论中央与地方关系的规范化、法制化——学习江泽民《正确处理社会主义——现代化建设中的若干重大关系》的思考，本文主要内容关键词为：关系论文,法制化论文,正确处理论文,中央论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全国人大八届四次会议，已根据党的十四届五中全会的建议，把坚持“依法治国，建设社会主义法制国家”作为一项宏伟目标，明确载入了我国《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，成为我国社会主义现代化建设的一面旗帜。而中央与地方的关系，是国家政治经济体制的核心问题之一，因而使这一关系规范化、法制化，是建设社会主义法制国家的一项重要内容。江泽民同志在《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》的讲话中，不仅把正确处理好这一关系作为国家政治生活和经济生活中的一个重要原则问题，而且明确提出：要在合理划分职权的基础上，力求使中央与地方的关系“规范化、法制化”（以下凡未说明或注明出处的引文均引自该文）。这种使中央与地方关系“规范化、法制化”的目标要求，是以江泽民为核心的党中央在新的历史条件下，总结以往的历史经验教训，对马克思主义国家政权建设理论的新发展，是对邓小平关于社会主义民主和法制思想的进一步丰富、深化和升华。认真研究这一问题，对于我们坚持依法治国，实现建设社会主义法制国家的宏伟目标，具有十分重要的意义。
一、中央与地方关系规范化、法制化的必要性和重要性
法制，是人类历史和当代世界文明的最伟大的优秀成果之一。作为治国安邦的有效工具，它具有其他治国方法不可替代的稳定性、连续性、科学性和权威性的特殊功能和作用。社会主义是在吸收人类历史一切优秀文化成果的基础上产生的，社会主义国家理应是、也必然是实行法制的国家。因此，坚持依法治国，建设法制国家，这既是社会主义现代化建设的重要的内容之一，又是社会主义现代化国家的一个最基本的标志。正如江泽民同志所指出：“依法治国，是社会进步、社会文明的一个标志，是我们建设社会主义现代化国家的必然要求。”〔1〕而中央与地方关系的规范化、法制化，正是建设社会主义现代化国家的客观。
其一，中央与地方关系规范化、法制化的必要性和重要性，是由这一关系自身在国家结构中的重要地位和作用决定的。
中央与地方的关系是国家结构中的最基本的关系之一，在当代世界的绝大多数国家，它都是国家政治生活中的一个重要问题。中央与地方的关系，实质上是统治阶级内部的一种经济政治利益关系。近代历史的发展证明，随着统一的民族国家的建立，国家的利益也开始形成，并且以国家意志的形式表现出来。但在统一的民族国家形成以后，国家的利益并不能包括一国之内的所有利益，即并不能取代全部的地方利益，在国家的政治经济生活中，客观上就有一个如何处理国家利益和地方利益的关系问题。一般说来，在任何国家，中央政府都是国家利益的代表者，代表国家的根本利益和整体利益；而地方政府则是地方利益的代表者，代表一个地方的特殊利益和局部利益。因此，国家利益和地方利益的关系自然地就表现为中央与地方的利益关系和矛盾。在统一的多民族国家，这种利益关系和矛盾往往也是民族关系和矛盾的一种反应和表现。我国是社会主义国家，与历史上的任何国家相比，中央都能更好地代表全国人民的根本利益和长远利益。但不可否认，中央与地方同样存在利益关系的矛盾。“解决这个矛盾”，对于我们这样一个大国，仍然“是一个十分重要的问题”〔2〕。江泽民同志指出：处理好中央与地方的关系，“是国家政治生活和经济生活中的一个重要原则问题，直接关系到国家的统一、民族的团结和全国经济的协调发展。”这就是说，中央与地方的关系在国家结构中的重要地位和作用，在客观上要求使它规范化、法制化。
其二，中央与地方关系规范化、法制化的必要性和重要性，是由我国具体的历史和现实条件决定的。
我们党虽然历来十分重视处理好中央与地方的关系，但由于过去这一关系长期没有规范化、法制化，其调整往往偏重于依靠随机的政策和行政命令。这种调整在缺乏周密调查研究和适当划分职权的情况下，往往缺乏科学基础，具有一定的盲目性和不稳定性，在实践中往往陷入一种权力“收收、放放”的怪圈循环。有时会形成中央高度集权，地方缺少必要的权力，没有更多的因地制宜的灵活性，发挥地方积极性和创造性的原则并不能真正实现。有时会形成过于分权，分散主义、地方保护主义膨胀，使中央丧失宏观调控的权威性。当前，我国的社会主义现代化建设正处于一个从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的关键时期。在这个时期，经过改革放权后的中央与地方的关系，带有明显的双重体制痕迹，中央对地方某些方面统包过多与调控乏力的现象同时并存，处理好这一关系，就具有更为特殊的复杂性和更为迫切的重要性，正如江泽民同志所指出的：“改革开放以来，实行权力下放，地方积极性得到充分发挥，有力地推动了改革和发展。这是一条重要经验，应当充分加以肯定。但在这个过程中，也出现了一些新的矛盾和问题。有的地方和部门过多地考虑本地区、本部门的局部利益，贯彻中央的方针政策不力，甚至出现了上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止的现象；应当由中央集中的则集中不够，某些方面存在过于分散的现象。我们既不允许存在损害国家全局利益的地方利益，也不允许存在损害国家全局利益的部门利益。在新形势下，必须更好地坚持和发挥中央和地方两个积极性的方针。”而要做到这一点，鉴于以往的经验教训，就必须使中央与地方的关系规范化、法制化，充分发挥社会主义法制的科学性、连续性、稳定性和权威性的功能和作用。
其三，中央与地方关系规范化、法制化的必要性和重要性，是由社会主义现代化历史进程的客观要求和必然趋势所决定的。
在整个世界现代化的历史进程中，中央与地方的关系表现出这样一种规律性，即由分散走向中央高度集权，再由中央高度集权过渡到适度的地方分权。这是因为，国家的统一和中央集权是现代化进程的客观需要，但在和平的国际环境中，集权过甚又会危害现代化本身，适度分权又成为现代化进程的必然趋势。因此，许多国家在建立了中央高度集权体制以后，又不得不对它进行改造，扩大地方自主权，并用规范化的制度、法律把它固定下来。我国的社会主义现代化是整个世界现代化的一个组成部分，无论是其客观历史进程还是价值取向，都与整个世界的现代化具有某些共同特征。如我国的社会主义现代化与其他任何国家的现代化一样，既表现为经济发展和社会全面进步的历史进程，也表现为文化进步和政治民主化的历史进程。而中央与地方关系的规范化、法制化，之所以成为现代化进程的一部分，就在于它有助于保持中央与地方关系的稳固性和连续性，避免盲目的和随机性的政策干扰，从而既有利于加强中央的统一领导，维护中央权威，把宏观调控权牢固地集中在中央，又有利于地方正确运用国家赋于的必要权力，调节好本地区的经济活动，促进经济持续健康地发展和社会的全面进步。同时，中央与地方关系的规范化、法制化，是建立在中央与地方科学分权基础上的，这是既有利于防止中央和个人高度集权，又有利于防止地方过于分权，实现政治民主化和现代化的切实保障。历史的经验表明，专制政治不仅表现为政治上的专横，而且最终会导致政治腐败。因为“一切有权力的人都容易滥用权力”〔3〕。为了防止滥用权力和专制政治再生， 就必须用规范化的法制来保证职权的划分和正确行使。在我国，随着人民物质文化生活水平的提高，公民的参政意识和参政、议政能力也得到了较大提高。而在科学划分职权基础上的中央与地方关系的规范化、法制化，就会使国家政权更接近基层，为公民的政治参与提供较多的和平等的机会，促进国家政治生活的民主化和现代化。
二、中央与地方关系规范化、法制化的曲折历史进程
在中央与地方的职权划分及其关系的规范化、法制化问题上，我国已走过了一个曲折的过程。1949年9月， 政治协商会议制定的起临时宪法作用的《共同纲领》，在中央与地方关系上规定：“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜”；中央政府应“规定中央和地方在经济建设上分工合作的范围”，“划分中央和地方的财政范围”。但随后，为了适应计划经济的发展和反对分散主义的需要，1954年宪法确立了我国中央高度集权的体制，取消了《共同纲领》关于中央与地方应有职权划分的规定。其后，虽然在实践上对中央与地方的关系作过不少调整，但都是依靠随机的政策进行的，并没有诉诸法律规定。直到党的十一届三中全会以前，我国中央与地方的关系及其职权划分，一方面，一直处于“大收、大放”的不稳定状态，其内容主要涉及经济管理以及与此相关的行政管理方面，而很少涉及其他方面。正如邓小平所指出：“过去在中央与地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。”〔4〕另一方面，一直没有制度化、法律化， 其政策变化受国家领导人的认识和意志的影响较大。1956年毛泽东虽然提出“扩大一点地方权力，给地方更多的独立性”的主张，但在实践中并没有很好地解决。在这方面，一个典型的例子是，1958年4—5月间，英国元帅蒙哥马利到我国访问，毛泽东在回答他关于治理国家经验的提问时说：“我没有什么经验，就是中央集权多了，我就下放一点；地方分权多了，我就收上来一点。”〔5〕就是说， 中央与地方职权的划分没有纳入法制轨道。权力的上收与下放，收多少，放多少；怎样收，怎样放；谁来收，谁来放；什么时间收，什么时间放，弹性很大，没有法律规定，更缺乏科学基础，往往因领导人的改变而不同，因领导人的看法和注意力的改变而改变，这就势必导致个人专断或极端民主化。在党政关系上，权力过分集中于各级党委，“加强党的领导，变成了党去包办一切，干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分，以党代政；坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’。”〔6〕“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地、把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”〔7〕
当这种体制的弊端充分暴露之后，1978年12月，党的十一届三中全会明确提出，应该有领导地大胆下放过于集中的权力，使地方有更多的自主权。从此，我国中央与地方的关系进入了一个新的发展阶段。作为这一阶段的法律表现形式，现行宪法确立了我国“国家机构实行民主集中制的原则”，这一原则的重要内容之一是中央与地方应有职权划分，即“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。在新宪法中，采取列举方式，明确规定了最高国家权力机关全国人民代表大会及其常务委员会和最高国家行政机关国务院的职权，并明确规定，国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。”这是以前三部宪法所没有的。根据新宪法而修改的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对我国地方各级国家权力机关和地方各级国家行政机关的职权，也采取列举的方式，作出了明确的规定。这些规定与1954年地方组织法相比，扩大了地方政府的某些职权，如省、自治区、直辖市以及省自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章。同时，改革了我国过去的一级立法体制，明确了我国的两极立法体制，从而扩大了省、自治区、直辖市国家权力机关的立法权，规定省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，可以在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规；省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，可以根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。此外，为加强民族自治地方自治机关的建设，还扩大了民族自治机关的自治权，等等。
但是，从总体上说，法律还是没有健全完善。有的无法可依，有的有法不依，有的违法不究。近几年来，为了反对盛行的地方保护主义，中央特别强调要维护中央的权威，提高中央宏观调控的能力，并据此进行了一系列的政策调整。从这种调整的方法和性质上来说，今天也如过去一样，即不是通过法律程序进行的，中央与地方的关系仍然缺乏稳定性和连续性，没有真正实现规范化、法律化，可以说，迄今为止，我们并没有真正跳出过去“收收、放放”的“翻饼式”循环。正因为如此，党中央强调要使中央与地方的关系规范化、法律化，并特别强调要加强立法、司法和执法的配套建设工作，坚持依法治国，建设社会主义法制国家。
三、中央与地方关系规范化、法律化的原则目标
根据马克思主义的科学原理和我国的具体国情，参照一些发达国家的经验，实现我国中央与地方关系的规范化、法制化，当前迫切需要确立的主要原则和解决的主要任务应当是：
第一，民主集中制法制化原则。我国宪法规定，我国的国家机构实行民主集中制原则。而民主集中制，归根到底是一种权力和利益分割与相互制约的体系。权力和利益分割的科学合理，也就是分权适度，并把它纳入法制轨道，也就是民主集中制法制化，这是健全民主集中制的实质内容，也是坚持民主集中制的客观需要。笔者认为，民主集中制所包含的权力的分割和制约，不仅包括中央与地方之间的职权和利益划分问题，而且也包括中央国家各部门之间、地方与地方之间的职权和利益划分问题。例如，关于中央各部门职权的划分问题，党的十四届四中全会《决定》指出：“中央各部门要正确行使中央赋予的职责和权限，根据改革的要求，切实转变职能，正确处理部门利益与全局利益的关系，加强和改进宏观调控和宏观管理，更好地为基层服务。”这就是说，中央各部门也有一个正确划分和行使职权的问题。现行宪法关于人大监督一府两院的规定，关于法院、检察院和公安机关办理刑事案件应当分工负责、相互配合、互相制约的规定等都是这一原则的体现。这也是民主集中制原则在中央政权组成上的具体体现。党领导政权，人大产生并监督一府两院，各部门分工协作、协调配合，这就体现了权力的统一性和民主性。再如，关于地方与地方的利益关系问题。任何地方，都具有双重角色，即中央在地方的利益代理者和地方利益的代表者。作为地方利益的代表者，一是相对于中央说的，二是相对于其他地方说的。这种“代表者”并不是只具有名义上的抽象原则意义，而是具有丰富生动的具体内容。例如，对当前人们谈论很多的反对地方保护主义问题，就要严格具体地划清地方保护主义与合理的地方利益保护的界限，不可把地方利益的合理保护笼统地归之为地方保护主义加以反对。就是说，地方利益的适当保护是对的，地方保护主义则是错的。事实上，只有合理地、适度地保护地方利益，才能调动地方的积极性，只有通过中央的宏观调控和各个地方的中观调控，解决仅仅依靠市场不能解决的问题，才能使各个具有不同特点、不同条件的地方，真正平等地进入市场，促进统一市场的形成和发展。相反，没有合理的、适度的保护，就必然会诱发不合理的、过分的、非法的保护，就会滋生地方保护主义，阻碍统一市场的形成和发展。
第二，党的领导法制化原则。党政关系问题是我国政治体制的核心问题，正确处理这一问题，是我国社会主义民主政治建设的首要的和关键的问题之一。党政关系本身既表现为横向的权力划分问题，也表现为纵向的权力划分问题。因为我们党是执政党，从中央到地方都存在一个党政关系问题，党的领导也如政权的领导一样，是分权分层领导的。党的领导法制化是中央与地方关系规范化、法制化的重要内容和基础，而中央与地方关系的规范化、法制化，则有助于更好的把党的领导纳入国家法制的轨道。因而，党的领导法制化是民主集中制法制化原则的重要体现。党的十二大以来，党明确提出并不断重申了“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则。党的十三大则进一步提出了“党的领导法制化”的改革纲领，明确指出，党的领导主要是对国家重大事务的领导，其领导方式主要是：党通过把自己的主张即路线、方针、政策，经过法定程序变成国家意志即法律、法规和法令，来实现对国家事务的领导；党领导人民制定宪法和法律，同时党遵循在宪法和法律范围内活动的原则。党实行这种领导方式，并同时实行中央与地方其他各方面关系的规范化、法律化，就不仅在国家最高层次上，而且在国家的各个层次上使党的领导与人民群众当家作主统一起来，使党的领导地位和作用与国家政权机关的法律地位和法定职能统一起来，使党的领导与依法办事、依法治国统一起来。
第三，充分发挥中央与地方两个积极性的原则。这是我们党一贯的主张和原则。所谓发挥中央的积极性，就是必须坚持中央的统一领导，使中央能够维护和体现全局利益的统一性；所谓发挥地方的积极性，就是必须在统一指导下赋予地方必要的权力，兼顾局部利益的灵活性。正如党的十四届四中全会《决定》指出：“在中央的统一领导下，充分发挥地方的积极性，是我们一贯坚持的重要指导原则。发挥地方的积极性应当是贯彻中央精神与立足本地实际相结合，对当地人民负责与对全国人民负责相统一。强调维护中央权威，决不是把应当赋予地方的权力收上来，而是要在合理划分中央与地方职责和权限的基础上，充分发挥两个积极性。”发挥两个积极性，是民主集中制原则的集中要求和体现。其实质是要求在中央与地方之间实行权力分立与制约的体制。所谓中央与地方权力的分立，就是中央所集之权只能是依法应属于中央的权力，而不应是所有的国家权力，中央不应侵犯依法应属于地方的那部分权力，地方在法律规定的范围内应能表达自己的意志。只有实行这种权力相互分立与制约的体制，“才是防止中央‘过分’侵犯地方、破坏地方‘合法’权利的唯一实际的保证”〔8〕， 才能真正实现充分发挥中央与地方两个积极性的原则。一般说来必须集中于中央的权力，包括国家立法权，对地方性法规是否违背宪法和国家法律的审查监督权，外交权，国防权，决定战争与和平、同外国缔结条约和重要协定权，货币铸造、发行权，有关国家重大方针、政策的制定权，跨省区事务的协调和管理权，以及省区之间矛盾的仲裁权，批准省、自治区和直辖市的建置和区域划分，决定特别行政区的设立及其制度，统一领导全国行政管理工作，监督地方政府的工作，等等。属于地方的权力，包括制定地方性法规，讨论和决定本行政区域内的重大事项，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。总之，中央在制定政策时要充分考虑地方合理的利益和要求，赋予地方必要的权力，地方则要自觉服从和顾全大局，正确运用国家赋予的必要权力，调节好本地区的经济活动。中央与地方权力的分立与制约集中表现为中央与地方权力的相互监督。只有把中央和地方两个积极性都发挥好，才能保证国家的社会政治稳定和国民经济既生机勃勃又持续健康地向前发展。
第四，政企职责分开的原则。政企分开是现代企业制度的基本特征之一。我国经济体制改革的目标是建立国家宏观调控下的社会主义市场经济体制。这种新的经济体制也是民主集中制原则的一种体现。它在运行中，客观上要求实行政企职责分开的原则，使企业成为经济运行的基础和市场活动的主体；使市场成为引导和调节企业行为的轴心，成为联结国家和企业的枢纽和中介；而国家则是宏观经济运行的主导和宏观调控的主体，它要为企业的发展提供良好的市场环境，为增强企业的活力服务。但在党的十一届三中全会前，我国对中央和地方的关系虽然进行过多次调整，但每次都只是主要涉及经济管理和与此相关的行政管理权限方面。在经济管理权限上，由于没有从发展市场经济出发，没有贯彻政企职责分开原则，结果是，无论中央与地方的权限划分怎样调整，政企职责不分，企业是各级政府附属物的问题一直没有解决。自党的十一届三中全会以来，经过放权让利的改革之后，虽然在一定时期大大地调动了企业和地方发展经济的积极性，但在传统计划经济体制下形成的政企关系，并没有得到真正改变。目前，我国公有制经济仍具有某种行政隶属关系，如中央企业、地方企业和乡镇企业等等，企业按行政隶属关系来划分和上交收入，使政企分开的原则仍然没有得到落实，从而严重阻滞了经济的进一步发展。实践证明，在中央与地方关系的调整中，必须贯彻政企职责分开的原则，打破企业隶属于各级政府的状况，逐步建立国家宏观调控下的市场运行机制，把企业经营管理的主权归还给企业，使企业成为自主经营、自负盈亏的经济实体。否则，中央与地方关系的规范化、法制化就难以实现。正是针对当前的状况，党的十四届五中全会再一次重申：“按照政企分开的原则，转变政府职能。政府的经济管理职能要真正转变到制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境上来，把不应由政府行使的职能逐步转给企业、市场和社会组织。要按照精简、统一、效能的原则，着手制定进一步改革和调整政府机构的方案，把综合经济部门逐步调整和建设为职能统一、具有权威的宏观调控部门；把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改为国家授权经营国有资产的单位和自律性管理组织”。
第五，当前的迫切任务就是要按照民主集中制的原则，通过立法程序制定法律，来规范中央与地方适度分权的“度”，或者叫民主与集中相结合的“点”。可考虑制定一部《中华人民共和国中央与地方关系法》，或修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，更具体地规定中央与地方的职责权限，使中央与地方的关系法律化，在处理中央与地方关系中，做到有法可依；规定中央与地方职权变更的法律程序，保持中央与地方关系的相对稳定性，提高中央与地方关系变更的严肃性，防止盲目性和随意性；规定中央国家机关与地方国家机关对具体职责权限划分的解释发生争执时，应由全国人民代表大会常务委员会或有关司法部门依法进行裁决；明确规定各级政府的法人地位，使政府法人化，即明确各级政府是法人组织，在相应的法律关系中独立享有一定的权利，承担一定的义务，对自己行为的后果承担法律责任。在当前，为取得中央与地方关系规范化、法制化的实际进展和维护法律的严肃性、权威性，应尽快设立宪法法院，健全司法制度，并特别强调在中央与地方之间、省与省之间发生争议事件时，应提请或投诉有关司法机关加以解决。
注释：
〔1〕转引自《求是》1996年第12期第2页。
〔2〕《毛泽东著作选读》下册第729-730页。
〔3〕孟德斯鸠：《论法的精神》上册第154页。
〔4〕《邓小平文选》第2卷第329页。
〔5〕转引自赵震江： 《分权制度和分权理论》四川人民出版社1988年版第204页。
〔6〕《邓小平文选》第2卷第142页。
〔7〕《邓小平文选》第2卷第288-289页。
〔8〕《列宁全集》第2版第16卷304页。
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