产生刺激供其仿效，从而能快速进步[12]。他们的目的在用和平手段限制军阀势力，从而既可打破中央集权的武力统治，又能避免地方割据式的武力和统治。从根本上说，联邦主义者意在提供一种现存政治体系，包括中央政府及控制操纵它的政治军事集团、还有各省区或超省区的利益集团的存在合法化与制度化。因为中国并没有省区享受独立主权的历史，各派系在政治意念上仍然以传统大一统形态为常规，对既存的政治格局都有强烈的不安定感，在失去规范和约束后，便容易因相互的猜忌而很容易诱发冲突和战争。
反对者则针对联邦制的弱点予以批评和反对，主要理由如下：一、联邦制因地方分权，难以一致对外，特别是发生紧急外交问题时，往往会耽误时机。而且联邦制国家往往没有强大的海陆军，在弱肉强食的世界上难以生存，中国正处于列强势力笼罩之下，需要建立强有力的中央政权以资抵抗。2、中央政府和各邦之间分庭抗礼，内轻外重，严重时便会出现地方割据。既然中国已陷于地方割据，若实行联邦制，割据便会合法化。3、各邦与中央政府或各邦之间发生重大利害关系时，可能宣告独立，使国家解体。4、联邦制下，各邦有独立立法机构，各地有各地的法律，颇有不便之处，而中国一直实施统一的刑法和民法，非常便利。5、其它联邦制国家地方有自治的传统，中国则无。6、中央与地方常为权限发生争执，引起政治危机。他们的结论是：中国的省从来便是中央政府的行政区划，省治唯一结果，便是国家将陷于长期的内战，这由中国以往的历史可得到充分的证明。
到了二十年代初，联邦制的讨论一变而为实际的政治运动，即省宪运动与联省自治运动。各方面因对武力统一绝望，不再重视国会或“临时约法”等法统，而寻求新的政治合法性的来源，如省自治、联邦制、国民会议等成为新体制的构想，在南北战争中备受刀兵之苦的湖南等省区主张由各省自由制定省宪，组织省政府，在省宪范围内免去中央政府的干涉，解决省与省因侵略导致的纠纷，同时由各省选派代表组织联省会议，制定宪法，从而完成国家的统一。
关于联省自治有诸多解释，章太炎是联省自治的倡导者和重要参与者之一，联省自治之名便是1920年11月间最早由他和张继商量提出的。[13]1920年，章太炎提出：“自今以后，各省人民，宜自制省宪法，文武大吏，以及地方军队，并以本省人充之，自县知事以至省长，悉由人民直选，督军则由营长以上各级军官会推”，至于中央政府，他的意见是“虚置”，即中央政府只有“颁给勋章、授予军官之权，其余一切不得自擅。军政则分于各省督军，中央不得有一兵一骑。外交条约则由各该省督军省长副署，然后有效，币制银行，由各省委托中央，而监督造币，成色核定，银行发券之权，犹在各省。如是政府虽存，等于虚牝，自无争权攘位之事，联省各派参事一人，足资监察，而国会亦可不设，则内乱庶其弭矣”，章太炎称他的这种联省制度的设想“为各国所未有，要之中国所宜，无过于此。若如德、美联邦之制，则中央尚有大权，行之中土，祸乱正未有艾也”。[14]他的主张非常消极，代表了一种对中央政治的厌恶情绪，实际上，他设想的并非联邦制而是近似于邦联的松散结合体。与他见解类似的还有北京大学丁燮林、王世杰、李四光、李煜瀛等六位大学教授公开发表的《分治与统一商榷书》，这篇文章明确主张邦联制（CONFEDERATION），而非联邦制，教授们的主张是这样的：1、划全国为若干联治区域派代表组成，中央不设军队，仅设一个军事参谋机关。外交属中央，但重大外交事件均得事先征得各联治区域的同意。根据他们的观察，联邦制当然是严格意义上的统一，而在当时的中国还是奢望，只有用更松散的邦联制才能使革命分子的地方主义与军阀的地盘主义均能妥协。[15]
至于联省自治如何进行，章太炎于1902年1月3日致各省自治联合会电中称：“各省自治为第一步，联省自治为第二步，联省政府为第三步。”[16]章太炎而外，更能反映联省自治一般趋向的可能是俞大同的看法，他认为：“联省自治制有两种意义可解释：（一）各省以联盟之意味互相相联结，拥护各省之自治。（二）各省自制省宪，自选长官，自立政府，先造成一自治省，然后再联合各省，共制国宪，立政府而建设一联邦政府，故联省自治制，也可以说是联邦制的一种”。[17]综合联省自治主张者的各种观念，可知其主要内容能归纳如下：1.建立联省政府，即明确的联邦政府；2.联邦政府的权力受到严格限制，主要享有军权和外交权，其权限在联省宪法中以列举的方式列出，其余权力归各省，中央政府不得干涉和过问；省可制定省宪，省政府的组织和政务范围由各省宪法规定。联省自治的进行程序应为先由各省脱离中央实行自治，制定本省宪法，然后由自治各省联合组织联省政府，组织联省会议制定联省宪法，完成国家统一。不过，联省自治运动的理论有许多含糊不清之处，而且主张的目的也不尽相同。有的重在省自治，对联省并不注重，有人则主张利用联省自治来加强中央政府已经失坠的权威。特别是对自治各省如何联合，各方面分歧重重，有的重在联邦制的体制，而有的则接近邦联制，以至有人嘲笑联省自治四个字为“不成学理之名词”[18]。
三、省宪与国宪
联省自治运动波及全国各地，以湖南、浙江、江苏、广东、广西、四川、云南、贵州、江西等长江流域与华南地区为中心。许多阶层卷进了这场运动。地方军人中有广东的陈炯明、云南的唐继尧、湖南的赵恒惕、浙江的卢永祥等，政客名流中有章太炎、褚辅成、熊希龄、钟才宏、徐佛苏、梁士诒等。知识界广泛参与了自治运动，其中包括青年学生，他们所办的《东方杂志》、《太平洋》、《改造》、《新安徽》、《新浙江》、《新江西》、《新山东》等杂志对联邦制广为宣传。资产阶级及绅士们也组织各种团体自治运动，一时间，省自治、联省自治成为全国最有影响力的政治思潮和运动。但各省所要达成目的并不尽相同。广东与湖北的自治运动均表现为反对外省军阀的统治和压榨，当然，这两省的命运有所差异，陈炯明所部粤军利用粤人治粤的旗帜，成功地驱逐了广西军阀，湖北人士反对北洋军阀王占元的自治运动因获得独立省份湖南支持而有进展，但终因直系军阀吴佩孚的干预而功败垂成。云南的唐继尧利用自治运动来强化自己的军事统治。浙江督军卢永祥受直系的压迫，谋借助浙江人士谋求自治的情感巩固自己的地位，他甚至不惜将自己的祖籍说成是浙江籍，以讨好当地人。至于处于直系军阀严密控制下的江苏，自治运动只是满足于草拟省宪《江苏省制草案》和争取对省政府的财政预算的监督。在江西，省议会也曾提出制宪议案及省宪会组织法，便未有任何结果，自治运动流为高级官员省籍的地域之争，非本省籍的省长戚扬与省议会发生冲突而被迫辞职。他如福建、陕西、东三省等也不同程度地受到联省自治运动的影响。
在联省自治运动中表现最出色的是湖南省。湖南军民赶走了北洋军阀张敬尧，饱受内战之害的湖南人对客军非常痛恨，决意独立于南北战争之外，转变精力于省内事务，先谋求省内自治，阻止外部干涉。1921年初，湖南省宪法由王正廷、李剑农、蒋方震等11位国内知名人士参与起草，值得一提的是，宪法起草过程未受外界其它因素干扰而独立进行。草案拟定后，由全省75个县的代表组成的审查委员会加以修改，最后由全省选民投票通过，1922年元旦正式公布。湖南是全国唯一制定了省宪法并加以实施的省份，为其它各省制定宪法提供了蓝本，广东、浙江、四川等省均起草过省宪法，但都未能付诸实施。就这四省起草的省宪而言，它们有着一些共同的特点：其一，四省的宪法都规定本省为中华民国的一自治省份。其二，四省宪法对省与国家之间的权力范围作了明确的界定，并列举出省的权力。以《浙江省宪法》为例，它规定了省的权力如下：省决定省以下的地方制度及省官制官规，监督地方自治。省可制定省税，发行省公债。省可在非常事变时宣布戒严。对于省政府与中央政府的权力分配，宪法的第29—33条有详细的规定，除省宪法规定的事权外，其它省内事项，在不抵触国宪范围内，由省制定法规并执行，国家立法事项，其施行法有不适合于本省者，得以省法更定其施行之程序，但不得与本法相抵触。中央政府所定的法律或对外缔约有损及于本省之权利或加重本省之负担时，应先取得本省之同意，国家之军事行动及设备有波及本省利害者应取得本省同意。省自治权的范围以不抵触中华民国宪法为限，但在中央政府不能行使职权时，其权力由省来执行。湖南省宪还规定，“国宪未成立前，应归于国之事权，得由本省议决执行”。这更意味着各省在当时俨如一个几乎独立的政治实体。事实上，湖南省政府便设有交涉司，负责与湖南相关的外交事务。其三，四省宪法均规定建立共和政体，采取三权分立的政治结构。其四，对人民的自由权利均有明确而细致的规定，不象从前的《临时约法》等在人权保障上只图条文的整齐而无具体保障。湖南省宪对民众参政有进步的规定，男女均享有普选权，而且在中国第一次规定了直接诉诸全民公决的制度。公民或法人团体享有创制权、复决权和直接罢免权。其五，采取一院制省议会，议会由省公民按人口比例用直接选举法产生，省议会对于省长或政务机关可依法提出弹劾案或投不信任案。省议会为省政运作的中心，这反映了资产阶级的要求，也反映了绅士试图约束军人的影响。湖南省宪规定，非经省议会及省政府同意，他省军队不能进入湖南，军队不得驻扎学校。其六，行政机构方面，各省均设有省长，至于省长的产生方式则各不相同。湖南规定省长由省议会选出四人，由全省公民总投票解决；广东宪法主张由全省各县议会及特别市议会议员总投票选举；浙江则规定由全省选民分区组织选举会选举、辅助省长的为类似内阁的政务机关，湖南为省务院，浙江为省政院，广东为政务院等，该政务机关对省议会负责，省长所发命令须经政务机关全体成员或相关成员副署方有效力。其七，确定省县关系，县为地方自治团体。湖南、广东宪法规定县长民选，浙江与四川则规定由省长任命。
1916年8月29日，国会恢复，宪法会议也于9月5日复会，继续制宪。在审议天坛宪法草案时会中争论最多的还是地方制度问题，因1913年国会忙于起草天坛宪草时，正值中央集权呼声很高，整个宪法的基调倾向于中央集权，双方争论的中心在于省制宪与省长民选问题。国民党方面的议员吕复、焦易堂等主张省制宪，省长民选，以确定省权。而原进步党成员为主的宪法研究会和宪法讨论会的汤化龙、梁启超则加以反对，主张以单行法规定省制即可。他们的理由是：国民对省制认识不清，在宪法上予以郑重规定会出现双重效忠而引发政争，中央受省的拘束，有碍统一，而且在省制分歧上争吵不下，将使宪法难以通过。后国会内各党派商定地方制度草案，决定将省制列入宪法，但省长仍由中央任命。且规定省议会职权以不抵触中央法律为限。成为双方折衷的产物。这种争论是属于单一制下的集权分权，并不属于联邦制或反联邦制争议。即使如此，该草案仍未能于二读通过，国会内还为此发生了有名的议会斗殴案。从1916年10月至1917年1月，议员们长达80多天的激烈争辩的唯一成果是仅仅通过了“第×章××地方制度”六个字。[19]
二十年代初，联省自治运动开始后，形势为之一变，1922年复会的旧国会重开制宪会议时，以前的集权分权之争已告一段落，各方意见几乎一致趋向于地方分权式的国家结构，所争者分权的程度与性质而已，也就是说是直接了当地采用联邦制的形式，还是避免联邦制的形式。在此期间，产生了一部民间所制定的宪草和国会制定的正式宪法，有趣的是，两者都具有浓厚的地方分权甚至联邦主义的色彩。
1921年10月，全国商会及全国教育联合会在上海召开联席会议，商定发起召集“国是会议”，这一会议由上海总商会及江苏省教育会倡导，上海总商会会长聂云台及港澳教育会会长黄炎培、沈恩孚等为领导者。次年5月在上海召开成立大会，到会代表29人，代表14个省区，组成“中华民国八团体国是会议”，所谓八团体指的是各省的省议会、商会、教育会、农会、银行公会、律师公会、报界联合会及工会的代表。国是会议阐明它的目的为“本诸共和国主权在民之义，拟由全国国民确定国宪、省宪大纲，注重于根本解决”。[20]8月15日，国是会议表示了对国家制宪的看法，并决定草拟宪法草案以供全国人民采纳，要点如下：定中华民国为联省共和国，列联省政府与省政府之权限，定国防军不超过二十万人，定各省军队改为民团，分驻国防要地，岁费不得超过联省政府岁出之百分之二十；限定何种为联省政府收入，其余均为各省收入；定军人解职未满三年者，于联省政府及省政府均不得当选为省长；定现役军人不得以文字向公众发表政治意见。国是会议起草了两种宪法草案，一为章太炎所起草，一为张君劢所起草，同时于1922年8月18日公布于世，两者的差异之处在于前者主张政府采用委员制，后者主张总统制，不过，双方皆以联邦主义为出发点。
国会于1922年恢复制宪时，当时的西南诸省对联邦制抱有支持和同情的态度，但在宪法会议上，仍没有一个议员敢公开提出联邦制。那些倾向联邦主义的议员在宪法中加入地方制度一章，但竭力避开敏感的联邦之名，特别是避开“省宪法”之名，只用“省自治法”来代替，以免受到政治对手或舆论报章的攻击。宪法制定仍以天坛宪草为基础，但有重大修正，于宪草原案“国会”一章前增加“国权”一章，计16条，旨在“明定国家之组织，划分中央与地方之权限”。该宪法于1923年10月10日公布，共13章141条，其最大的特点是设立国权与地方制度两章。该宪法的通过结束了长达十二年的制宪争执，但它的信誉却因国会议员卷入曹锟贿选的丑闻而失去了其权威性。但无论如何，这部宪法组织却是经过反复讨论过的中央与地方权力划分的一个总结，很有研究的价值。
1923年中华民国宪法在中央与地方权力分配方面表现出的基本特征是它的妥协性，时人评价道：“主联邦者则去其联邦之名号，而以统一之字样加之国体；主统一者，则听其以省权国权之分配规定于宪法之内。彼以为如是则可以免统一为联邦，又可以防中央凌迫地方之弊，而岂知联邦统一之分，其关键全在乎此。”该宪法的内容许多仿自法国、德国、美国及加拿大等国的宪法，国是会议宪草也对它产生了最直接的影响，因而1923年宪法具有显而易见的联邦制的色彩，不过这些内容嫁接在以中央集权精神为主导的天坛宪法草案内，难免有许多自相矛盾之处。如宪法的第一条规定“中华民国为统一民主国”，强调中国为单一制国家。但在第五章第二十二条则规定国权之发生国家事项者，依宪法行使，而属于地方事项者依宪法及各省自治法之规定行使，因此隐然承认省与中央实处于对等的地位，省的政治权力且直接受宪法的保护。由此可见，宪法取的是单一制国家的形式，而运作的精神则是地方分权的联邦制。因为在单一制国家，地方不过是行政区域，中央对之随时可以用法律或行政命令处理地方行政事务，今天可以扩大地方的权力，明天可以缩小它的权力，各地方的行政官员不过是中央的代理人，即有民选的团体或公职人员参与其中，也不过是辅助机关而已。联邦的邦则不同，它一方面是国家的一部分，一方面则是有独立性的次级统治实体，它与中央政府的权限由宪法规定和保护，各有各的界限，不允许互相侵犯。当时各国的联邦宪法对中央与邦的权限分配有德国与美国式，即将特种权限加以列举而归于中央，其余未列举的权力则归于各邦。还有一种加拿大式的制度，中央与省的权力全部加以列举，剩余的权力则依照其性质或归之于中央，或归之于地方。1923年宪法对剩余权力的分配仿照国是宪法草案，规定未经列举者，其权力性质与国家有关的属于国家，与地方有关的属于各省，双方发生争议则由最高法院裁决。
宪法第十二章的内容为地方制度，地方制度规定为省县两级，明确各省可以自由制宪，但规定了制定省宪的机关，还规定了省县机关的组织大纲。第127条第二项规定，省设省务院，执行省自治，以省民直接选举之省务员五人至九人组成，省务院设院长一人，由省务员互选，这是一种当时较时新的委员制行政机关。至于国家与地方间的财政划分一直是分权派与集权派争执的焦点之一。联省自治运动期间，各省自定省宪，规定地方财政收支完全由地方省议会决定，不受中央拘束。如湖南省宪法第七章规定：“省税由省议会议决之，省政府征收之”，全省的支出至少须以百分之三十作教育经费，百分之二作教育基金。浙江省宪法第九十九条规定：“本省各种赋税，均为省收入，省政府依法律之规定征收之”，第101条更规定“本省对于国家政费的负担至多不超过本省收入总额百分之三十”。1923年宪法亦受地方分权的影响，关于国家与地方收支的划分以充实地方政府为原则，不仅地方政费的范围有所扩充，而且将田赋、契税划归地方，地方收入大为增加。事实上，1917年以来，北京政府已号令不行，各地截留国税，中央与地方预算都已无法编制，更无从去划分了。
四、省宪运动困境与失败
1922年，周鲠生评论广东省宪法草案时，曾指出实行省宪需要五个条件：第一，省内不可有外力盘踞；第二，省内政治能够统一；第三，本省无逼近之外患可忧；第四，省内政治已具民主之基础，可容民意充分活动；第五，本省财力足以自给，能为实行宪政提供各种设施。[21]此说颇有见地，以湖南为例，比照这五项条件，湖南省宪的运作显然处于不利的地位。
就第一个条件与第三个条件而言，它们都属于影响省宪运作的外部因素。处于南北要冲的湖南自治运动受到两大主张中央集权势力的压制，北方是控制北京政府的直系军阀。北京政府拒绝承认湖南省宪的合法性，直系大将吴佩孚在湘军援鄂之战失败后，控制了湖南的北大门岳阳，使湖南当局举手投足都关注吴佩孚的反应。南方是广州的孙中山与国民党。省自治一度使某些省份有了脱离北京政府控制的挡箭牌，从而为广州方面所赞许。孙中山在就任非常大总统时，曾在就职宣言中对联省自治表示了善意的态度，他称：“今欲解决中央与地方永久之纠纷，惟有使各省人民完成自治，自定省宪法，自选省长，中央分权于各省，各省分权于各县，庶几分离之民国，复以自治主义相结合，以归于统一，不必穷兵黩武，徒苦人民”[22]。使孙中山最终改变对湖南自治运动态度的主要因素是孙中山与陈炯明间的对抗。这是发生在广东典型的志在打倒军阀、统一全国的民族主义与固步自封、划地自守的省区主义的冲突，这场争执最终导致了双方的彻底决裂。其次，湖南省议会并不承认孙中山非常大总统的合法性，赵恒惕等湖南军政当局阻止孙中山取道湖南北伐。湖南的闭关自守政策与孙中山的北伐计划严重冲突，引起了进取的国民党与湖南地方主义者的纠葛。
另外三项条件可视为湖南省的内部因素。就省内政治的统一而言，时间相当短暂，湖南未能产生家长式的军事强人，各军事集团间的权力利益分配无法平衡，军队中先有谭延闿系、程潜系将领与赵恒惕的对抗，后赵恒惕暂时将他们逐往广东，从而加入了国民革命军，但即便如此，赵仍无力统治全省，如蔡巨猷在湘西买卖鸦片，省政府无从过问。第四个条件勉强有一点基础，但对省宪的社会支持还远不够强大。第五个条件湖南也不具备，财政拮据造成军队无法裁撤，军费占了财政收入的80%以上，军队干涉地方行政，自征地方钱粮，成为实行省宪的最大障碍。
湖南省宪体制在内外因素的交相作用下势难久存。1923年，谭延闿在衡阳要求修宪，赵恒惕则以护宪相争。吴佩孚派兵协助赵恒惕将谭部驱逐出湘境后，于1923年12月9日指使其部将葛应龙在岳阳攻击省宪，逼迫湖南取消省宪。1924年2月，吴的代表马济等前往长沙，诱迫湖南方面取消省宪，湖南省议会大力护宪，省内的军政领袖也表示和省议会一致护宪，吴佩孚见压迫无效，便要求湖南修订宪法，省议会对此反应冷淡，甚至要求省政府查办胁迫县议会电请修改宪法之人。7月中旬以后，由于湖南的军事领袖们为了敷衍吴的要求，在各自的防区里劝告本地的省议员，才勉强达成了修正宪法的动议。不过省议会担心修宪会破坏原来的宪法精神，决定了修宪的三个具体条件：1，三权鼎立。2，不废省务院长制。3，官吏任命在合法中央政府未成立前，不能受中央政府的任命。湖南的省宪体制最后由于唐生智脱离赵恒惕系统，投奔广东革命陈营，参加北伐战争，从而最后结束了湖南的省宪体制。
对湖南省宪的失败，时人对其原因已经予以恰当的总结：“失败之原因，一部分由于四周外力之压迫，大部分则由于本省武人全无实行省宪之诚意，而徒假自治名义维持地盘；而在它方面，人民亦无了解自治之识力及拥护省宪之决心”。导致湖南省宪失败的原因也正是联省自治运动失败的主要原因，联省自治运动在进行中已经变质，为地方割据式的地方武人所利用，省既然不能真正自治，联省反成了军阀间的同盟。从实施程序上说，省宪运动先从省自治的办法求一省的独立，再联合自治各省以求全国的统一，但地方人民根本无法从军人手中取得政权，自治只有空名，反使各省军阀以自治之名，行分裂之实，指望这些利害各异的军阀联合成一个统一的国家实在是不合逻辑的梦想。值得注意的是，正如袁世凯的失败一度影响了中央集权的声誉一样，民国时期军阀割据局面的出现，也伤害了地方分权学说的声誉，从而掩盖了中国在建立现代国家体制时需要以法律形式规范中央与地方关系性质与内容的迫切需要。
注释：
① 康有为：《官制议》，1903年印行。
② 王宠惠：《中华民国宪法草案刍议》，《宪法与省制版》，1916年，泰东图书馆。
③ 梁启超：“从军日记”，《盾鼻集》
④ 伧父：“集权与分权”，《东方杂志》，第十三卷第七号。
⑤ 《新湖北》第一卷，第一号。
⑥ 白逾桓：“论废督驱王之办法”，《新湖北》第一卷，第一号。
⑦ 《毛泽东早期文稿1912年8月—1920年11月》，第488页。湖南人民出版社，1990年。
⑧ 胡适：《联省自治与军阀割据》《东方杂志》第十卷第十七号。
⑨ 《宪法会议会议录》，引自高一涵：《联邦建国论》，《东方杂志》第二十二第一号。
⑩ 李剑农：《民国统一问题》，《太平洋》第一卷，第八号，1917年11月。
[11] 《天坛宪草应该怎样改正》，《东方杂志》，第十九卷，宪法研究号。
[12] 孙几伊：《制宪问题的理论与实际》，《东方杂志》，第十九卷，宪法研究号。
[13] 汤志钧：《章太炎年谱长编》，下册，第600页，中华书局，1797年。
[14] 章太炎：《联省政府虚置政府议》，《申报》，1921年1月9日。
[15] 王世杰：《论联邦与邦联书》，《东方杂志》第十九卷，宪法研究号。
[16] “章太炎与各省区自治联合会电”《申报》，1921年1月6日。
[17] 《东方杂志》，第二十二卷，第一号，第97页。
[18] 《东方杂志》第十九卷，宪法研究号，第7页。
[19] 参见高一涵：《我国宪法与欧洲宪法之比较》，《东方杂志》第十九卷，研究号。
[20] 《国是会议的主要目的》，《晨报》，1922年2月9日。
[21] 周鲠生：《读广东省宪法草案》，《东方杂志》第十九卷，第六号。
[22] （台）《国父全集》，第册，第842，台北，1973年。
[23] 松子：《时局问题与民众势力》，《太平洋》第四卷第十期。
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