新规范下高校科研审计面临的挑战与对策_审计质量论文

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      自现代大学的奠基者洪堡倡导“大学自治、学术自由、教授治校、教学与研究相统一”的大学理念以来，高校就被正式赋予了知识传授者和创造者的双重使命，其中知识的创造即体现为科学研究（简称科研）。为促进高校的科技研发，近年来我国每年投入到高校的科研经费近千亿且呈逐年增长之势（见表1）。科研经费是高校提高教学水平和研究水平，进而提高国民素质和国家科技实力、实现科教兴国战略的重要保障。基于系统思维的视角，我国的科研项目至少包括项目可行性论证、前期实验（或实践）、编制经费预算、专家评审、项目下达与执行、项目审计（含科研项目经费审计）多个环节。从这个意义上来说，科研审计为科研经费保驾护航，责任重大。但新常态下，高校科研审计面临一些新的挑战，亟需适应新形势，顺势而为，推动科研审计圆满履行职责。

      一、理论分析：新常态下高校科研审计面临的挑战

      （一）投入与产出的反差：国家科研投入逐年增加，科研产出相对低下

      随着我国国力不断增强，科研工作也逐渐受到更多的关注。2008年以来，我国科研经费逐年递增，2013年我国科研经费总计数额已达到1.18万亿元，在“十二五”期间，我国中央财政科技投入保持年均20%以上的增长速度，科研经费占GDP比重也由“十一五”期间的1.8%上升到“十二五”期间的2.2%。

      

      上表可以看出，我国科研经费投入增速很快，但科研成果数量增长缓慢，严重不匹配。全国R&D经费投入2013年较2008年增长156.6%，而同期科研成果仅增长45.9%，反差明显。

      相比科研产出的数量增长低于预期相比，科研成果质量低下更令人担忧。根据2014中国科技论文统计结果，最近10年期间，我国发表的科技国际论文数量位居世界第2位；论文共被引用次数，位居世界第4位。从SCI数据库统计，“国际科技论文被引用次数”指标上，我国平均每篇论文被引用7.57次，与世界平均值11.05次/篇还有不小的差距。英国《泰晤士高等教育》发布2015年世界大学排行榜，中国仅3所高校进入前200名。其中，北京大学（排名第48）、清华大学（排名第49）、复旦大学（排名第193）。表明中国高校整体实力欠佳，与国家的科技投入和大国地位不相称。

      （二）顶层设计的缺失：科研管理制度看似完备却实际效果不彰，跑冒滴漏现象严重

      我国现有科研经费管理相关法律有《中华人民共和国科学技术进步法》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国票据法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府合同法》等七部。

      与科研经费管理相关的规章制度更多。主要包括《国家中长期科学技术发展规划纲要》（2006-2020年）、《人文社会科学研究项目管理办法》（财教[2006]58号）、《关于进一步加强科技重大专项概（预）算编制工作的若干意见》（财教[2007]94号）、《国家社会科学基金项目经费管理办法》（财教[2007]130号）、《国家科技计划和专项经费监督管理暂行办法》（财字[2007]393号）等10项。

      为了进一步适应《纲要》要求，2011年以来国家先后出台了多项与高校科研经费管理相关的政策法规，主要有：《财政部、科技部关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教[2011]434号）、《教育部关于进一步规范高校科研行为的意见》（教监[2012]6号）、《教育部关于进一步贯彻执行国家科研经费管理政策加强高校科研经费管理的通知》（教财[2011]12号）、《中共中央国务院关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》（中发[2012]6号）、《教育部、财政部关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》（教财[2012]7号）、《教育部关于进一步加强高校科研项目管理的意见》（教技[2012]14号）、《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发[2014]11号）、《科学技术部关于进一步加强国家科技计划项目（课题）承担单位法人责任的若干意见》（国科发计[2012]86号）。

      上述法规制度看似种类多、内容全，实则由于制定主体不一，制定主体之间缺乏沟通协调，法规制度衔接不够，没有形成完整统一、科学合理的有机整体。现行制度可操作性不强，导致执行效果大打折扣，在立项、预算、执行、结题验收、经费结算等几乎所有环节，都有跑冒滴漏的可能。

      审计署对18所部属高校2003年度财务收支审计结果公告显示，有13所院校的1.73万个已结题科研课题尚未及时结账，违规结存3.69亿元资金。在科研项目经费结转政策模糊、经费管理混乱松弛的背景下，部分结余资金变相成为个人的小金库。另据2011年8月31日《中国青年报》报道，中国科协的一次调查数据显示，国内科研资金用于项目本身仅占40%上下。这在一定程度上解释了为什么在国家投入巨额科研资金的条件下，科研成果却不尽如人意。

      （三）体制与环境不匹配：科研腐败横行，科研审计备受压力

      十八大以来，中央看到了腐败侵袭、毒化党和社会肌体的严重性，以壮士断腕、刮骨疗伤的决心，向腐败宣战。反腐，成为当下社会生活的新常态，也是科研审计工作的新常态。

      科研腐败已经到了非反不可的程度。据统计，2011-2013年至少有39份各级政府审计报告查出问题科研经费。科研腐败触目惊心，腐败案例俯拾即是。

      近年爆出的高校科研经费腐败案件，以原北京中医大教授李澎涛、王新月案、原浙大教授陈英旭案、原北京邮电大学教授宋茂强案、原山东大学教授刘兆平案和原中国农大教授兼工程院院士李宁案比较典型。这5起案件罪名相同，贪污手法各异。李澎涛、王新月虚构耗材采购合同，向关联公司虚假支付264万余元；陈英旭授意学生采取开具虚假发票、编造虚假合同、编制虚假账目等手段，套取1023万元专项科研经费据为己有；宋茂强签订虚假劳务合同，以劳务费方式套取68万元专项科研经费；刘兆平采取虚开发票的方式，骗取公款341.8万元；李宁则参股或控股多家空壳公司参与课题，套取巨额公款。2013年爆发的广东省科技系统腐败窝案，上至厅长下至科员，近70名官员落马。个别高校教授牵涉其中，锒铛入狱。

      在审视这些层出不穷的科研贪腐案时，人们发现，案件中那些弄虚作假的报账，居然都经过了层层把关。需要结题审计的，居然也顺利通过了。如果严格追究，科研审计没有完全发挥“防火墙”的作用，是有一定责任的。科研审计的误受风险大增，备感压力之大。

      二、新常态下高校科研审计的应对策略

      高校科研经费的管理、科研腐败风险的防控是一项宏大的系统性工程，需要法律、政策层面的支持、高校领导的重视、各职能部门的协同、科研人员的配合，非高校内审部门一己之力能够胜任。但作为风控体系的重要一环，高校内审部门既责无旁贷，也大有可为。

      目前，绝大多数学校都对科研经费审计十分重视，比如广东某高校2009年以来每年都开展科研经费结题审计，实现了科研审计的常态化。尤其是于2013年、2014年分别开展了两次校内重大科研项目专项审计调查，对学校科研经费使用的整体情况有了更深入的了解。面对“总体尚可，问题堪忧”的局面，笔者认为科研审计应该从以下几个方面加以应对：

      （一）树立“堵疏结合、监督与服务相结合”科研经费审计指导思想

      科研反腐，应该借鉴古人大禹治水的智慧。天下熙熙皆为利来。科研人员个体作为“经济人”，追求个人经济利益的最大化，如同“水往低处流”一样自然。大禹的父亲鲧治水一味地“堵”，结果到处决堤，失败了。大禹贯彻“堵疏结合”的指导思想，坚持不懈，“三过家门而不入”，成功了。

      出于对高校科研经费使用和管理中种种不良现象的深恶痛绝，一些科研审计人员在科研经费事项的审核、审计时，只知道严防死卡，没有看到现行科研管理制度的一些弊端。现行科研经费经费管理制度，有的条款失之过严，有的又失之过虚。“虚”和“松”的科研评价凸显了经费报账控制“严”和“难”。其后果是，一方面低劣虚假的科研“成果”大行其道，一方面真正的科学创造得不到足够的尊重和补偿。合理的制度应该促使委托方、承担方、管理方结成以经费和成果为纽带的共同体，实现管理规范化、经济效益和学术自由的和谐共存。

      科研审计的目的在于消除或减少信息不对称，实现经费和成果在委托方和承担方之间的平衡，既要保障委托方的利益，又要保护承担方的积极性，尊重科研规律，维护学术自由。科研经费审计应该充分发挥服务职能，指导科研人员合规使用资金，预防风险。“堵疏结合、监督和服务相结合”的指导思想，对审计人员的职业操守、职业能力提出了更高的要求。

      （二）审计力量适当向科研审计倾斜，增加科研审计的频次和覆盖率

      目前，科研经费审计组织频率偏低，对科研腐败威慑力不够。从外部审计来看，截止2015年8月，全国普通高等学校数量达到2529所。但各级审计机关的审计力量有限，任务繁多，难以对高校进行审计工作全覆盖，审计频率不高。政府审计难以对高校科研经费管理实施有效审计监督；从高校内部审计来看，高校内部审计精力主要投射在预算执行审计和经责审计上，科研经费审计频率很低。以广东某高校而言，2014年登记在册的科研项目414项，当年接受的科研项目经费结题审计6项。如果不是结题时出资方的强制要求，学校科研处一般不主动委托审计。

      杨萍（2013）、孙敏（2014）分别利用部属高校2011年、2012年的科学研究、人才培养、内部审计数据进行实证研究。两人的研究结果基本一致，殊途同归。研究结果显示，内部审计质量与高校科研经费使用绩效呈显著正相关，内部审计质量越好的高校，其科研产出绩效越高。

      从广东某高校的审计实践经验看，经过2013年和2014年两次重点科研项目专项审计调查，配合国家高压的科研反腐态势，对潜在的腐败行为产生了极大的威慑作用，科研人员的遵纪守法意识明显增强。今年的科研经费结题审计未发现违规行为。

      （三）强化审计整改，加大对科研经费违法违规的处罚力度

      杨得前等（2005）利用项目管理人与承担人之间的两人完全信息静态博弈模型分析最优审计率与处罚力度之间的关系后认为，对滥用科研经费的科研人员的处罚力度愈大，项目管理人的最优审计率就愈低，反之亦然；马萱、孙兢兢（2009）利用信息不对称条件下的博弈模型分析后提出，加大对科研基金滥用的惩罚力度对科研基金的监督具有压缩滥用空间和强化监督力度的双重效果。科研管理者相对于科研人员，对于科研资金使用情况的信息掌握处于劣势，为科研人员滋生道德风险提供了土壤。科研管理者的理性选择是加大对滥用人员的惩罚力度，但要寻找合理的边界，以免过大的威慑给科研积极性造成伤害。

      在处理加大惩罚力度与鼓励科研创新的关系方面，可以借鉴在兼顾鼓励创新与规范管理上做得最好的美国经验。负责监督美国国家科学基金会（NSF）资金使用的总监察长办公室（OIG）直接对总统和参议院负责。OIG对审计成果的利用主要有全额退还经费、暂停拨款、终止资助、取消接受资助资格、移交司法部门处理等五种方式。OIG对滥用基金行为的处理非常严苛。在一个案例中，一个研究人员将少量资助经费为儿子买教科书的事情被学校告发。OIG将资助经费用于个人消费的行为定义为潜在的民事/刑事案件而非一般的行政或科学违规行为的范畴。由于涉及的经费数量小，且学校已开展调查并追回费用，OIG才未另行立案。由此可见美国对科研经费滥用的零容忍态度，值得我国借鉴。

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