公用事业民营化：国际经验及启示，本文主要内容关键词为：公用事业论文,启示论文,民营化论文,经验论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自20世纪80年代初，西方发达国家英国、美国、法国等率先实行公用事业民营化改革并取得显著成效以来，民营化改革现已发展成为一种世界潮流，波及包括发达国家和发展中国家在内的100多个国家。20世纪90年代以来，我国在公用事业民营化方面也进行了积极的探索，取得了一定的进展，但也存在一些问题和不足。
在这种背景下，有必要对引领全球性民营化浪潮的西方发达国家民营化改革的理论和实践背景进行深层次探讨，全面而深刻地把握民营化的内涵和实质，把我国民营化改革政策的制定和制度的完善放到一个更加坚实的基础上，有效克服民营化改革过程中的障碍，更好地推进公用事业民营化进程。
一、西方公用事业民营化的内涵与实质
(一)西方公用事业民营化的内涵
从内涵上看，民营化是一个内容广泛的概念。在理论上，西方学者一般从以下几个不同的角度来理解民营化：一是从所有制角度来理解，认为民营化就是私有化，指把归公共部门所有的资产转交给私营部门，通常是通过转移股权的方式来加以实现；二是将其理解为政府利用私营部门(营利和非营利)来提供和完成公共政策，改进公共方案的质量；三是从政府与市场在供给公共服务的角色分配方面出发，把民营化界定为更多地依靠民间机构，更少地依靠政府来满足公众需求，在产出(服务)的生产和财产的拥有方面减少政府的作用，增加社会其他机构作用的行动。（注：丁煌 定明捷：《西方国家民营化改革及其对我国的启示》，《国际技术经济研究》2003年第3期，第30页。）综合起来看，第三种观点比较全面地概括和反映了当前民营化运动的实质，在学术界居于主流地位。
(二)西方公用事业民营化的实质和特征
公用事业民营化的实质就是通过政府和私营、第三部门角色的重新安排以及他们之间功能的互补，在公共物品与服务的供给中引入竞争机制，打破政府的垄断地位，构建起以三者相互合作为基础的公共服务新秩序。
这种新型供给模式呈现出如下特征：一是使“决策”和执行分离，政府主要充当服务的安排者和监督者，负责将公共服务的供给数量和质量要求转换为供给计划表，具体的生产和提供职责则更多的由私营部门和第三部门承担；二是鼓励公共服务提供主体的多元化，让民间力量得到有效地释放和发挥，把其纳入国家建设和社会发展的体系之中，使政府的单中心治理模式变为政府、社会、市场的多中心互动治理结构，从而达到善治的目的；三是赋予公众更多的选择机会和发言权，即“用脚投票的机会”，使公众自主选择公共服务主体，通过竞争来提高公共物品与服务的质量；四是从各国民营化实践和理论的总结来看，可以选择的民营化方式大体有30多种，其中主要有合同承包、公私合作、特许经营和凭单制等形式。（注：赵全军：《公用事业民营化及其在中国的适用性问题》，《理论与改革》2005年第1期，第71页。）
二、西方公用事业民营化改革的背景分析
美国学者萨瓦斯曾把现实的压力、经济的推动力、意识形态、商业和平民主义等五个方面视为它的动力。事实上，公用事业民营化改革是时代变迁的产物，有着深刻的社会背景，它的兴起既有现实的动力，也有理论上的铺垫。民营化之所以能够成为近几十年西方政府再造行动中的一条有效的路径选择，是公用事业行业管制模式演变的实践和新的理论发展的必然。
(一)西方公用事业民营化改革的实践背景
让我们首先回顾一下西方公共行业管制模式的演变历程。20世纪初，世界发达国家首先是欧洲各发达国家的政府，然后是其他国家的政府才成为市政公用行业的提供者。在这以前，从300多年前西方城市兴起到上世纪初这么漫长的一段时间里，大部分城市的公用设施都是由私人提供的。最初是在一些富人居住区有了比较完善的供水、煤气、道路和排水设施等市政公用设施，但市政公用设施的分布非常不均衡，也很不公平。一直到20世纪初，由于发现不完善的城市供水、垃圾处理和排水系统是致命的流行疾病大范围的爆发的主要载体，各国政府才开始介入公用事业建设。此时的所谓政府提供，仍是由地方政府、社团承担，并不是国家的主动介入。
到20世纪40年代末开始，国家开始主动地、全面地介入城市公用行业，英、美、法等国对市政公用事业实行国有化管理，国家成立煤气办公室、自来水办公室等专门的机构部门，负责全国的市政公用设施建设和管理，拉开了政府强制介入城市公用行业、对公用事业实行国有化的序幕。
这种改革的主要原因有：首先，20世纪30年代爆发的西方经济危机，经济危机导致“市场失灵”，政府必须介入；第二，为消除无效竞争。在西方国家的一些公共产业中存在着一大批分散的小型地方政府企业和私有企业，产业集中度低，难以取得规模经济效益。如果只是通过市场机制让企业进行自愿合并，就会有一个漫长的过程。这就需要借助中央政府的权力，运用法律进行强制性合并。这是西方各国实行国有化的主要经济原因；第三，凯恩斯主义的兴起。凯恩斯的需求理论认为，经济危机的本质是生产要素的完全过剩，必须通过扩大政府财政支出，吸收过剩的生产要素，从而促进经济的回升，公共支出的扩大促进了公用事业的国有化；第四，英国工党的执政纲领。英国工党上台后，承认凯恩斯主义，提出市政公用行业的国有制，实行所谓的大众化资本主义，这构成了公用行业国有化的政治原因。
西方资本主义国家实行市政公用行业国有化管理，取得了一定的成效，如在城市化快速发展时期，部分地解决了社会各阶层享受城市公用设施不公平的问题；为实现自然垄断产业的规模经济奠定了基础；在私人资本不足的情况下，起到拉动内需、刺激消费和优化城市投资环境的作用。但是市政公用行业实行国有化也带来一些问题，国有企业固有的弊端，如政府可以直接干涉企业的经营活动，企业缺乏决策权，政府把国有企业作为达到一定政治目标的工具，忽视企业的赢利性，导致不正常的财务状况等等，这些都成为引发80年代西方各国转向私有化的诱因。
但更重要的政治经济原因是，70年代中期西方各国所发生的高失业率和高通货膨胀率这两大并发症，打破了人们对传统凯恩斯主义实行宏观调控、能达到供需总量平衡的信念。
1976年国际货币基金组织强化了紧缩预算控制和贷款目标，这些都使国有产业所需要的财政补贴无法得到满足。同时，政府也没有足够的财力对国有自然垄断产业进行投资，结果使70年代的投资呈明显下降趋势。国有自然垄断产业不断增长的投资需求使政府力不从心，便觉得私有化对其很有吸引力。在美国对电信产业实行竞争投标、放松管制的政策取得成功后，英国相继对电信、电力、供水等公共行业产业采取了向公众出售国有企业股份的形式实行私有化。从80年代起，法国希拉克政府也推行了以政府撤资、民间资本替代国有资本为内容的公用事业私有化改革。
随着时间的推移，各国的民营化改革逐步向广度和深度发展，采取的形式和方法日益多样化，民营化的内涵愈加丰富，不仅包括把国有资产出售给私人部门，对一些自然垄断产业放松政府管制、引入竞争机制和通过特许投标、签订合同等形式鼓励私人企业提供公共服务等，而且把运用竞争机制，以提高公共部门绩效的任何活动都纳入民营化的范畴。
西方学者一般都认为公用事业民营化的现实背景主要表现在以下几个方面：
一是在公共服务的供给过程中出现了政府失灵并引发了政府危机。自20世纪80年代初期以来，人们普遍认为政府规模过于庞大，干预范围过多，浪费了很多紧缺资源，各国政府大都面临财政危机、信任危机和管理危机三大困境，而私营部门则通过不断革新取得了巨大成就，这对公共部门形成了极大的压力；二是官僚制行政模式受到了前所未有的批判。不透明性、组织僵化以及层级制等特征使其成为了官僚主义的代名词，从价值与技术两个层面来考察，它已不被视为有效率的组织形式；三是经济与技术的进步大大缩小了某些公用事业的自然垄断属性。这种变化，从根本上动摇了政府对公用事业实行垄断的理论基础，客观上需要放松甚至解除政府管制，代以市场竞争机制。
(二)西方公用事业民营化改革的理论背景
在理论上，西方行政改革中民营化运动的风向是与近年来政治、经济理论的发展分不开的。针对公用事业部门效率低下、运作成本居高不下、资金不足、发展滞后等一系列问题，各理论学派从不同的角度对这种现象进行了深入细致的分析，并提出了解决这些问题的方法，给民营化改革提供了有力的理论指导。综合起来看，这些理论主要有：
1.新自由主义经济思潮。包括理性预期学派、供给学派、货币学派等在内的新自由主义各学派，把经济自由视为经济学的最高原则，这里的经济自由包括拥有私人财产的自由、消费自由和就业自由等，强调市场机制调节经济的完整性，反对国家对经济生活的直接干预等。
在西方经济学流派中，国家干预主义还是经济自由主义的争论从来就没有停止过。20世纪70年代西方发达资本主义国家出现的高失业率和高膨胀率并存的现象，使凯恩斯主义在西方经济学中的主流地位受到极大挑战，与此同时，新自由主义经济思潮逐渐抬头，并由于西方主要国家保守派政府领导人的认可和推波助澜而占据了西方经济学的主流地位。80年代，推崇新自由主义的英国撒切尔夫人上台，大张旗鼓地推行私有化改革，接着美国、法国、加拿大、新西兰等国相继开始公共部门民营化，从而引发了世界性的民营化浪潮。因此，新自由主义的兴起为民营化改革提供了最基本的理论根据。
2.公共选择理论。以布坎南、塔洛克为代表的公共选择学派将微观经济学的分析方法运用到政治和社会领域，开创了研究政府问题的新视角。与传统行政学致力于改革完善政府本身不同，公共选择关心的中心是政府与社会的关系，认为政府组织与官僚并不像人们以前所认为的那样是没有自己独立利益的明智主体，相反他们和常人一样都是个人效用最大化的理性“经济人”，如同市场失灵一样，政府同样也会失灵。所以，“没有任何逻辑证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”(Saras，2000)，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，采取市场化的取向，以提高公共服务质量和效率。由于公共选择理论的矛头直指政府，因此，公共选择理论成为支持公共部门民营化改革的最锐利的理论武器。
3.新公共管理理论。新公共管理主张在研究方法革新的基础上，以公共利益的实现为核心，对公共机构与公共部门经济效益之间的关系问题进行研究，提出了一整套不同于传统行政范式的新思路，认为管理的性质是相同的，公共部门和私营部门之间的管理没有实质性的差异，在私营部门被证明是行之有效的经验和做法同样适用于公共部门，主张将市场竞争机制引入政府内部以提高政府部门的管理绩效和水平，政府改革要以自由化、市场化和社会化为价值取向，并提倡构建“企业家政府”。这些主张和建议无疑是与民营化的精神相吻合的，所以，萨瓦斯认为，民营化就是新公共管理。
4.公共服务的安排与生产理论。该理论认为：集体物品可以由公共部门雇员生产，同时也可以通过其它制度安排来予以承担，原因在于服务安排者与服务生产者是两个不同的概念。服务生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务；而服务安排者指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生产者。
萨瓦斯指出：“服务提供或安排与服务生产之间的区别是明显且十分重要的。它是整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础。对许多集体物品来说，政府本质上是一个安排者或者提供者，是一种社会工具，用以决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题”(Saras，2000)政府可以决定提供何种公共服务，但并不意味着必须依靠政府雇员和设施来提供这种服务。由于服务提供和生产之间的区别，我们可以据此确定公共服务的不同制度安排，公共服务的民营化(或市场化)即是其中之一。
此外，詹森和麦克林的以代理人选择与对代理人的激励为核心的委托-代理理论则对公用事业民营化中委托人的选择以及民营化边界的界定产生了影响；而科斯的产权理论则从理论上论证了公共服务民营化的可能性和必要性。
(三)对西方公用事业民营化改革的几点认识
通过以上西方各国公共事业民营化改革的实践和理论背景的分析，可以得出如下认识：
1.西方各国对公用事业进行改革固然是为了提高公用事业的经营效率，但更直接的原因是地方政府在财政匮乏、无力继续提供经营公用事业所需的巨额投资下的无奈选择。英国的私有化运动，最为明显地说明了这个问题。英国正是在财政支出捉襟见肘、对公用事业的补贴难以为继的时候才开始对公用事业进行民营化改革的。
2.对政府干预的认识的转变是民营化改革的前提。英国民营化改革实践对此做出了很好的解释：在20世纪40年代末，英国执政党认为，在自然垄断产业需要通过国家垄断才能提高效率，在50年代出现了国有化运动；而在70年代末，英国的意识形态领域发生了变化，这突出地反映在对政府干预的认识上。新经济自由主义思潮、公共选择理论、新公共管理理论的兴起，使人们对政府干预、政府的角色和定位有了新的认识。政府的经济目标是促进可持续的经济增长和提高人民的生活水平。在市场经济中，政府干预的经济合理性是建立在效率标准上的。政府干预的必要性在于它能否补偿市场失败所造成的效率损失。效率与平等之间的替代关系意味着公共部门的增长是以牺牲经济增长为代价的。
因此，公共部门的增长如存在一个庞大的政府会最终导致经济失去发展潜力和生活水平增长缓慢。这种对政府干预的认识体现在政策实践上，就是“缩小政府边界”，把自然垄断产业由公共部门转移到私营部门，即实行私有化改造。
3.健全的制度体系。经过二、三百年的资本主义制度的发展，西方各发达国家建立了健全和完善的法律法规等制度体系。西方国家在改革过程中往往遵循“制度先于改革”的原则，通过制定明确具体的法律法规及政策措施，规范改革过程，防范和解决改革过程中可能出现的种种问题。如美国针对民营化中的合同承包，就先后发布了三个政府通报，并在上个世纪90年代制定了《政府绩效和成果法》、《联邦采购精简法》等四部法律来规范和约束政府的合同承包行为。英国在国有资产向私人企业转移的过程中，也出现过资产转让人为定价问题，但英国是一个法律比较严明的国家，所以出现的问题比较小。
4.市场发育成熟，有能力并愿意承担民营化职责的社会主体数量众多。民营化改革主要涉及政府部门、私营部门和第三部门力量和作用的变迁，主要表现为政府部门的退却，私营部门和第三部门的进入。西方发达国家的私营部门和第三部门发展迅速、实力雄厚，愿意并且有能力参与民营化的社会主体数量众多，加之完善的市场体系，各种资源能够自由流动，这些构成了民营化改革顺利实施的重要的条件。
三、西方公共部门民营化改革对我国的启示
作为一套在西方国家几十年的实践中逐渐成熟并颇为有效的治理模式，民营化模式无疑为我国的公用事业改革提供了示范的样本和路径选择的参考。
(一)正确理解公用事业民营化的内涵
民营化的英文是Privatization，也常被译为私有化。广义而言，民营化可界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。
在我国，无论是学术界还是实际部门，对“民营化”还没有一个明确的定义。在已有的文献中，人们常常使用私有化、市场化、非国有化，等概念来表述民营化。王俊豪认为，民营化即私有化，“英国的私有化不仅包括把国有资产出售给私人部门，而且包括向社会公众发行股票；对一些自然垄断产业放松政府管制，引入竞争机制；通过特许投标、签订合同等形式鼓励私人企业提供公共服务等。因此，许多人把私有化也称为‘民营化’。对我国来说，私有化是一个十分敏感的名词，而‘民营化’已被普遍接受。所以，笔者主张更多地使用‘民营化’一词，这并不影响对问题讨论的实质，而能避免一些麻烦”。毛寿龙等认为市场化等同于民营化，即通过民间资本的进入，运用竞争机制，以提高公共部门的绩效。
通常认为，公用事业民营化是指将国有、公营的公用事业的所有权或经营权全部或部分地向民间转移，引入市场竞争机制。天则公用事业研究中心的观点是，公用事业民营化即公私伙伴关系(PPP)，公私伙伴关系可界定为政府和私人部门之间的多样化安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担。根据西方各国民营化的实践以及对公用事业民营化的以上的定义，显然，民营化不仅仅涉及到经营权，而且涉及到所有权的转移；民营化不仅是指在公用行业中，国有资本和民间资本的置换，还包括放松管制、引进竞争机制、通过合同承包、特许经营等方式鼓励其他社会主体提供优质的公共物品和服务，以及运用竞争机制以提高公共部门绩效的任何活动。如果在观念上不正确理解民营化的涵义，就会限制我国公用事业民营化改革向深层次、宽领域的方向发展。
(二)公用事业民营化的推行必须建立在完善的制度体系基础上
健全的法律法规体系能够避免民营化改革的盲目性、随意性和不确定性，减少改革成本，保证民营化的公正性和透明性。西方民营化得以顺利推行的一个重要条件就在于通过完善的法律来规范和约束民营化过程，对民营化的原则、程序、责任划分等做出严格规定，保障私人机构和公众的利益。
然而，我国正处于经济体制转型之中，法制化能力很弱。尤其是与民营化改革相关的制度供给匮乏，制度保障不力。现有的有关民营化和产业化的政策法规仅为部门指导意见，缺乏相应的法律依据。建设部最新出台的于2004年5月日正式实施的《市政公用事业特许经营管理办法》(以下简称《办法》)，是专门针对市政公用事业特许经营的规制问题的部门法规，仍然存在着很多不足。如《办法》对政府监管的内容和形式的规定缺乏科学、合理的尺度；关于保护投资方利益的条款极少；对政府所代表的公众利益缺乏有效约束，可能会诱使政府对私人企业进行不合理侵犯。针对中国民营化过程中存在的国有资产流失、操作过程不规范、透明度差和无法可依等问题，当前深化改革的一项当务之急是制定一部完善的《民营化法》，对民间资本的投资领域、权益保护、民营化程序等做出具体详细的规定，并在此基础上制定针对民营化改革各个领域的法律规范，协调和解决各领域的民营化改革中出现的问题，使政府对改革的支持在规范化、法制化的轨道上进行。
(三)实行渐进的、有限的公用事业民营化
从西方各国公用事业民营化实施的背景来看，政府的大力支持，丰富的制度资源，良好的市场环境是公用事业民营化改革得以成功进行的必备条件。更值得注意的是，即使在经济发达国家，对自然垄断产业的民营化也是逐渐推进的。如英国在1984年首先对电信产业实行民营化，然后在1986年和1989年分别对煤气产业、自未水与电力产业实行民营化，最后在90年代初对铁路运输产业实行民营化；对特定自然垄断产业的民营化改革也是逐步深入的。但尽管如此.英国的民营化还是存在操之过急的问题。其经验教训值得我国借鉴。对还属于发展中国家的中国来说，公用事业民营化的改革过程更应按照循序渐进的原则进行。有的学者认为，在发展中国家，由于经济发展水平较低，市场制度不完善，市场失效问题比发达国家更为突出，这就要求发展中国家的政府较多地考虑社会目标和其它非商业性目标；并且，公共产业中国有企业的规模应该较大，发达国家的某些民营化政策措施在发展中国家未必适合。
从我国的现实国情看，公用事业的民营化改革还受以下几个主要因素的制约：
首先，法律制度建设滞后。在经济发达国家的公共产业都己形成较为成熟的法律制度，而我国尽管在数年前就着手改革公共产业的政府管制体制，但法律制度建设还不能适应民营化改革的需要，这就必然阻碍我国公共事业民营化改革的进程；其次，市场体系发育不成熟，尚未形成有效的市场竞争秩序。由于公共产业具有投资额大，资产专用性强，沉淀成本大等特点，这就决定了公共产业的竞争不同于一般竞争性产业的竞争，如果发生无序竞争，必然会导致破坏性竞争。目前，我国还没有形成有效的市场竞争秩序，这也必然影响我国公共产业的民营化改革；第三，城市公用事业民营化参与主体的能力有限，表现为：地方政府及其官员应用市场化模式的能力不足，缺乏国际商业运作经验，风险意识差；有能力、有意愿承担民营化职责的私营部门和第三部门数量不多，不能够形成竞争的环境等。
所有这些因素都决定了我国的公用事业进程只能采取分领域、有步骤的渐进改革方式，而不能实行激进式的改革。
(四)政府制度的变革和完善是民营化改革成功的重要基础
政府信用风险是目前公用事业行业存在的最大风险，这也是公用事业民营化的最大障碍。有的地方政府急于吸引外资，出政绩，不顾国家规定和公众利益，轻率地与外商签合同、上项目，等到经营中发现问题或遭遇政策变动时又匆匆终止合同，影响了政府信誉，使国家财产和公众利益受到损失。
因此，政府制度变革的成功，是民营化所产生的很多问题消失的重要保障。并且，由于公用事业的特殊性，民营化之后，政府不仅不能放松监管，而且要强化监管，这就使得政府制度的变革和完善更具有重要性和紧迫性。这就要求，在立宪层次上，做到政府决策的民主化、政府行为的法制化、政府权利的多中心化、政府信息的公开化、政府职能的有限化，构建公用事业民营化的制度基础。
为了保证民营化改革目的的实现，深化政府制度变革，建立一个有效的政府自我约束机制，切实加强政府的监管职能，提高政府的监管能力是民营化改革成功的重要基础。
(五)要鼓励和推动民间力量的发展
拥有一批实力雄厚、经营机制完善的私营企业和第三部门是西方民营化改革得以顺利推行的一个重要条件。与西方国家相比，我国的这两类社会主体无论在人员素质、经营规模还是制度保障等方面都存在着不小的差距。政府如果不加快解决这个问题，无疑会影响民营化改革推进的速度和效益。
这就要求政府进行制度创新，与私营企业和第三部门组织建立起良好的合作伙伴关系，取消对私营企业在投资领域、资本来源、权益保障等方面的歧视待遇，加大对第三部门人员培训的支持力度，建立起完善的服务体系，为它们参与民营化改革指明方向和提供支持。
最后，还必须指出，我国的国情、社会经济条件的差异，决定了我国公用事业的改革不可能也不必要去完全照搬西方发达国家的经验和做法。
著名的公共行政学大师罗伯特达尔曾这样说：“一种原则有可能适用于不同的框架，但是，原则的适用性只有在对那种特殊框架进行研究之后才能确定。”（注：彭和平朱立家等编译：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社，1997年，第165页。）从我国的实际出发，汲取西方发达国家的经验和教训，努力探索适合国情、兼顾公平和效率的公用事业改革模式，是我们理论和实际工作者长期不懈的任务。
标签：自然垄断论文; 公共部门论文; 企业经济论文; 制度理论论文; 公用事业论文; 公共服务设施论文; 国家部门论文; 经济学论文;