如何进一步改革完善宏观金融管理体制，本文主要内容关键词为：管理体制论文,金融论文,何进论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着金融开放的进一步扩大，金融业务的综合化发展趋势，尤其是金融活动的日趋大众化和社会化，现行框架的金融管理体制明显出现运行矛盾和管理上的不适应，需要我们进行回顾总结，整体反思，系统设计，本文对此作些探讨和思考：
一、我国宏观金融体制的历史演变和现实框架
严格意义上说，中国真正独立的宏观金融管理体制是从1984年中国人民银行专门行使中央银行职能，专门组建中国工商银行开始的，人民银行才成为真正意义上的宏观金融和管理机构，包括金融调控、金融监管、金融服务、金融稳定四大职责。改革开放，中国的金融机构体系从一元化转向多元化，从中国人民银行一统天下，先后恢复和设立了专业银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行，相继于1979年恢复成立或独立运营，1984年以后中国人民保险公司恢复国内保险业务，并从1988年开始保险市场推进多元化发展步伐；就银行业而言，从1987年开始恢复了设立了一批商业银行、农村信用社、城市信用社和信托投资机构，1994年又成立三家政策性银行，与此同时，我国的金融市场自20世纪80年代中期开始发展，尤其是股票市场和债券市场的建立，进一步改变了我国的金融结构，多元化的市场化的直接融资与间接相结合的体系逐步建立。
与我国多元化金融体系相联系，我国的金融管理体系也在不断调整和建立。
20世纪80年代起，先后建立了国家外汇管理局，从事外汇管理职责，逐渐由中国人民银行内设局发展为由中国人民银行归口管理的国家局，这个体制近30年基本没有变化过。
从1984年开始，中国人民银行专门行使中央银行职能，成为集金融调控，金融监管，金融服务，金融稳定于一身的金融管理机构。对银行、证券、保险等各类机构集中统一监管。
1992年10月，国务院决定成立国务院证券委员会(简称证券委)，作为国家发展证券市场的议事机构和证券监督委员会(简称证监委)，作为证券市场的主要监管机构，1998年，国务院撤销了证券委，其工作由证监会承担，中国人民银行也把对证券市场的监管职责全部移给了证监会，形成以证监会为主的集中统一的证券监督体系。
1998年11月，中国保险监督委员会(简称保监会)成立，使保险监管从中国人民银行金融监管体系中独立出来，并逐渐成为正部级金融监管机构。
1998年，中国人民银行内部体制进行重大改革，撤销了人民银行省分行，改成按在上海、广州、南京、济南、武汉、沈阳、天津、成都、西安设立各大区行，并在重庆、北京设立营业管理部，2003年，又在上海设立中国人民银行总部，内部管理呈现更多的层级。
2003年4月28日，中国银行业监督委员会(简称银监会)挂牌成立，这标志着中国人民银行宏观调控和银行监管“大一统”的管理模式结束，同时也表明中国金融业由银监会、证监会、保监会“三驾马车”共同监管的格局形成。
按照现行的体制，银监会负责统一监管全国各银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构；证监会对全国证券、期货市场实行集中统一监管；保监会则统一监管全国的保险市场；而中国人民银行作为国务院的重要组成部分，行使金融宏观调控，包括货币发行，代理国库，制定和实施货币政策，负责支付结算体系建设，征信体系建设和反洗钱活动，充当最后贷款人，履行金融稳定职责，履行一定的金融监管职责，归口管理国家外汇管理局，并负责协调三家监管委员会的工作，建立一行三会金融监管协调机制。
二、我国现行宏观金融管理体制的主要弊端
应该说，我国宏观金融管理体制，从理论上看，是适应中国社会主义市场经济体制而建立的，也是适应我国日益丰富和多元的金融机构和业务体系而调整建立的，中国人民银行内部体制的大调整，主要是为了推进区域性金融间接调控，防止货币政策受到省政府的干预而进行。至于银、证、保的分业监管也是为了提高专业化监管的水平和效率。从而增加金融监管的有效性，其设计的初衷是好的，出发点也能自圆其说，但无论从运行开始尤其是发展到现在，已经越来越暴露出其矛盾和问题，对此，理论界也有较多评述和建议，政府有关方面也有察觉，中央银行自身体制和金融分业监管体制已成为公众重要的评判对象。2008年年初，中国新一轮政府机构实行较大改革，多少学者和多少民众寄望于对宏观金融体制进行改革，但民众的期盼和学者的希冀都成为泡影，宏观金融管理体制依然矛盾重重，对此，需要引起我们足够的重视，主要表现在：
(一)作为国务院组成部分的中央银行内部体制不顺
中国的中央银行是改革的产物，自1984年专门行使中央银行职能以来，曾经作为金融调控、金融服务、金融监管三合一职能的金融主管机关，发挥了积极的作用，1998年，中国证监会、中国保监会的分设，对这一体制产生了重大冲击，而中国人民银行自身内部管理体制的改革，更使其伤害不浅，中国人民银行改革建立起来的总行——大区行——省会中心支行——计划单列市中心支行——地(市)中心支行——片(区)支行——县支行等多种层级，不仅使各级党委和政府对此难以认识、把握和协调，也使中国人民银行内部管理产生逻辑混乱，难以界定清楚真正的纵向关系和工作职责，举例说：一个省会城市中心支行名为××(省会城市名)中心支行，却要基本承担全省业务职责(不带市的中心支行管理带市的中心支行)，同时，它又要接受人民银行总行和总部(或分行)的管理和指挥，而作为地(市)中心支行，其干部人事、纪检监察、内审监督、党群工会等又受分行(总部)管理，于是管人与管事脱节，管人与管财脱离，管党与管政不合，多头管理，重复管理，交叉管理成为不争的事实，尤其是在省级，真让人难以理解其内涵和实质。
(二)中央银行与金融监管机构重复脱节
如前所述，经过近20年的体制调整和演进，我国已经形成了一个金融调控与金融监管相对分立，金融监管实行分业监管的机制，这一体制全面运行近10年，尤以2003年以来中国银行业监管委员会运行为标志，使体制更为明朗，矛盾也更为突出。
一是金融调控与金融监管不协调，尤其是以银行业为标志，由于我国现行金融体制仍然以间接金融为主，银行业仍占我国金融业的主体，因此，银监会设立后，人民银行与银监会的关系显得异常微妙，在中国市场经济尚不健全的情况下，行政管理与经济管理，计划控制与市场调节，权力监管与窗口指导本来就难以界定，在具体操作过程中，调控与监管之间往往会重复交叉出现，在北京，人民银行与银监会的职责尚有理论界定，而在省会，人民银行中心支行与省银监局之间就很难划分清楚，更难以有效合作，商业银行重复应对，调控与监管缺少合力等现象司空见惯，实际院工作中也不知找谁协调更妥。
二是金融监管之间严重不对称。由于历史原因，我国中央银行的分支机构一直延伸到县域，于是在设立银监会体制时，银监会的机构成为会(中央)——局(省)——分局(市、地)——办事处(县(市))的四级格局，而新组建的证监会和保监会，则一直只建立到省(市)(其中也包括计划单列市)，银证保这三者之间的关系出现严重不对称，尤其是当今保险业大发展，其业务经营机构网络已经遍布城乡，一些县(市)所在地已达20家之巨，而保险监管则停留在省级，现场监管根本无法进行，证券监管等也是如此。
(三)全社会金融秩序、金融教育、金融管理缺乏整体性
我国是一个多民族、地域广阔、地区之间发展不平衡，又长期处于金融压制状态的国家。改革开放后，我国开始实施建立市场经济体制，金融管制逐渐放松，金融抑制得到一定解除，随之而来的是，金融意识淡薄带来了金融违规和非法的民间金融活动的大量出现，这样的问题需要综合运用各方力量加以有效解决，实施分业监管，没有明确何为管理主体，问题便一再出现，最后只能以牺牲秩序和个案重处为代价，与此相应的，谁来承担金融教育的职责，谁来承担金融法规和知识的普及等，也是矛盾重重。
(四)地方政府的介入与宏观金融管理的进一步复杂化
到目前为止，全国几乎一半以上的省(市)和地市都成立了金融服务办公室(或类似的机构)，有的正在积极筹建之中，其目的是为了加强地区金融资源整合、监控和处置金融风险，促进金融业对地方经济发展的支持，对于这一机构，中央没有统一要求，几年来的实践表明，它较好地发挥了协调沟通作用，也在一定程度上促进了地方金融业的发展，对推进上市公司股权分置改革和企业上市工作、开展打击逃废银行债务活动、推动地方金融业规范化建设和发展制定起到了一定的积极作用。
然而，金融办(主要在省一级)在协调金融问题上的地方和中央关系的同时，也增加了复杂性，金融办似乎已经成为一行三会的协调机构，成为大银行、大保险公司、大券商和省联社的领导机构，从而使金融的中央权、地方权、监管权、指导权等问题进一步复杂化，而真正的权威性的主导机构又没有形成，使宏观金融管理体制更加复杂，出了问题，金融办比监管部门还急，因为它代表了企业的利益，政府的声誉和社会的稳定，体制不够顺畅。
三、解放思想，勇敢决策，改革完善我国宏观金融管理体制
根据以上分析，我国现行宏观金融管理体制虽然尚在磨合中运行，也在发挥积极作用，但它确实是以低效率和重复脱节性浪费为代价的，与建立高效率行政管理体制的要求和金融在经济社会生活中的地位不相协调，必须下决心进行改革和再造。
(一)改革的主要依据
1.思想大解放。思想大解放，推进大改革，促进大发展，这是党的十七大确立的重要思想，当前全国范围内的思想大解放活动正在广泛深入进行，我们应该按照这样的指导思想，研究我国的宏观金融管理体制，决不能因为存在的即是合理的，也不能因为过去定的就不能改、不能动，而是应该根据客观发展了的事实，积极加以改进，以梳理关系，理顺体制，提高效能。
2.大部委思维。本届政府对国务院机构体制的指导原则是实施大部委体制，并进行了若干推进，大部委体制的优势就是有利于减少管理重复脱节，提高管理效能，尤其是在节省行政管理成本，改进政府服务等方面会有积极有效的作用，应该是行政管理体制改革的发展方向，宏观金融管理体制改革也应该按此思维来进行。
3.综合化趋势。随着金融业的不断发展，金融产品的增多，金融交易的活跃，经济生活中金融活动的深化，金融业交叉经营、综合经营成为一种必然的趋势，宏观金融管理体制的设计，应该按照综合化大趋势来进行设计，既体现监管到位要求，又实现机构精简原则，防止分业监管对综合经营的拖累。
(二)改革的基本思路
根据上述原则和思想，笔者以为，现阶段宏观金融管理体制改革的思路应该是：
1.中央银行自身体制改革的思路。根据中国人民银行作为国务院组成部分的性质，明确中国人民银行作为中国金融事业的主管机关，对外代表政府参与国际金融交流和合作，与我国行政管理体制层级相适应，分别设立省(市、区)分行，市(地、州)中心支行，县(市)支行，据此对现有体系重新进行梳理。
2.明确中国人民银行的职责。中国人民银行对整个金融事业负责，为中国金融产业发展和金融行业服务，是金融国有资产的代表和职能部门，对全社会金融秩序、对国家和地区金融安全负第一责任，应全国范围内实施垂直统一管理。
3.银监会、证监会、保监会、外管局三会一局合并组建中国金融监督委员会(简称金监会)，全面实施金融业监管和稳定工作。
4.中国人民银行与金融监督委员会合署办公。实行两块牌子一套人马的体制，内设若干行使金融调控和金融服务的司级职能部门，归口管理国家银行业管理局、证券业管理局、保险业管理局、外汇管理局和金融稳定局，局长由中国人民银行副行长(金监会副主席兼任)，实行垂直管理，但当地分支机构仍参照现外汇管理局体制运行。
5.地方政府金融管理职能的协调。如前所述，由于我国这几年地方金融产业的发展，地方政府在发展经济过程中培育上市公司，尤其是中央明确农村信用社管理权下放省级人民政府管理等因素，地方政府设立金融工作办公室有其合理性，但如何来运作，可以有多种方式，也可是金融工作办公室，也可以是金融服务办公室，还可以是地方金融监管局，当然，也可以由地方人民政府委托中国人民银行(国家金监会)在各地分支机构管理的办法解决，以进一步明确其职责，简化其关系，如分设，一定要协调好两者关系。
6.设立金融国资局。金融安全是国家安全的重要组成部分，随着经济的发展和金融的社会化，金融安全越来越重要，因此，金融产权管理、金融资产保值增值问题越来越重要，建议设立国家金融资产管理局，设在中国人民银行内，并接受财政部、国资委的指导协调和监管。
(三)改革的可能成效
以上原则和思路，如能有效实现，至少有以下好处：
1.金融复杂关系得以全面梳理，中国人民银行内部体制全面梳理，中国人民银行与金融监管部门的关系得到科学调节，金融主管机关的职责得到明确，金融管理关系明了、简单、直接。
2.金融管理成本大大下降，不仅是金融管理机构运行成本将大大下降，金融管理权威性明显增强，而且也会使商业性金融机构的联系和协调成本大大降低，从而有利于中国金融事业更好地发展。
3.金融安全和稳定得到更有效保证。由于金融秩序、金融教育、金融稳定、民间金融管理、对外金融交流、金融资产管理等全部机关事务集于一身，职责明确，权力清楚，从而有利于研究和解决问题。
4.金融管理、金融运行与政府、社会和民众的关系更加清晰，发展找谁，监管靠谁，出了问题靠谁，这些问题一目了然，金融部门与中央各部门之间，与地方党政部门，与社会各界的关系简单直接，从而有利于金融更好运行。
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