从“统一监督管理”到“综合协调”——《中华人民共和国环境保护法》第7条评析，本文主要内容关键词为：中华人民共和国论文,监督管理论文,环境保护法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》），是我国环境保护事业的基础法律，其核心任务之一主要是为协调各部门行动提供基础和基准点[1]389。建立和完善国家环保行政体制，是《环保法》的特殊功能和使命之一。现行《环保法》第7条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理”。它将环保部门定位为“对环境保护工作实施统一监督管理”的部门，即通常所说的“统管”部门。然而，在环境管理实践中，环保部门并未有效地行使统一监管职能。由于环保部门的“统管”缺位，“分管”部门① 职能越位和缺位现象比比皆是，一旦出现环境污染事故，环保部门由于其在环境保护工作中的“统管”地位，却屡屡成为唯一承担责任的部门。② 这些情况表明，《环保法》第7条的规定存在诸多问题，亟须加以调整。本文通过分析《环保法》第7条在实施中暴露的问题，回顾《环保法》颁布以来历次政府机构改革中环保部门的职能变化情况，指出政府环保部门的职能实际上已经转向“综合协调”。笔者建议，在修改《环保法》时，应当将政府环保部门的职能从“统一监督管理”改为“综合协调”。
一、《环保法》第7条对环保部门的职能定位存在的问题
《环保法》第7条为环保部门的“统管”定位存在以下问题：
第一，“统管”的措辞容易引起部门对立。无论是《环保法》还是其他法律都没有对什么是“统管”做出进一步说明。“统管”二字，很容易让人误以为环保部门获得了超越分管部门的权威。这容易引起分管部门的对立情绪，使它们认为环保部门是来“分权”的。
第二，“统管”之权形同虚设。事实上，环保部门与分管部门都“必须依照法律规定的权限进行监督管理，超出权限范围就是违法”[2]51。根据法律，环保部门与分管部门的执法地位平等，不存在领导与被领导、监督与被监督的关系。它们之间只有在环境保护监督管理分工上的区别。环保部门如果随意“延伸”其权力，则缺乏法律依据。[2]43，51不仅如此，有些分管部门根据某些环境单行法律的授权，在其分管的环境事务中拥有几乎完全的“主管”权，如《草原法》第8条规定：“国务院草原行政主管部门主管全国草原监督管理工作”。在这种情况下，环保部门面对这些“主管”部门，根本无法进行“统管”。所以，环保部门虽然名义上是环境保护工作的统一监督管理部门，但“统管”权似乎仅限于“污染减排和排污收费”，并没有统一监管机构的权威。[3]由此可见，《环保法》第7条的“统管”条款形同虚设。
第三，分管部门不配合。由于《环保法》第7条的“统管”二字，分管部门总认为环保部门才是环境保护的主角，自己是配角，有了成绩也归功于环保部门，因而并不积极履行其法定的环保职责。[4]再加上现行法律对政府的环境行政不作为或乱作为几乎没有制度上的约束，更助长了分管部门这种做“甩手掌柜”的风气。比如，城建部门在设计和建造城市污水收集管网和污水处理厂时，基本不征求环保部门的意见和建议；农业部门在指导农业生产过程中，主要以农业增产增收为目的来调控农药化肥的施用，基本不考虑环境保护因素，更不会与环保部门就农业面源污染控制进行沟通[5]336－337，等等。
第四，与其他法律相冲突。值得注意的是，一些晚于《环保法》第7条制定或修订的单行环境法律中所规定的“统管”部门并不是环保部门。实际上，环保部门在这些环境法律中反而成了“分管”部门，担负的是配合和服务的职能。如2002年修订的《水法》第12条规定：“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”。因此，有学者认为我国环境行政管理机构中有三个“统管”部门：一是《环保法》第7条授权的环保部门，对环境保护工作实施统一监督管理；二是1998年成立的国土资源部，主管全国土地、矿产资源、海域等自然资源的统一监督管理工作；三是水行政主管部门，负责全国水资源的统一管理和监督工作。[6]162－163这种多头“统管”的体制导致了大家都是“统管”部门，谁也不服谁。因此，笔者认为有必要修改《环保法》第7条，明确环保部门的特殊职能，使其同后来的法律相协调。
综上所述，由于对环保部门职能定位不准确，《环保法》第7条实际上制约了我国环境保护事业的发展。若不修改，环境管理体制不顺的问题将继续困扰我国的环境保护工作。
二、环保部门的职能实际上已从“统管”转向“综合协调”
回顾30年来我国的环境保护工作，可以看出政府对环保部门职能定位的认识有一个逐步准确的过程。国务院相关政策和历年环保部门的《环保部机关“三定”实施方案》 （以下简称“三定”方案）见证了这个过程。这个过程就是从“统一监督管理”转向“综合协调”。
早在1990年，国务院发布的《对国家环境保护局、国家海洋局有关海洋环境保护职责分工的意见》就规定：“国家海洋局或国务院有关主管部门在海洋自然保护区的建设和管理中，如有意见分歧，由国家环保局进行协调”。这表明某些分管部门在监督管理活动中发生意见分歧时，可由同级环保部门出面“协调”解决。[2]43这也是现行《环保法》实施后，首次对统管部门与分管部门之间的关系做出明确规定。
1994年国家环境保护局“三定”方案提出转变国家环保局职能，其中一条就是：强化环境保护的宏观调控，促进环境保护与国家经济、社会协调发展的宏观调控机制的完善，增强国家环境保护的综合协调能力。这个“三定”方案中规定环保部门的“主要职责”是：1）协同有关部门制订与环境保护相关的经济、技术、资源配置和产业政策，组织对重大经济政策的环境影响评价；2）受国务院委托……协调省际环境污染纠纷；3）综合协调并监督检查生物多样性与野生动植物、珍稀濒危物种保护工作；4）指导和协调全国环境保护宣传教育工作。③ 这些规定对于环保部门的职能定位是一个很大突破，既增强了环保部门的宏观调控职能，也明确了综合协调的具体内容。它表明，中央认识到环保部门应该具有综合协调的职能。
1998年的国务院机构改革，将国家环保局升格为部级的国家环境保护总局，同时撤销了国务院环境保护委员会国家环境保护总局承担了原国务院环境保护委员会的全部职能。笔者认为，这是我国环保部门职能定位的一个重要变化——环保部门的主要职责由原来单纯的排污执法监督，逐步转变为综合协调与执法监督并重。④ 与之相适应的是，1998年国家环境保护总局“三定”方案在1994年的基础上增加了更多的综合协调职能：如指导、协调和监督海洋环境保护工作；指导和协调解决各地方、各部门以及跨地区、跨流域的重大环境问题；组织和协调国家重点流域水污染防治工作等。⑤ 尤其是1999年修订的《海洋环境保护法》特别值得一提，其第5条尝试着对环境部门的职能定位进行新的诠释：“国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督”。其中环保部门“对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督”的依据，就在于1998年政府机构改革方案制定的“三定”方案对各部门职责分工的规定。[7]这一条款虽然没有明确将环保部门规定为“综合协调部门”，但对其有关海洋环境保护的职能具体表述为“指导、协调和监督”，实际上就是综合协调。
2005年国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》再提政府环境保护工作的协调问题。《决定》提出：“应按照区域生态系统管理方式，逐步理顺部门职责分工，增强环境监管的协调性、整体性”；“应健全环境保护协调机制”。《决定》中关于“按照区域生态系统管理方式”的提法，表明国务院认识到政府的环境保护职责分工应当符合生态系统的客观规律。
2008年的国务院机构改革将国家环保总局升格为国家环境保护部，为环保部门的综合协调职能做出了组织保障。2008年国务院机构改革方案规定：“为加大环境政策、规划和重大问题的统筹协调力度，组建环境保护部。”此举清晰地表露将环保部“升格”的目的是为了加大统筹协调力度。同时，国务院机构改革方案还对筹建的环保部提出了四项明确职责：拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准；组织编制环境功能区划；监督管理环境污染防治；协调解决重大环境问题。[8]从这四大职责可以看出，国家对新组建的环保部的定位已不再局限于“环保执法监督”，已把参与国家宏观决策和综合协调作为环保部门的核心职能。2008年8月出台的环保部“三定”方案在职责调整中明确宣布：环保部应加强环境政策、规划和重大问题的统筹协调职责。加强环境治理和对生态保护的指导、协调、监督的职责。相应地，新“三定”方案在1998年的基础上又增加了“指导、协调、监督生态保护工作”这一主要职责，明确了环保部门在生态环境保护中的综合协调、牵头抓总作用，解决了我国生态环境保护实践中困扰环保部门多年的难题。随后环境保护部部长周生贤也指出：环境保护部今后的职能配置将朝着统筹协调、宏观调控、监督执法和公共服务4个方向强化；充分发挥环保部门综合协调作用，调动社会各方面的力量参与环境保护工作，确保国家环境保护的大政方针落到实处，是完备的环境管理体系的基本特征。[9]这些情况都表明，环保部门的职能实际上已经由《环保法》第7条规定的“统一监督管理”向“综合协调”转变。
学界亦有不少观点认为：环保部门名“监督管理部门”，实际上却承担着规划、协调、指导和监督等多种职能，并非只是进行环保执法监督。如有学者认为从现行《环境保护法》第11、12条的规定和近年来的环境保护实践看，统管部门对分管部门具有“规划”和“协调”的职责。例如在制定环境保护规划和环境监测规范时，环境保护行政主管部门处于“牵头”的地位。[2]43有学者认为，统一的监督管理一般包括两方面的内容：一是对全国环境保护监督管理工作进行统一规划、部署与协调；二是对本部门、本系统以及国务院其他相关行政主管部门各自在职权范围内行使的环境保护监督管理行为进行统一指导。[10]303有学者认为，环保部门应“仅作政策统合及法规制定及改善规划”这类综合协调职能，而不应成了一个执行“个别污染及自然保育事项”的部门。[11]80有学者认为，不应将环境管理机构划分为统管部门与分管部门，提出将环境管理机构分为三种类型：综合性环境管理机构、部门性环境管理机构和专门性环境管理机构。所谓的综合性环境管理机构主要是指环保部门。部门性环境管理机构是指各业务主管部门成立的环境管理机构。而这两者的关系为，部门性环境管理机构应接受综合性管理部门的指导、协调与监督。[12]220－221
在现实中，环保部门真正从事的已不是“统一监管”，而是“综合协调”。环保工作做得好的地方，往往是环保部门的综合、协调和服务工作做得好的地方。在2008年升格为环保部之后，环保部门不仅具有环境管理的职能，而且在国家重大决策和政策制定、规划发展等方面拥有了更强的协调能力和更大的参与平台以及更多社会资源的调剂能力。环保部副部长张力军指出：“环保部成立以来，确实起到了一些积极的作用。第一个作用就是，提高了环境保护参与宏观决策和综合协调的能力；环境保护部是国务院的组成部门，使得其参与国家宏观决策更加主动、有效。”⑥ 近年来，国家环保部门发挥综合协调职能，取得了以下成绩：1）推动省部环保合作。2006年以来，环保部门与8个省（区）签订部省环保合作协议，推动落实国务院批复的多个区域经济发展规划。2）严格环评监督。环保部门对不符合要求的813个项目环评文件作出不予受理、不予审批或暂缓审批等决定，涉及投资2.9万多亿元，给“两高一资”、低水平重复建设和产能过剩项目设置了不可逾越的“防火墙”。在工程建设领域突出环保问题专项治理工作中，多次采取“区域限批”、“行业限批”措施，有效遏制了环境违法行为。3）建立规划环评制度。经过国家环保部门多年的争取，国务院于2008年通过了《规划环评条例》。环保部门通过战略环境影响评价机制实现与经济部门、产业部门的决策一体化。近年来，国家环保部门组织完成了环渤海、海峡西岸、北部湾、成渝和黄河中上游能源化工区等五大区域重点产业发展战略环评，涉及15个省（区、市）的石化、能源、冶金、装备制造等10多个重点行业，相关成果已在重点产业布局和重大项目环境准入中得到应用。从煤炭矿区到能源基地，从城市轨道到城际交通，从西南水系到跨界河流，从国家粮食安全到区域协调发展，规划环评在各个区域、众多领域正扎实推进。⑦ 4）提出环境功能区划。环保部于2010年完成了我国首次环境功能区划。环境功能区划是依据社会经济发展需要和不同地区在环境结构、环境状态和使用功能上的差异，对区域环境功能进行的合理划定。[13]环境功能区划广泛涉及经济发展、资源开发、环境保护等各个方面的不同利益，为产业布局和结构调整、环境规划提供科学依据，是环境管理“由要素管理走向综合协调”的有效途径。5）研究并实施环境经济政策。环保部门近几年开始和各宏观经济部门进行合作：联合人民银行、银监会联合推出了“绿色信贷”政策；联合财政部开展环境财税政策、生态补偿政策等课题的研究和试点；联合证监会，对上市公司进行环保核查，评价其环境绩效；联合保监会，在环境事故高发的企业和区域推行环境污染责任险；联合商务部，限制不履行环境责任的企业产品出口等。[14]研究并实施环境经济政策，已成为环保部门履行综合协调职能的一个重要领域。除此之外，不少地方政府的环保部门也在环境管理中很好地发挥了综合协调职能。比如，陕西省府谷县环境保护工作之所以取得了重大成效，关键是建立完善了环保部门综合管理、有关部门协调配合、全社会共同参与的环境管理体系。[15]环保部张力军副部长在吉林省视察工作时指出：国家重点流域污染防治中，松花江规划实施是最好的，吉林省松花江污染防治成效显著；而这主要源于吉林省形成了环保部门综合协调、各部门分工负责的良好工作机制。[16]实践证明，环保部门完全可以承担综合协调职能，并已在更高层次上、更大范围内参与了政府综合决策，在宏观调控中逐渐显现其应当发挥的作用。
综上所述，《环保法》第7条关于环保部门“统一监督管理”的规定，不符合我国环境管理的现实，也不利于环保部门与其他部门的合作与协调。事实上，环保部门不能对其他部门进行“统一监督管理”，其职能实际上是包含了协调、指导、监督和服务四个方面的内容。
三、修改《环保法》，将环保部门的职能由“统管”改为“综合协调”
（一）由“统管”改为“综合协调”是我国环境保护新形势的必然要求
自从现行《环保法》正式实施后，党和政府提出了一系列加强环境保护的新理念和措施。1991年9月，国家计委和国家环保局首次联合召开全国环境保护计划工作会议，决定自1992年起，将环境保护全面纳入国民经济发展计划。1992年里约环境发展大会后，中国在1994年出台《中国21世纪议程》，提出实施可持续发展战略。1996年发布的《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》把环境与发展综合决策机制作为主要保证措施确定下来。[17]2006年第六次全国环境保护大会，标志着我国环境保护工作进入了以环境保护优化经济增长的新阶段。“十一五”以来，国家把环境保护摆上更加重要的战略位置，提出科学发展观、建设生态文明、加快经济发展方式的转变、推进环境保护历史性转变、探索中国环保新道路等新思想、新观点。2011年初的全国环境保护工作会议更是响亮地提出，应立足我国的基本国情，走出一条代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路。并特别指出要处理好以下两个问题：一是必须把环境保护放在经济社会发展大局中统筹考虑，从国家宏观战略层面切入解决环境问题。二是必须处理好环境保护与经济发展和社会进步的关系，实现环境保护历史性转变。⑧
在现实中，从30年前的“国务院环保领导小组办公室”到现在的“环境保护部”，环保部门与时俱进，不断改革和完善其职能。但在法律上，现行《环境保护法》和环境单行法律中仍然将环保部门定位为“统一监督管理”部门，与上述环境保护的新理念格格不入。环保部门在政府内部综合协调环境事务的权力没有确立，无权从履行政府环保职能的角度在经济发展规划、项目审批、政府投资、招商引资等事务上协调其他部门的行为。“面对环境保护工作参与国家经济和社会发展主战场的新形势，国家环境保护行政主管部门应在环境保护事务中发挥更大的综合协调作用。”[18]因此，《环保法》第7条关于环保部门的职能定位已经不适应环保工作新形势，环保部门的职能定位应按照环境保护历史性转变的要求重新定位。
（二）由“统管”改为“综合协调”符合环境和生态系统的客观规律
环境管理需要综合协调。联合国世界环境与发展委员会于1987年发表的报告《我们共同的未来》指出：环境的整体性决定了环境问题不能用分散的机构和政策孤立地加以解决，它们处在一个复杂的因果关系网中。一个国家的政治、经济、文化、生产、生活都要依赖于环境，因此，环境管理是一个系统工程。但在我国，与环境的整体性和系统性相对的是，负有环境管理职能的部门越来越多、环境管理分工越来越细、各部门之间缺乏必要的协调和配合。这种分散的“条状”管理模式，不适应环境的整体性和系统性规律，无法有效实现政府的环境保护职能。在这种情况下，需要一个机构从整体上对各领域、各部门的环境事务进行综合协调，把“分散”的“条状”管理，改为“协调统一”的“条状”管理，建立一个“‘大协调机制’，已是目前中国环保最现实、最紧迫的需要”。[14]
（三）由“统管”改为“综合协调”符合行政体制改革的要求
改革开放以来，我国不断推进行政管理体制改革，建立和完善部门协调机制是其中的一项重要内容。温家宝总理在十届全国人大第三次会议的政府工作报告中提出，政府各部门既要各司其职，又要加强协调配合。党的“十七大”报告在讲到加快行政管理体制改革时，明确指出要加大机构整合力度，健全部门间协调配合机制。2008年中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出了政府转型的新要求：“理顺部门职责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任。健全部门间协调配合机制。”
环境行政管理是我国当前行政管理中部门间协调要求最迫切的一部分内容。因为环境管理涉及部门众多，部门分割严重；即使成立了环保部，大环保的格局仍未形成。例如，在水资源利用和保护方面，“九龙治水”的局面没有因为大部制改革而得到根本改变。[19]1以国务院的环境管理机构为例，除环保部之外尚有十余个部委承担了环境保护职能：外交部负责国际环保条约谈判；发展和改革委负责环保产业、产业结构调整等政策制定、气候变化工作；政府环保投入由财政部负责；水资源保护由水利部负责；林业局分管森林养护、生态保护；海洋局分管海洋环境保护；气象局负责气象变化、空气质量监测；农业部负责农村水、土壤环境保护；建设部分管城市饮用水、垃圾处理；国土资源部管理水土保持、国土整治、土壤保护；卫生部负责城市与农村饮用水卫生安全等。[20]环境行政管理权由数目庞大的职能部门分别主管，在其他行政权的分工中是比较少见的。在这种广泛分权的情况下，如果部门间不能协调一致，将会“内耗”严重，行政成本极高而效率极低。
（四）由“统管”改为“综合协调”是实现政府环保职能的基本保障
生态环境属于公共物品，具有非排他性、非竞争性和非独占性[21]，所以，基于“经济靠市场，环保靠政府”[22]的原理，环境公共品主要由政府来提供，环境保护逐渐成为政府社会职能的一部分。当今社会是一个风险社会，各种风险尤其是环境污染和破坏风险的增加，促成并加强了政府的环境保护职能，使其由一般职能转变为政府的一项基本职能。[23]21－24我国亦不例外。1973年8月召开的第一次全国环境保护会议，标志着政府的环境保护工作全面铺开。1983年，第二次全国环境保护会议宣布将环境保护确定为基本国策，标志着环境保护已成为“对国家经济建设或社会发展和人民生活具有全局性、长期性和决定性影响的谋划和策略”[24]。不仅如此，我国在《环保法》中也明确规定：“地方各级人民政府应当对所辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”，以立法宣告了政府的环境保护职能和职责。甚至部分条款还明确了政府环保职能的具体内容，比如，国务院和地方人民政府应当将水土保持工作列为重要职责⑨。所以，环境保护已成为我国政府的一项基本职能。
但近年来，我国政府这一基本职能严重弱化，甚至虚化。如前所述，因为《环保法》第7条的“统管”二字，环境保护俨然成了环保部门一家之责。一方面，环保部门努力地执行环境法律、保护环境、保护公共品。另一方面，如某些负责经济发展和资源开发的部门，有时却无视环境法，从事着牺牲环境和生态，谋求短期GDP增长的事情。这两类政府部门在对待环境这个公共品上的态度截然相反。环境保护作为我国的一项基本国策，并没有获得应有的地位；环保职能在与其他政府职能发生冲突时，也没有得到应有的尊重。但从法律文字看，可以肯定的是，法条中所指的政府“是一个行政区域的最高行政机构，而不是泛指它的职能部门”[25]。所以，环境保护职能应当是我国政府的一项基本职能，并非环保部门的一家之职，更不能将政府的环保职能完全“部门化”为环保部门的职能。事实上，其他各部门履行其法定的环保职能都是实现政府整体环保职能的重要组成部分，并不是“替”环保部门履行职能。
因此，只有将“统管”改为“综合协调”，才能最大程度地减少部门对立并还原立法原意，使环保部门能协调各职能部门切实履行《环保法》第7条和其他环境单行法律授予的环境保护职能，最终使政府的环保职能得到完整的履行。
（五）由“统管”改为“综合协调”是规范和制约有关环境的政府行为的需要
我国资源环境法律存在一个重大缺陷——缺乏对于政府影响资源环境的行政行为的监督和制约。法律上的这个缺陷是资源环境管理中的“政府失灵”的一个重要原因。现实中，比较广泛地存在两种“政府失灵”：一种是政府在规划经济发展，招商引资，审批建设项目的过程中，只看规划或项目的经济效益和对GDP的拉动效应，却忽视规划或项目可能带来的环境污染或生态破坏。这是一种由政府或者政府官员的“积极”行为导致的“政府失灵”。另一种是行政“懈怠”。资源环境管理领域中的行政懈怠一般表现为政府或政府官员在履行政府环保职能上的消极和不作为。在环境监督管理所涉及的行政事项中，大多数事项的最后审批权不是由环保部门掌握，诸如城市规划建设、城市绿化、工业布局、农业生态以及建设项目管理、房地产管理、工商企业经营执照管理等。按照现行的“统管”定位，环保部门对于其他部门在这些事务中的上述两种“政府失灵”，往往无能为力。改变这种状况的一个重要途径是强化政府内部在涉环境事务上的监督和协调机制。作为政府的专职履行环保职能的行政主管机关，环境保护行政主管机关理应在这种政府内部监督和协调中发挥重要作用。为此，《环保法》应当将环境保护行政主管机关的职能由“统管”改为“综合协调”。唯有做出如此改变，环境保护行政主管机关才能依法将政府的环保职能与政府的其他行政职能尤其是发展经济的职能有效地协调起来。
（六）由“统管”改为“综合协调”是修订《环保法》的一项重要任务
建立和完善国家环保行政体制，是《环保法》的特殊功能和使命之一。环境管理体制也一直是环境立法的重要内容。1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》就专门规定了一章“环境保护机构和职责”，这在其他部门法中是很少见的。自现行《环保法》第7条原则性规定了统分结合的管理体制，此后的每一部环境单行法中，都以第7条为蓝本对相关的环境管理体制做了类似规定。因此《环保法》第7条的正确与否，对于其他环境单行法律的管理体制完善和重构有着高屋建瓴之指导功能。
现行《环保法》关于环保行政体制的规定已经远远落后于环保部“三定”方案的规定。由于“三定”方案的法律性质不明确，既不是国务院行政法规，也不是规章，在性质上接近于行政机关的内部规定[26]81，效力位阶不够高，不能为环保部门行使综合协调职责提供法律依据。所以，修改第7条，将现实中环保部门职能定位的重大变化规范化、制度化，是修订《环保法》的一项重要任务。从法理上说，成立一个新的行政机关或改变其职责权限都必须有法律依据，要有“先立法后改制”的法治观念。2010年10月《国务院关于加强法治政府建设的意见》指出：“贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，具有划时代的重要意义”；“各级行政机关要自觉在宪法和法律范围内活动，严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责”。所以，本着从实际出发的思想，新的《环保法》应对环保部门的职能定位重新做出界定，改“统一监督管理”为“综合协调”，具体内容应包括“统筹协调、指导、监督和服务”四项内容。
新的《环保法》应当对环保部门的职能重新做出界定，改“统一监督管理”为“综合协调”。这样规定，既避免了环保部门同其他部门之间不必要的矛盾，也有利于将政府环保职能同政府的其他公共职能更合理地结合起来，达到统一并完整地履行政府的环保职能的目的。
［收稿日期］2011－07－26
注释：
① “分管”部门是指依法分管某一类污染源防治或者某一类自然资源保护监督管理工作的行政部门。参见韩德培主编：《环境保护法教程》，北京：法律出版社2007年，第43页。
② 如2004年四川沱江特大污染事件之后，青白江区环保局副局长和多名干部因渎职被判刑；2009年7月湖南浏阳镉污染案中，浏阳市环保局局长和分管副局长被火速停职；2010年7月福建紫金矿业渗漏事件中，上杭县环保局局长引咎辞职。
③ 具体规定参见《国务院办公厅关于印发国家环境保护局职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》。
④ 有观点认为，环保部门的这一职能转变自2008年升格为国家环境保护部后才实现。本文认为，自1998年撤销国务院环境保护委员会，并将之职能全部并入国家环境保护总局后，环保部门就已实现了其职能定位的重大变化。参见翁仕友：《宏观调控事务环保部权重增加》，《经济观察报》，2008年7月7日。
⑤ 具体内容参见《国家环境保护总局公布——〈国家环境保护总局职能配置内设机构和人员编制规定〉》，《中国环保产业》，1998年4期。
⑥ 具体参见《环境保护部副部长张力军就节能减排和应对气候变化问题答记者问文字实录》，http://www.zhb.gov.cn/zhxx/hjyw/201003/t0100311_186716.htm，2010年3月11日。
⑦ 具体参见《紧紧围绕主题主线新要求努力开创环保工作新局面——周生贤部长在2011年全国环境保护工作会议上的讲话》，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201101/t20110120_200070.htm，2011年1月13日。
⑧ 具体参见《紧紧围绕主题主线新要求努力开创环保工作新局面——周生贤部长在2011年全国环境保护工作会议上的讲话》，http://www.zhh.gov.cn/gkml/hbb/qt/201101/t20110120_200070.htm，2011年1月13日。
⑨ 详见《中华人民共和国水土保持法》第5条。类似的规定还有《中华人民共和国大气污染防治法》第2条、《中华人民共和国环境保护法》第21条、《中华人民共和国海洋环境保护法》第20条、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第4条等。
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