社会政策及其在我国社会经济发展过程中的取向，本文主要内容关键词为：社会论文,在我国论文,取向论文,过程中论文,经济发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会政策的流派与模型
社会政策问题涉及范围极为广泛。对社会政策本质的认识，100 多年来各国学者众说纷纭。19世纪中叶，资本主义发展相对落后的德国由于受国家权力的保护，经济得以迅速发展，随之社会经济矛盾剧烈表面化；为了缓和这一矛盾，以提倡国家权力参与改良社会实践的理论逐渐形成，并得以系统发展。1873年，德国成立社会政策学会（Der VereinFuer Sozialpolitik），并形成各种社会政策学派。直到20世纪末，西方学术界对社会政策的理解仍有诸多不同。
1.伦理派的社会政策论
社会政策伦理派的理论奠基人是德国的施默勒（ Gastav
vonSchmoller），他在社会政策成立大会致辞时， 强调社会政策的立场为发挥伦理道德的观念要素，以改革分配制度，调和阶级利益为方针；“本协会的性质，不是讨论主义，而是深入问题的中心，把握目前最主要的改良事项，如对于罢工、工会、工厂法及住宅问题，使发生实际的效果。”（注：参阅陈国钧《社会政策与社会立法》，台北三民书局1975年版，第4页。）依其看法，社会政策的主要功能， 在于解决资本主义社会不可避免的制度弊病——社会问题，并动员社会的道德力量缓和或解决这些问题。因此，社会政策的立场，不在于讨论社会问题的来源，而在于解决现有社会问题。所谓社会政策就是要求在国民经济生活中实现所谓的“正义分配”，要求国家权力“超阶级、超伦理的照顾”，使其成为“社会弱者”的保护人和救济者。在这种思想指导下，社会政策学被定义为“对分配过程中存在的弊端，采取立法及行政手段加以克服的国家政策”。华格纳（Adolf Wagner）对此作了以下解释：（1 ）社会政策所指的社会诸弊病，仅指分配过程范围内的弊端，也就是财产所得与劳动所得间的分配不均所发生的问题，这是私有财产制度的自由经济发展所必然产生的结果。（2）社会政策所要求的主观动机， 是要缓和财产所得与劳动所得的对立，并调节其弊害。（3 ）社会政策是国家的政策，必然要采取立法及行政的处理。施默勒与华格纳的理论含有很强的价值判断，其立论的主要动机在于结合经济与伦理。其后，这种理论被人认为是非科学的社会政策论。（注：范珍辉：《我国社会政策的发展与特性》，见《我国社会的变迁与发展》，台北三民书局1980年出版。）
2.科学派的社会政策论
德国学术界在本世纪初开始注意到“价值判断”的问题，而努力于建立科学的社会政策（Wissenschaftlichen Sozialpolitik），其倡导人为韦伯（Max Weber ）、 安蒙（Alfred Amonn ）、 波勒（LudwigPohle）等人。韦伯于 1904 年创刊的《社会科学、 社会政策杂志》（Archiv fuer Sozialwissenshaft und Sozialpolitik）上撰文， 主张社会科学与社会政策研究的客观性，认为社会政策的目的是规定的，已经存在的，因此问题在于手段而非目的。然而手段是否符合目的，以及各项手段的实行将需要哪些阶层付出多少代价、影响哪些价值，这是社会科学或政策学的任务。（注：参阅大河内一男《独逸社会政策思想史》，东京日本评论社1940年版，第450～451页。）按其看法，如果在社会政策中渗入了某种价值观，将使社会政策成为一种信仰而失去研究意义。
安蒙也主张社会政策的科学性格，认为社会政策中不应包含价值判断的成分，而建立“科学的社会政策”，应将主要认识对象限于劳资关系，作为其科学的研究领域。安蒙于1924年发表了《社会政策概念》一文，主张“社会政策是特以对于维持并增进社会的物质依存关系的贡献，为其本质的政治努力及方法。”按照他的意见，社会政策与经济政策，在实行上虽有部分重复，但有根本的不同，社会政策比经济政策更广泛，并常常涵盖了经济政策。在论及社会政策与劳动政策时，他认为劳动政策是为劳动阶级利益而实行的政策，是现代社会政策的主要方面，但劳动政策本身并不完全代表了社会政策。（注：参阅陈国钧《社会政策与社会立法》，台北三民书局1975年版，第6页。）
3.政治派的社会政策论
第一次世界大战后，阶级力量对比的变化使劳工在政治、社会上的地位逐渐提高，工人阶级在社会政策与社会立法方面获得重要的发言权，在社会政策理论上，也随之产生了废除资本主义、建立无产阶级社会的理论。此一潮流的社会政策是建立在马克思的剩余价值及社会变迁理论基础上的，认为社会政策是阶级斗争的产物，带有阶级政策的性质；因此，为了“自由与劳动的尊严”，应在资本统治和财产秩序中建立相反的法则。阿德勒（Max Adler）是主要的政治派社会政策论者， 他认为社会政策是社会主义化的确实方法，是通向社会主义制度的手段；他还认为社会政策在资本主义社会里的逐渐推广及量的积累，将导致社会主义制度的建立，因此，社会政策含有改变社会秩序的意义。
海曼（Edward Heimann）也认为社会政策除了维护资本主义的保守性格外，还含有否定或推翻资本主义的激进性格。社会政策的这种双重特性，依时代而异其成分，但当后者（革命性）大于前者（保守性）时，资本主义社会体制的转变将不可避免；而只有此一现象出现时，社会政策才成为真正的社会政策。海曼认为社会政策应以此为理想的目标，并从此目标出发考虑或衡量社会政策的得失及意义。持有类似观点的学者还有松巴特（Werner Sombart）等人。
综上所述，德国早期社会政策理论都认为社会政策是国家的政策，主张国家以行政手段制定劳动政策或全盘经济政策，改革分配方式，达到均富或无阶级的社会制度。自30年代以来，西方工业化国家的社会政策思想可以分为以下三种模型，各个模型所主张的目标不同，所提出的制度方案也有差异。
1.剩余福利型（The Residual Welfare Model）。此模型认为，解决个人经济安全有两种管道，即自由市场机制与家庭机制，而在此两种管道遭受阻塞时，社会政策才有其发挥作用的余地， 皮科克（A.Peacock）曾说：“福利国家的真正目的在于教导人民如何不需要它。”此为英国济贫法及美国早期社会福利的主要精神。因此，社会政策的目的在于补充经济的短暂失调，其重点在于公共救助或济贫，用以达到社会均衡。
2.工业成就表现型（The Industrial Achievement －PerformanceModel）。这一模型主张社会政策附属于经济政策，用以刺激生产。 个人社会经济需要的满足，应根据个人的贡献、工作表现及生产的多寡，社会政策辅助经济政策，用以激励及酬赏个人的成就。因此，社会保险是个人延后或保证继续满足其经济需要的方法，社会服务，如职业训练、就业服务及重建职业机能，是为了提高劳动者的工作积极性。
3.制度上再分配型（The Institutional Redistribute Model）。此一模型强调社会政策为社会不可或缺的主要制度，与经济制度同等重要，用以提供市场外的普遍服务功能。社会政策的目的在于引导社会变迁、改革经济体制、缔造社会平等，也就是要实行资源支配权的再分配，以保证全体公民生活的安全，增进生活质量，促进社会公平。
到20世纪六七十年代，“主流意见认为，社会政策是政府对市民福利有直接效果的政策，如提供服务或收入保证，包括社会保险、社会救济、住房、教育及罪犯的处理。这是所谓社会行政的传统。及至80年代，社会政策被理解为决定不同社会群体的资源、地位及权力的分配，而这些分配是基于社会制度发展及延续（再生产）的背后理念。至90年代，社会政策的理解可以说是深化80年代的有关资源、地位及权力分配的概念。”
社会政策在本世纪的发展表明，社会政策的实施对象和范围都有不断扩展的趋势。社会政策学者逐渐感觉到，现代社会的性质已不再局限于经济性，于是主张社会政策应超出劳动政策与经济政策的界限；同时，不论实施怎样的社会政策目标或方法，社会政策都是以进行社会控制为宗旨的。“社会政策可说是解决或对付社会问题的基本原则或方针。社会政策在现代政治中之所以日见重要，乃是因为现代的社会问题愈来愈多，有的且愈来愈严重，如无社会政策，则社会问题将得不得适当或合理的解决，个人与团体的安全和福利，也得不到合法的保障，社会国家皆将蒙受其害。故现代国家莫不注重社会政策的制定和实施”；“总的来说，社会政策是从资源分配发展到社会关系（地位及权力）的分配，而这些分配是影响社会部门（Sector）（家庭、学校、社会福利、教育、社区等）与经济部门（市场）之间的关系的”。由于社会政策是国家的政策，所以英美学者多主张通过立法的机制制定社会政策，如美国于1935年制定了《社会保障法》，英国于40年代制定一系列“福利国家”法案等。
中国社会政策的特点
社会政策是一个政党或国家，为实现某个历史时期的路线、任务，达到一定目的而在社会生活和社会活动方面实施的有关行动准则。作为国家政策，社会政策必须经过立法机关的处理，方能生效，这是各国制定社会政策的共同点。但是，与西方国家实施的社会政策的理念与模型相比较，中国的社会政策具有以下鲜明特点。
首先，中国的社会政策是根据国情制订的，是与社会经济发展同步加以调整、补充和发展的。
新中国一成立，人民政府立即把制定社会政策的工作列入了国家的重要议事日程。建国初期，党和政府面对旧的社会制度遗留下来千疮百孔的社会现实，采取了一系列带有社会保障性质的政策和措施，如对职工的社会保险、对公民的社会救济、社会福利、对军人及其家属的社会优抚等；在农村，还通过土地改革，使农民成为了土地的主人，又经过互助合作运动，逐步建立了一定规模的集体所有制经济，鼓励农村集体在经济发展的基础上，兴办一些集体性质的社会保障事业；与此同时，国家和集体还建立了“五保”（保吃、保穿、保住、保医、保葬）制度和其他扶贫救济制度；并颁布有关法令法规，使社会政策的实施有了遵循的原则和法律依据。这些有关社会政策的法令和措施对保障劳动者的基本权益，稳定社会秩序，调动劳动者建设社会主义的积极性，起到了巨大的促进作用。随着我国社会经济的发展，几十年来在计划经济体制下一直实行职工福利全由国家或集体包办的社会保障政策等已不适应变化了的社会生活，于是在向社会主义市场经济转型的过程中，尽快建立起由社会保险、社会福利、社会救助相结合，国家、集体、个人三方面合理负担的，统一社会化管理的社会保障体系成为了社会政策的迫切要求，具有客观必然性。这表明，中国的社会政策必须是适应客观世界变化的，必须根据社会经济发展同步加以调整、补充和发展的。
其次，中国的社会政策以全体人民为对象，以改善和满足人们的物质文化生活需求、提高人们的生活质量为目标，是与我国的社会主义制度的目标保持高度一致的。
中国的社会政策是根据《中华人民共和国宪法》和有关政策、法令，随着社会经济的不断发展，逐步建立起来的以社会全体成员为对象的政策体系。它以社会全体成员、即不是专为社会某一部分人或某一阶级的个别利益为对象；它是为最大多数人谋利益，包括物质生活利益和精神生活利益的社会政策。因此，尽管我国社会中广大人民群众的需要是千差万别的，但这些需要仍然是彼此相互联系的；社会需要的一致性，决定了社会政策的一致性和公平性。“这种一致性首先表现在社会特殊需要和共同需要的一致性；其次是各种特殊需要彼此之间的一致性。当社会特殊需要背离社会共同需要，或者当特殊需要之间相互抵触、妨碍和破坏时，社会就会失去平衡，产生矛盾”。市场经济的机制是一个以效率和效益为核心的机制，它遵守优胜劣汰的原则，但市场经济的自发作用是不利于公平分配的，特别是对于长期习惯于政府分配和单位保障的人们来说，很可能会产生不同程度的失落感，觉得每况愈下。这就要求社会政策既须与它的社会总方向保持一致，又须彼此相互配合。社会政策要力求能保持各种需要的适当平衡，调整由此而引起的各种人与人的社会关系，使不同社会阶层的公民都能在社会发展中获得基本的安全保障，并获得应有的利益。社会政策之间的配合与一致的程度，直接影响社会需要满足和社会政策贯彻的广度与深度；如果我国的社会政策在打破贫困的平均分配“大锅饭”、“铁饭碗”的同时，未能控制社会过度的贫富分化，对于社会稳定和改革推进显然是不利的。在新的历史时期，我国政府坚持从我国处于社会主义初级阶段的实际出发，制定和执行适合于生产力发展水平、适用于全体社会成员的政策，这是完全正确的。
第三，中国实施稳妥的、兼顾局部和全局、统筹近期和长远的社会政策，并以较低的社会政策费用，谋求较高的社会政策效益。
建国50年来，我国社会、经济、科技、文化、环境及社会生活等各方面的进步和发展是巨大的，决策部门在这变动的形势和环境中能审时度势，于千头万绪中找出关键所在，制定出及时、稳定、有效的以实现经济与社会均衡发展为目标的社会政策。换言之，为了确保全体中国人民的长远利益和国家在国际舞台上的竞争力，国家针对不同区域、不同对象、不同发展阶段制定不同的社会政策，使之构成一个有机整体，是制定社会政策的出发点。社会政策与经济政策是不同的政策，这两种政策各有重点，分立于平行的地位，互相配合，互相影响，互为因果，从而使社会经济发展趋向平衡。与许多西方国家的社会政策制订程序有所不同的是，西方国家在讨论和制定社会政策时，往往凭借决策者个人的知识、经验、智慧和胆略进行决策；在我国，决策者的作用固然也十分重要，但政策制订也形成了一套有效的程序与方法，即在科学论证的基础上充分研究社会政策的可行性、社会效果、付出代价以及可能带来的副作用；在全面推行一项新的政策、措施之前，要经过试点和典型示范的工作方法波浪式前进，以便把可能出现的问题和缺陷尽量暴露和解决在试点之中，使全面实施时少出问题、少走弯路。这表明我们的许多社会政策是比较正确和科学的。尽管在我国的历史进程中也出现过某些社会政策的失误，有些失误还十分严重，究其原因，多半是过分依赖决策者的个人意志、脱离了经济与社会发展的实际所致。这也从一个侧面证明，社会政策的实施是有成本的，作为一种“产业负担”，推行社会政策，不能为了一时利益而牺牲国家发展与社会总资本实力。中国还是一个发展中国家，应使中国社会政策费用与国际社会政策费用在相当长的一个历史时期内保持差距，不能盲目地走“福利国家”的道路。
当前若干重大的社会政策问题
实行改革开放政策以来的中国，经济获得了高速、持续、稳步的发展，人民生活水平有了大幅度的提高和改善，改革开放确实给中国和中华民族的命运带来了转机。但从总体看，虽然我们采取的发展方式和实际的发展内容已经具有了许多现代社会的因素，实现小康仍然是一个属于传统社会发展的最高目标。在我国向社会主义市场经济体制转型的时期，制订和实施适合我国国情、保障和满足广大人民利益、有利于经济和社会均衡发展的社会政策，是涉及千家万户利益和国家稳定的社会工程，是符合经济转型客观要求和历史发展规律的，也是社会政策在中国的创新。中国社会经济发展中的社会政策问题，包括与改革政治经济制度相配套的社会政策，以及在发展与改革中稳定社会、促进社会整合、缓解社会矛盾、避免社会失序的必要政策。当前，有以下若干社会政策问题特别值得我们关注和重视：
农村发展与保护农民利益的社会政策体系。改革使中国大部分的农民解决了温饱问题，但农民至今仍不富裕，中国的贫困人口绝大多数在农村。如何保护农民利益，如何增进农民福利，如何促使农民走上富裕之路，是社会政策的最重要的内容，也是政府和农民在市场化、工业化、城市化进程中所面临的主要问题。现阶段中国社会政策不仅针对城市经济，更是针对一个进行中的农民渐离土地的历史过程，在这个过程中，改革为农民提供非农化和进城求职的机会，然而城市内却未建立相应的适应于“进城大军”的社会服务体制和社会管理体制，产生了一系列社会摩擦。因此，现阶段以至更长的时间里，一方面是农村乡镇企业劳动政策将成为中国社会政策最重要的一部分，建立容纳中国农村工业发展水平的社会政策体系和社会立法迫在眉睫，并使之具有国家政策的性质；另一方面是城乡社会二元的社会结构和城乡居民不同的社会福利待遇需要逐步地调整，保障农民的利益，并使城乡人民都能分享改革的利益。消除普遍的贫困和扩大的收入不平等，是所有发展问题的核心，也是许多社会政策的主要目标。但经济的不平等只是广泛的不平等问题的一小部分，更容易被忽略的还有教育和社会承认、职业满足、参与程度和选择等一系列不平等问题，这些问题既是经济不平等延续的后果，又是经济不平等延续的原因，从而构成一系列问题的因果链。因此，农村发展政策的选择和实施具有重大的意义。
扶贫政策与社会福利政策。改革开放以来，中国政府一方面鼓励一部分地区和群众先富裕起来，另一方面开展了大规模的有组织、有计划的扶贫工作。1993年9月，国务院批准制定、 实施全国“八七扶贫攻坚计划”，要求到2000年，基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题，这就意味着平均每年要有1300万人脱贫。然而，“无法回避的现实是，从1993年到1995年这3年间，平均每年能够跃过贫困线的人口只有500万左右”。由此可见实现扶贫目标是中国面临的一项非常严峻的跨世纪的系统工程，涉及财政、金融、农业、林业、水利、工业、商业等经济活动，也涉及文化、教育、卫生、计划生育等各个方面，需要有综合、配套的扶贫政策与社会福利政策进行保障。由于我国的贫困人口主要分布在农村地区，国家不但要增加对农业发展的投入，还要增加对农村教育的投资，使贫困人口也能获得基本的社会服务和享受到国家社会福利的好处，从而为劳动力素质的提高、为农业经济的发展以及非农业经济的增长、并最终脱贫致富创造条件。
解困和再就业政策。中国的失业压力有增大的趋势。尽管十几年的改革已使企业一部分富余人员分离出来，但目前企业富余人员数量仍然较多，隐性失业现象较为严重，据估算，这类人员约占在职职工的三分之一。随着国有企业实行结构调整和资产重组，走减员增效、下岗分流、规范破产、鼓励兼并的路子，显性失业人数也会迅速增加。能否妥善地处理下岗和失业问题，帮助有关职工解脱困难和实现再就业，这是对我国社会政策的一个严重考验。为此，我国应当从国情和改革的目标出发，实行“积极的劳动力市场政策”，把失业救济与职业介绍、转业训练、生产自救等就业服务工作紧密地结合起来，使解困和再就业工作制度化。要一方面严格控制失业率，保障失业者的基本生活，保持社会稳定；另一方面针对失业者特别是下岗富余职工的实际情况，加强就业信息交流，通过宣传教育转变就业者的择业观念，通过培训提高劳动力素质，拓宽就业渠道，努力减少摩擦性失业和结构性失业。
社会保障政策体系。长期以来，我国通过“工作单位”提供福利的社会福利体制阻止了劳动力的流动、培养了职工对“单位”的依赖；随着经济改革的深化，由单位向职工提供的社会保障开始削弱，“铁饭碗”和“大锅饭”被打破了，竞争和分化出现，并加剧了。在市场经济下，竞争的前提在于有同一的竞争条件，如果企业自行解决失业和老弱病残等问题，就必然产生企业之间的负担不均，从而无法进行公平竞争，因此在生产社会化的条件下，经济保障的方式也必须通过社会保障制度来加以控制。凡此种种都需要有适合市场经济的社会保障制度作为社会稳定器和社会控制器。为适应新的形势，必须从中国目前的社会经济发展状况出发，动员全社会的力量，改变过去一切全由国家或集体包办的社会保障体系，尽快建立起由社会保险、社会福利、社会救助相结合，国家、集体、个人三方面合理负担的，统一社会化管理的具有控制功能的社会保障体系。当前社会保障制度改革的总体目标是：逐步建立起覆盖所有劳动者、资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相对应、管理法制化、服务社会化的社会保障运行机制和管理体制。近期有关社会政策的重点是完善城镇从业人员养老、失业、工伤保险，积极推动劳保、公费医疗制度改革，逐步建立大病医疗保险或全员医疗保险，恢复和发展农村合作医疗制度；并稳步开展农村乡镇企业职工及其他居民的养老保险，逐步理顺社会保险的管理体制，完善政策措施。
人口政策与计划生育政策。人口政策实施的效果是多方面的，它直接导致了人口再生产运动的变化，也对经济、社会的发展产生了巨大的影响，涉及劳动就业、社会福利、文化教育、环境保护、资源分配和生存质量等。在1981年召开的五届人大四次会议上，《政府工作报告》明确提出“限制人口的数量，提高人口的素质是我国的人口政策。”实践证明，我国所实施的这一人口政策，使人口增长与社会经济发展相协调，提高了综合国力，具有极其重要的战略意义。但在人口发展规划上，也必须树立当前与长远利益相结合的观点，既要控制人口数量，提高人口质量，也要注意改善人口的年龄结构，防止人口老化程度过高，以促进社会经济的可持续发展。
老龄化社会的社会政策体系。人口老龄化对中国未来的经济发展和社会稳定构成了越来越沉重的压力。在发达国家，通常是在步入工业化社会后才出现老龄化，且老龄化速度较慢；在中国，则在工业化中期起始阶段、经济建设资金需求集中的情况下就将步入老龄化，这就使得资源配置陷入矛盾之中。因此，中国很可能将在不具备相应的经济实力和社会保障能力的条件下，面临严重的人口老龄化问题的挑战。在大力发展经济的同时，我们必须未雨绸缪，把建立适应老龄化社会的社会政策体系提前摆到决策议事日程上来，其中包括就业与收入保障体系、保健与福利体系、学习和参与社会活动体系、住宅和生活环境体系等方面；现有的一些老年政策需要进一步完善，其他未能考虑老龄化社会压力的社会经济政策，也需要适应人口老龄化趋势进行调整，并通过有效的社会政策鼓励每个公民增强自我保障意识。
缩小贫富差距的收入再分配政策。虽然我国个人收入分配中的平均主义现象依然存在，但从总体上看，收入差距的扩大是目前分配格局中的最基本特点，社会分配不公问题正在加剧，愈趋严重。在社会主义市场经济条件下，税收是国家财政收入的基本来源和保证，是政府执行经济社会政策的主要手段，有些经济学家曾提出过实行收入均等化的政策，即通过实行收入再分配和社会福利措施来使收入分配趋于均等的政策，它主要由收入再分配政策和社会福利政策两部分构成。收入再分配政策遵循按照公平准则在社会成员中分配国民收入，社会福利政策则遵循按照社会成员对生活必需品的需要来分配国民收入。实行这两项政策的基本机制是运用财政手段在国民收入一次分配的基础上进行收入的二次分配，使国民收入的一部分由高收入阶层手中转移到低收入阶层手中。它具体地通过财政收入政策和财政支出政策来实现。财政收入政策主要表现在实行有利于低收入阶层的税收政策，包括征收利息税、对高收入阶层增税、对低收入阶层减税等。财政支出政策主要表现为向低收入阶层提供各种社会福利和社会保险以及带有福利性质的公共服务和补助等，从而促进收入分配的均等化。为了缩小贫富差距，收入再分配政策作为一种再分配的社会政策手段，对于协调效率和平等的关系、对于初次分配结果有着极为重要的调节作用。
以上这些社会政策从不同侧面反映了在经济社会发展和制度转型中一些重要的社会问题，能否恰当地处理这些问题直接关系到发展与改革的顺利推进。应当看到，经济社会的发展给中国带来了种种前所未见的社会变迁，复杂的社会问题已经显现，这些社会问题既包括转型中国家的典型问题，也包括发展中国家的常见问题。它们引起了相当一部分社会成员的关注和忧虑，也构成了广泛的社会不满的温床，其进一步的演变将可能影响社会稳定、甚至诱发社会冲突。对此，我们不能指望运用国家的力量压制各种社会矛盾，也不能单纯依靠政治思想工作的力量解决问题。中国需要有清醒的、积极的、具有前瞻性的社会政策，它需要对社会状况、社会问题和社会政策进行广泛、深入、全面的研究，以便在主要方面作出基本判断，从而提供相应的政策选择。