中国资源型城市经济转型问题与战略探索，本文主要内容关键词为：中国论文,战略论文,经济转型论文,城市论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 F062.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2007)05-0012-06
在以自然资源为物质基础的工业化进程中，资源型城市作为区域增长中心和空间极核，为我国经济社会发展做出了巨大贡献。而随着经济体制改革的不断深入，经济结构的逐步调整以及资源型产品供求关系的重大变化，资源型城市的发展出现了主导资源濒临枯竭、经济持续衰退、接续产业难以发展、生态环境急剧恶化、低收入和高失业长期并存等一系列重大问题，其生存与发展受到了前所未有的威胁与挑战。为此，党的十六大报告明确做出了“支持东北地区等老工业基地加快振兴和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业”的重要指示；《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》明确提出了“促进资源枯竭型城市经济转型，在改革开放中实现振兴”的战略方针；《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》也把“建立健全资源开发有偿使用制度和补偿机制，对资源衰退和枯竭的困难地区经济转型实行扶持措施”作为促进区域协调发展，构建社会主义和谐社会的重要内容之一。21世纪初期，在我国面临资源全面短缺、环境不断恶化，以及其他许多新的国际国内环境和建设全面小康社会、社会主义和谐社会等现代化建设新历史任务的形势下，探索和创新我国资源型城市经济转型和可持续发展战略有着十分重大的战略意义。
1 资源型城市面临的重大问题与症结分析
据国家发展与改革委员会研究报告显示，我国现有资源型城市118座，土地总面积96万km[2]，涉及总人口1.54亿人。资源型城市经济转型正面临着重大的经济、社会和资源环境问题。
1.1 城市产业结构层次低下，属于资源型、粗放型的传统初级产业结构，技术水平与效益低下
资料显示，在我国118座资源型城市中，煤炭城市占 53%；森工城市占18%；有色冶金城市占10%；石油城市占 8%；黑色冶金城市占7%；其他城市占4%。资源型城市的主导产业是在当地优势资源基础上发展起来的，这种资源导向型的发展模式在工业化和城市化的初期阶段，资源市场供给短缺的条件下是有其现实意义的。但是，随着产业规模和城市规模的扩大，大部分资源型城市还是依托单一的资源产业发展城市经济，形成了资源产业的“锁定效应”。而这些资源产业又是围绕一个或几个大型资源型企业运行的，一旦遇到市场风险，资源型企业的衰退就极易形成所谓的“多米洛骨牌效应”，给城市经济造成毁灭性的打击。以资源产业为主导的产业结构单一性决定了城市功能的单一性，进而又制约着城市竞争力的提升和城市经济转型的潜力。
从产业结构的层次性来看，经济发展中的粗放型、低技术含量是资源型城市的“通病”。大部分资源型城市以原材料和资源密集型的初级产品输出为主导。从三次产业的构成来看，资源型城市第二产业占绝对主导地位（见图1），但这种主导地位是由大量输出原料型产品拉动的，高深加工产品输出较少。同时，部分资源型城市不注重资源关联产业的构建，产业链条短，范围经济小，第二产业的弱质也制约了第三产业的发展，产业持续力不强。
图1 2003年部分代表性资源型城市三次产业结构构成
Fig.1 Industrial structure of some representative resource-based cities 2003
资料来源：根据各地区所在省区2003年统计年鉴及政府统计公报整理而来。
从产业的效益来看，以矿业城市为例，我国部分小型矿业城市人均GDP和在职职工平均工资仅为全国城市平均水平的一半左右；而万元GDP水耗和能耗以及污染物排放水平明显高于全国城市平均水平，生态环境效益明显落后于全国城市平均水平（见表1）。
表1 2001年不同规模矿业城市效益比较[1]
Tab.1 Comparision of benefits of different-scale mining cities 2001
城市规模人均 百元产值万元GDP
万元GDP SO[,2]排放量在岗职工平
（万人） GDP（元） 利税（元） 耗水(t)
耗电(kw·h) (t/km[2]) 均工资（元）
3～20
9348
12.4 8298
20～50 9940
14.1 107.7 2383.722.08 10051
50～10012312
17.1
82.4 2450.826.43
9294
＞100 16008
22.8
80.9 2170.231.84 10167
全国城市
18323
11.8
71.8 1421.618.36 22017
1.2 就业和社会保障压力巨大，严重影响社会稳定与和谐社会建设
资源型城市资源濒临枯竭带来的社会问题也日益严重。我国资源型城市涉及资源型产业就职职工1 250万人，登记失业人数90万人，占职工比重为7.2%，比全部城市的平均水平高2.3个百分点。2000年GDP为11 550亿元，人均GDP为7500元，比全部城市的平均水平低1 150元；职工年平均工资为7 800元，比全部城市的平均水平低 1 700元。我国因矿山资源枯竭而产生的困难矿工总量约 300万到400万，并影响到1000万家属。根据对2000年人口普查数据的分析，全国有22个地级矿业城市的失业率超过10%；其中6个城市城镇失业率超过20%，4个已进入资源枯竭期。
职工养老、医疗、工伤等社会保险问题突出。随着主业关闭破产，资源型城市下岗职工和提前退休人员激增，由于政府财政拮据，社会保险参保人数明显下降，低保政策无法落实。如江西钨业集团公司所属企事业单位，除一家研究所外，其余全部没有参加基本医疗保险。抚顺矿业集团所属集体企业3423名工伤职工，由于各种原因，从 1995年至今没有享受到应有的工伤保险待遇，涉及金额达 2756.2万元。
部分资源枯竭型城市还发生了一系列极端事件，如罢工、卧轨、堵塞交通、焚烧汽车等，已引起中央的高度关注。特别是部分煤炭、石油、有色金属城市面临的困难更大。国内外的实践证明，资源枯竭型城市要摆脱困境，非转型不可，这是别无他途的战略选择[1]。
上述问题的出现有其客观原因，它是苏联模式的历史产物之一。在计划经济时代，企业同时担负着生产建设、人员安置、城市管理等一系列经济、社会事务与功能，运行成本很高，一般达到其销售收入的10%～15%，造成了资源型企业办社会—企业负担重、运行成本高—效益低、市场竞争力弱—城市财政积累少—城市公共物品投入减少—居民生活水平下降—社会保障问题突出的链式反应。在上世纪90年代国企改革浪潮中，我国部分资源型企业也开始实现转制，又陷入了中小型资源企业转制—下岗职工增多—城市社会保障问题突出的怪圈。世纪之交，资源短缺成为全球性问题。我国传统的高消耗、高污染、粗放型的经济增长方式和掠夺式的资源开采方式终于受到大自然的惩罚，其中最大的受害者便是传统的以资源输出为主的地区，主要是资源型城市，出现了资源濒临枯竭—资源产业规模递减—相关产业规模递减—就业机会减少—下岗失业人员增多—社会保障问题突出的重大难题。同时，资源型城市多以第二产业为主导产业，吸纳劳动力能力较强的第一、三产业发展较为滞后，制约了就业机会的扩大；而资源型企业下岗职工总体文化程度不高，技术单一也限制了其再就业的可能性。这些现实问题都增大了经济转型的难度。
1.3 资源濒临枯竭，环境污染和生态破坏问题严重
资源濒临枯竭是我国资源型城市经济转型面临的最直接问题，也是资源型城市转型的最直接原因。按照国内经济学界的初步界定，全国118个资源型城市中，随着我国2/3的矿山进入中老年期，1/4的资源型城市面临资源枯竭。单就矿业城市而言，根据中国矿业协会的统计，中国目前以采矿为主的资源型城市中，20%处于成长期， 68%处于成熟期，12%处于衰退期。资源型城市濒临资源枯竭是自然资源的供给有限性与其需求无限性矛盾的必然结果，而传统的对自然资源的掠夺式、粗放式开采加速了资源枯竭的进程。
同时，自然资源的过快开采，必然造成资源严重浪费、环境污染和生态破坏。据调查，目前我国每年因矿产资源开采而引发的地质灾害造成的直接经济损失超过100亿元。我国每开采万吨煤引起的地面下沉区面积达 0.2hm[2]，每年85%的工业废弃物来自矿山开采。境内金属尾矿、煤矸石堆积已达50亿t，直接破坏或占用土地面积约200万hm[2]，破坏森林面积累计约106万hm[2]，破坏草地面积约26.3万hm[2]，且土地复垦率仅为12%左右[2]。而因采富弃贫而浪费的资源更是数量巨大，无法统计。资源型城市既面临着经济衰退、资源本底枯竭，同时还面临着生态环境治理的难题，这些都加大了资源型城市转型的复杂性和艰巨性。
1.4 机制体制问题突出，创新能力不足
我国资源型城市具有浓厚的中央计划经济特色和城市工业重化的特征，这种按苏联模式建设起来的城市在市场经济条件下所表现出来的机制体制问题尤为突出。主要表现在：资源区域分配机制的不科学及其价值的扭曲、资源型产业规划布局的不合理、资源型城市政府官员考核机制的僵化、中央与地方各级政府权责利划分不清晰等。这些计划经济体制的刚性制约导致政企职责不分，思想观念陈旧，现代企业制度难以建立，创新能力得不到激发，在很大程度上已成为城市转型的重要障碍[3]。
2 资源型城市经济转型战略创新
2.1 发展目标创新——社会福利均等化、经济持续发展、生态环境整治与社会经济协调发展的三大效益目标
经济转型首先必须推进发展目标创新。从当前部分资源型城市的发展规划来看，存在普遍的重经济轻社会、重近期轻远期、重国家扶持轻自主发展的倾向，没有摆脱传统的发展思维模式。这种以经济增长为核心的传统增长目标，容易导致在发展经济的同时忽视社会进步，忽视人自身的发展。根据我国已经进入“全面建设小康社会的新时期”，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观”，“协调区域发展”，“构建社会主义和谐社会”的客观要求和我国资源型城市当前所面临的重大现实问题，笔者认为资源型城市的创新发展总目标应该是社会福利均等化、经济持续发展（富地目标变为富民目标）、生态环境整治与社会经济协调发展的三大效益目标。
社会福利均等化—协调经济与社会发展关系。就是要以人为本，更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果，保护人的发展权利，保持社会安定团结，促进人的全面发展。近期重点从解决关系资源型城市人民群众切身利益的现实难题入手，千方百计促进下岗职工再就业，解决城市低收入人群的医疗、教育等现实问题和人民群众内部的社会公平问题；从完善资源补偿机制入手，协调资源输出与输入地区、落后与发达地区的利益关系。
经济持续发展—协调经济内部三大产业关系。就是要形成资源型城市自主发展的长效机制，减轻经济发展对自然资源的依赖程度。立足优化产业结构推动发展，把调整经济结构作为主线，促使经济增长由主要依靠资源产业带动和数量扩张带动向三次产业协同发展驱动转变。近期重点是因地制宜，分类指导，阶段推进，依托替代产业和替代资源，拓展资源型城市转型的时间和空间，既要强市，又要富民，从经济结构单一化向多元化转变。
生态环境整治与社会经济协调发展—协调资源环境与社会经济关系。就是要立足节约资源和保护环境推动发展，把促进经济增长方式根本转变作为着力点，促使强调单一经济增长的模式向经济、社会与自然生态环境相协调的发展模式转变。近期重点是依托技术进步，加强城市生态环境综合整治，彻底遏制因资源开发利用引起的水体、土壤和大气污染，将经济社会发展的速度确定在生态环境的承载力范围内；大力发展循环经济，构建循环型社会。
2.2 循环经济发展模式——多元化产业结构优化，构建生态产业体系，转变传统增长方式
结构单一的资源型城市实现经济转型必须塑造多元化的产业结构，循环经济是延伸产业链，拓展和优化产业结构，实现资源、环境与经济社会协调发展、转变传统增长方式的最佳模式，已经成为21世纪可持续发展的新潮流和成功模式。
我国资源型城市循环经济应包括四个层次。①企业层次：包括以企业内循环为主，与外部的物质、能量和信息交换，包括一个工业区内几个、几十个甚至几百个企业之间的原料—产品—废弃物连接起来循环再生。②产业层次：同一产业内部，不同行业、不同产品、不同工艺过程间的物质、能量和信息交换。将行业之间的原料—产品—废弃物（再生资源）连接起来，在产业内循环为主，同时与外部的物质、能量和信息交换。建立生态工业园区，按照生态原理组织和布局工业生产过程，延伸产业链，延长产品生命周期，形成生态工业循环体系，推进新型工业化进程，实现跨越式、超常规发展。③区域层次：一个县、一个地区、一个省、一个国家，一个跨行政区的自然地理区域、生态区域或经济区域，一个跨国界的区域等等，将企业之间的原料—产品—废弃物（再生资源）连接起来，在本区域内循环为主。在利益共享前提下，依据区域分工协作关系，通过不同区域之间产业链、市场网络、金融网络、信息网络、资源及生态环境联系（链），促进区域间人流、物流、资金流和信息流良性循环。④社会消费层次：从社会消费层面树立资源节约意识，全民动员，公众参与绿色消费、循环利用和垃圾再生，形成全社会资源消费—环境—资源大循环。以循环经济为主线，建设资源节约型社会和环境友好型社会，倡导绿色文明消费模式，推进全社会的大循环，实现循环型社会建设目标。
促进资源型城市社会经济与资源环境的良性循环，关键是要构建生态产业体系，通过构造循环产业链，既提高资源加工的附加值，又实现资源开发对环境的最小影响，增强城市的可持续发展能力。具体到各类资源型城市其生态产业体系各有不同。煤炭城市一般可沿着开采—洗选—发电—建材—环保、开采—洗选—发电—高耗能产业和煤化工链条延伸；石油城市一般可以沿着开采—炼油—石化—精细化工链条延伸；冶金城市一般可沿着采矿—粗炼—精炼—型材—制品—回收—冶炼链条延伸；森工城市一般可沿采伐—木制品—废物肥料—林业种植链条延伸。山东省东营市“电厂—采油厂—污水处理厂”循环经济示范区是我国资源型城市发展循环经济的典型成功案例[4]。
2.3 资源替代与产业替代战略
及时推进资源替代，用人文资源替代自然资源，用高新技术替代资本和劳动，大力发展替代产业，是资源型城市转型成功的经验之一。资源型城市发展的生命周期受其主导资源产业的生命周期影响巨大（见图2）。而自然资源存量的有限性决定了资源产业发展的生命周期，因此，资源型城市要实现可持续发展，就必须摆脱单一资源与产业的束缚，尽早实现资源与产业多元化。实际上，从资源产业在整个国民经济产业体系中的弱势地位以及资源输出地区在全国或全球范围的不利生存环境来看，不管是资源枯竭、濒临枯竭还是资源基础状况良好，所有的资源型城市都必须及早因地制宜，发展替代产业，培育科技含量高，附加值高、具有广阔前景的新兴产业。同时改造和提升传统产业，实现产业结构升级，提升自身的积累能力和竞争力。
资源型城市寻求替代资源和发展替代产业必须与城市功能定位紧密联系起来，因地制宜，有所为，有所不为。从替代资源的选择来看，要从本地区的发展条件与方向，获取资源的难易程度和经济可行性出发，实现资源来源的多元化，提高抗风险能力。重点替代资源应定位在：以国际资源代替国内资源、以再生资源替代非再生资源、以人力资源代替自然资源。替代产业的选择要遵循市场导向原则，把握好高新技术产业与传统产业、资金密集型与劳动密集型产业的关系，选择提供就业岗位多、发展前景好的特色产业。辽宁省阜新市作为国家矿业城市转型试点城市在寻找替代产业上走出了新路，他们退出传统工矿业，重点发展劳动密集型的现代高效农业和现代服务业，调整优化第二产业，使地方经济取得了较大发展。
图2 资源型城市的产业与城市经济生命周期演变规律
Fig.2 Evolutionary law of industry and economic life cycle of resource-based cities
2.4 科技创新战略——依靠高新技术的后发优势战略
在工业化初期，资本和劳动积累是经济增长的主要驱动力量；而在工业化中后期，技术进步是经济增长的主要动力。资源型城市经济转型离不开科学技术的支撑作用，利用高新实用技术改组改造传统产业，推动产业结构的优化升级已经成为国内外的共识。当前我国资源型城市利用科技创新的主要模式有：国外技术引进、企业自主创新、企业—政府—大学合作创新、城市—大学合作创新和产业集群式创新等。然而，从地区分布来看，我国资源型城市大多分布在中西部和东北老工业地区，从城市规模来看，我国资源型城市以中小城市为主体，其中市区人口在50万以下的小城市约占资源型城市总数的73%（见表2），这决定了我国资源型城市既不是资金富余地区，也不是科技创新要素集聚的地区，这使以上几种科技创新模式的效果大打折扣，甚至造成国家资金投入的低效利用和浪费。笔者认为，资源型城市的科技创新战略应依托工业化战略创新和一定的区域创新体系来建立，而区域创新体系的建立又必须以一个和几个创新基础较好的大城市或特大城市为中心，通过科学技术扩散通道的建设带动中小资源型城市技术水平的提升，形成“吸收型”技术进步体系。
实现工业化战略创新。利用高新技术和先进实用技术改造传统产业，坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。形成以高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的产业格局。实现农业、工业生产与产品的绿色化，促进经济与生态的和谐发展，带动产业结构优化升级，以绿色生产技术、绿色生产过程、绿色产品作为区域竞争的主要手段。
表2 中国资源型城市地区分布及其规模分类（个）
Tab.2 Distribution of different-scale resource-based cities in China
区域 特大城市大城市中等城市小城市合计
东部沿海地区2 0
3 14
19
东北老工业地区 0 2 12 19
33
中部六省0 2
8 23
33
西部地区0 1
2 30
33
合计2 5 25 86 118
资料来源：根据《中国城市统计年鉴2005年》及相关资料整理而来。
实现工业化战略创新。利用高新技术和先进实用技术改造传统产业，坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。形成以高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的产业格局。实现农业、工业生产与产品的绿色化，促进经济与生态的和谐发展，带动产业结构优化升级，以绿色生产技术、绿色生产过程、绿色产品作为区域竞争的主要手段。
形成“吸收型”技术进步体系。引进技术是后发国家获得高速发展的首要保障因素。引进技术可以大大缩短因研发先进技术所花费的时间及相应投入，还可以缩短甚至跳跃式地缩短与先进国家的技术差距，以便在更高的起点上发动和推进工业化。资源型城市采取“吸收型”技术进步战略，能够做到起点高、速度快、代价低，缩小与全国、尤其是东部发达地区的综合差异。
图3反映了城市规模、资源产业、技术水平等之间的分布规律。一般而言，经济发展对自然资源开采的依赖度呈现出中小城市→大城市→特大城市递减的规律，而资源深加工程度又呈现出中小城市→大城市→特大城市递增的规律。这说明自然资源开发利用在不同城市和地区之间存在着分工，中小城市承担着资源的初级开发利用的任务，而大城市和发达地区则主要是承担资源型产品的深加工任务，即资源开发利用水平在城市间存在着技术梯度。这为资源型城市实施科技创新战略提供了新的思路，即通过承接大城市或特大城市的产业或技术扩散来提高广大中小资源型城市技术水平，实现资源产业的优化升级，而核心任务在于扩大和疏通区域内部的技术扩散通道和渠道、形成技术流。
单从我国资源型城市科技创新的需求来看，当前亟须解决的重大实用技术问题主要集中在自然资源深部勘探技术、清洁煤技术、高端冶金技术、生态环境修复技术、废弃资源综合利用技术、节能节水相关技术、资源开采安全技术等领域。
图3 城市规模、资源开发利用程度及其技术水平之间关系分布规律
Fig.3 Relationship among city scale,extent of resource exploiting and level of technology
2.5 生态城市发展模式创新
资源型城市走向生态城市的关键是要以构建城市生态产业体系为主线，以恢复城市生态功能和完善城市基础设施为重要手段，推进城市生产—消费—资源—环境良性循环、开创资源型城市向生态城市转型的新型可持续发展模式。可从以下三个方面入手：一是营造绿色人居环境。实施绿色消费、绿色能源，加强生态小城镇、生态社区和生态型新农村建设；二是四层推进城镇化。按照市区、县城、中心镇、重点乡镇等四个层次推进区域城镇化；三是打破城乡“二元结构”。把加快农业产业化和加强小城镇建设有机结合起来，将生态脆弱区的农民和农村剩余劳动力转移出来向小城镇集中，减缓对农村生态环境的压力，增强区域生态支撑系统承载能力。
2.6 机制体制创新战略
资源型城市转型需要清除资源产业体制障碍，深化机制体制改革，推进政府管理创新。坚持用科学发展观统领资源型城市转型的全过程，要求以公共福利的共享为基准，按照全面、协调、可持续的发展观，使政府职能的重心逐渐转向社会管理与公共服务。城市政府应把减少环境污染、改善基础设施、创造就业机会、加强职业培训、优化投资创业环境、健全社会保障制度，以及完善城市功能等作为重要目标，为有效实现资源型城市向综合型城市的转变奠定良好的基础。微观上加快国有企业改革和建立现代企业制度的步伐，以政企分开和完善资源产权制度为突破口，使企业真正从行政控制和保护下释放出来，成为名副其实的经营决策主体、风险承担主体、利益分配主体。宏观上加强国家调控，建立城市地方政府、中央或上级政府、大型资源企业之间常设的协调与决策机构，由其统筹城市转型的各个方面，整合企业、产业、城市与区域发展的各种规划，指导城市的有效转型和持续发展。
3 对策建议
(1)成立专门的机构，做好资源型城市发展规划，全面指导资源型城市经济转型。根据城市发展和资源产业发展的规律，做好城市发展规划和资源规划。科学编制各资源型城市转型总体规划和转型方案。
(2)加大国家对资源型城市的政策扶持力度，以政府财政税收和投资政策支持资源型城市经济转型。重整资源型城市的市级财政，完善其自我积累机制；在分级财政中增加资源型城市的留成比例，增强其自我积累能力；在税收上减轻资源型城市税负，加大增值税、资源税和资源补偿费的返还比例；允许资源型城市有针对性地发放地方建设债券，改善其吸收社会资本的能力；在国债中单列一定额度，以支持资源型城市的基础设施建设和生态环境保护项目；设立资源型城市转型基金、地区开发投资基金等多种基金，以及进行必要的直接投资等。
(3)扩大资源型城市试点范围，积累资源型城市经济转型的经验，尽快把资源型城市列入老工业基地振兴计划。享受同样的优惠政策，加大国家对资源型城市经济转型的外部推力。
(4)大力发展民营经济，广辟再就业和剩余劳动力转移渠道。一是扶持创办民营中小企业；二是资助自谋职业；三是对吸纳转型再就业者的公司给予特殊优惠；四是加强下岗职工新技能培训和再就业管理现代化；六是大力发展劳务经济，鼓励劳动力的跨区域流动[5]。
(5)实施生态补偿政策，大力治理矿山和矿城生态环境。
收稿日期：2007-03-05
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