长株潭城市群行政区经济弱化研究，本文主要内容关键词为：行政区论文,城市群论文,经济论文,长株潭论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F293 ［文献标识码］A ［文章编号］1005－278X（2009）03－0056－04
2007年12月14日，长株潭城市群成为国家综合配套改革试验区，但城市群行政区经济色彩仍然相当浓厚。长株潭城市群应通过合作博弈，改革行政管理体制，并调整行政区划，以弱化行政区经济，为城市群成功建设“两型”社会提供保障。
一、长株潭城市群行政区经济色彩相当浓厚
（一）行政区经济的概念
“行政区经济”的概念由华东师范大学终身教授刘君德于20世纪90年代初次提出，“是指在由计划经济向市场经济转轨的过程中出现的，与区域经济一体化相悖的一种特殊的、过渡性质的区域经济，它表现为行政区划对区域经济发展的刚性约束。由于在‘行政区经济’运行下，地方政府对其辖区的经济起很强的干预作用，生产要素流动受阻，因而是一种具有明显封闭性特征的区域经济”。
行政区划的本意是为行政管理的方便而对地域进行划分，但在中国除了行政管理的含义外，还有政治权力和利益的地域分配问题。政府对区域经济存在非理性认识，从而进行非理性干预。在一国之内，如果没有行政区经济现象的存在或行政区经济的负面效应为零，不同行政区之间的经济运行就不会出现分割现象，而是按照区域经济一体化的规律运行。我国1978年以来的经济体制改革，催生了行政区经济，使得各行政区的经济功能十分突出，区域经济运行带有浓厚的地方政府行为色彩，地方政府一味追求自身利益的最大化，对经济发展的行政干预十分严重，地方保护主义盛行，行政区划分界线成为区域经济横向联合的“墙壁”，生产要素跨区域流动严重受阻，一体化难以实现。
行政区经济各国都有，但以中国最为典型。在联邦制国家，比如美国、德国，联邦成员之间行政区经济色彩非常薄弱或主要只是其正面性，它们只是政治联邦制而非经济联邦制；中国是单一制国家，行政区经济色彩浓厚，形成了经济联邦制。
（二）长株潭城市群行政区经济的主要表现
行政区经济既有正面效果，也有负面表现。正面效果主要是地方政府发展经济的积极性很高，形成了地方政府之间在发展经济上的竞争格局，从而极大地促进了地方经济和全国经济发展。然而，行政区经济有突出的负面效应，以行政区分割为特征的制度性矛盾是长株潭城市群发展最主要、最根本性的障碍。
1.招商引资恶性竞争。长沙、株沙、湘潭三市都成立了招商引资局，在招商引资的指导思想上，均把优惠政策作为吸引项目的主要手段甚至是惟一手段，从而形成了恶性竞争。事实上，靠优惠政策招商引资有很大的局限性：政策过于优惠严重削弱了政府财力；政策优惠是无止境的，地方政府很难保持政策优惠的顺差；政策优惠也并不是招商引资的灵丹妙药。
在靠政策优惠也没能吸引投资的情况下，地方政府开始争夺税源。政府鼓励企业采取在一市注册在另一市经营的策略。这种现象不仅使经营所在地税源流失，也给管理带来困难。不明确企业属于哪个市管，也不清楚企业能否管理好。
2.三城结合部是“重灾区”。结合部是三个城市共同的城市边缘区，并且是三个城市共同的近郊区；结合部是三个城市的市政区交界处，也是区、县交界处，还是乡镇、街道交界处；结合部既有乡村建制又有城市建制，两种建制糅合混杂在一起。
结合部的行政区经济现象格外突出，一是缺少规划，即使有规划，落实难度也很大。二是过渡性特征使得行政管理比较混乱，行政管理效率低。结合部管理主体的认定存在分歧——结合部兼有乡村特征和城市特征，因此应该归乡村政府还是城市政府管辖，众说不一。管理主体不能兼顾城市建成区和边缘区，并且在利益取舍上往往偏袒城市建成区而忽视城市边缘区。三是违法建设严重。四是环境污染严重。五是社会治安混乱。
3.上下级行政区的利益争夺。国有企业有隶属问题，围绕“两型”社会建设，上级政府与下级政府在企业归属上容易发生争执。考虑到本级效益，上级政府往往把效益差、不符合“两型”社会要求的企业推给下级。上下级行政区责、权、利不一致加剧。上级把事务交给下级，下级责任增加，但权力、利益并没有相应增加或权益移交滞后。比如环境保护。
4.城市群产业结构难以优化。相邻行政区的产业结构差异较大为好，特别是城市群。虽然长株潭城市群内的产业结构有明显差异，但由于三个行政区的资源禀赋和发展条件相近，地方政府倾向于发展效益好的行业，导致产业分工没有达到理想程度。
5.商品流通受阻。商品流通不畅在长株潭城市群或多或少地存在，2008年爆发的全球金融危机使得地方保护进一步加剧。
6.资源配置效率低下。长株潭城市群的资源不能配置到最需要的地方，致使有些地方资源过剩，而有些地方由于没有资源而设备闲置，从而使资源效应没有得到有效地发挥。
7.交易成本上升。生产和交易构成全部经济活动，生产是人对自然，交易是人对人。交易成本是交换所有权的成本，包括信息寻找、谈判、决策、接受监督、实施交易等环节的开支。行政区经济条件下，交易的不确定性增强，幕后交易增多，还有贸易壁垒的存在，“政府寻租”也致使交易成本增加；机会主义泛滥，投机倒把盛行，因此政府监督增强，干预增多，致使管理成本、限额成本增加，导致交易成本上升。
二、弱化行政区经济是长株城市群“两型”社会建设的保证
（一）行政区经济严重影响长株潭城市群“两型”社会建设
一方面，行政区经济与“两型”社会较难兼容。行政区经济突出表现为，三市政府有强烈的发展本市经济的欲望，从而难以顾及资源节约和环境友好，经济发展对“两型”社会建设形成冲击。而“两型”社会建设对三市的经济发展也形成一定程度的制约，三市政府既要开展“两型”社会建设，又要发展经济，难免顾此失彼。
另一方面，行政区经济与“两型”社会存在相互促进的关系，也就是说行政区经济的存在使得地方对“两型”社会建设有积极性，但“两型”社会建设又助长了行政区经济。行政区经济导致三市围绕资源和环境的产权纠纷凸显，并反过来强化了行政区经济。理论上，资源和环境的产权主体是国家，但实际上资源和环境的产权主体缺失，有的资源不流动，资源产权实际上变为当地政府所有；有的资源具有流动性，如水资源，其产权纠纷在行政区经济的作用下愈发突出。例如，位于长沙上游的株洲市布局了很多高污染的重化工业，严重影响了长沙湘江水质，长沙市只好另辟水源，从而发生了水产权之争。产权制度是一种基础性的经济制度，决定交易行为和双方利益。长株潭城市群行政区经济的存在，使得不同行政区只考虑自身利益，从而严重影响了三市关系，进一步强化了行政区经济色彩，而行政区经济的加强，对“两型”社会的建设又起到了制约作用。
（二）行政区经济必须弱化
长株潭城市群是自组织城市群。城市群自组织是城市群在长期发展过程中形成的有效利用自然、社会等资源的一种机制；城市群自组织主要呈现从下而上的工业化、城市化过程；城市群自组织表现为从低组织度向高组织度、从简单到复杂、从单层次到多层次、从小范围到大范围的演变趋势。
正向被组织是长株潭城市群发展的重要条件。城市群各层次各个体之间的相互作用是推动城市群发展的根本动力，但城市群自组织可以被被组织干扰，促进城市群发展最重要的是建筑一种促使自组织更加有序运行的机制。被组织是政府对它的作用，可以理解为是区域的外部性。外部性有正向外部性和负向外部性之分，因此被组织也有正向被组织和负向被组织之分。
目前的行政区经济是一种负向被组织，必须弱化。目前的行政区经济具有两面性，既有负面影响也有积极作用。但综合起来负面为主，只有正面性或者主要是正面性是我们的目标。
三、长株潭城市群行政区经济弱化途径
（一）三市合作博弈
城市群的发展是三个行政区的博弈关系，如何博弈，与行政区经济的强化、弱化紧密相关。
博弈有三种情况，一是技能博弈，二是几率博弈，三是策略博弈。技能博弈只有一个局中人，其实并不是严格意义上的博弈，例如考试。几率博弈是局中人（只有一个）与自然的博弈，这里自然充为了局中人。策略博弈是除自然以外还有两个以上局中人，根据局中人个数的不同分二人博弈、多人博弈。无论是二人博弈还是多人博弈，都存在三种情况：局中人利益完全一致、完全冲突、既一致又冲突。利益一致称为合作策略博弈利益冲突称为零和策略博弈，既不完全一致也不完全冲突的博弈称为混合动机策略博弈。
混合动机多人博弈有一个条件，局中人都知晓纳什均衡，并都采取纳什均衡策略，这样所有局中人获益。实际情况是，不完全合作多人博弈多见。多方有合作，但合作程度还不至于使博弈达到纯合作博弈。
长株潭城市群各个行政区要选择开放，不要出现在对方选择开放时自己选择对本地市场的保护之情况，更不要都选择保护，这样会带来区域经济发展的市场分割。“囚徒困境”揭示了一个深刻的问题：个人理性不能导致集体理性。交汇区诸方理性，选择开放，进行合作，共同受益。合作博弈是正和博弈，是最好的博弈。
（二）加强行政一体化建设
弱化行政区经济，需要进行行政一体化。城市群的行政管理跟单一行政区的行政管理存在差异，即城市群内行政区的行政管理受其他行政区的干扰要比相对孤立的一个行政区受其他行政区的干扰要多得多。长株潭三市的行政管理在很多方面需要协同作战，比如湘江的综合开发与整治、长株潭“绿心”保护，等等。
综合配套改革试验区的成立，为长株潭行政一体化提供了机会。
区别于其他行政区，长株潭城市群行政管理有三方面需要特别关注：一是长株潭城市群是国家综合配套改革试验区，地方主动权可以更大些，可以大胆地先行先试，这跟一般行政区不同；二是建设“两型”社会的要求，使得长株潭城市群在行政管理上必须特别注意资源节约和环境友好，这跟上海浦东、天津滨海新区、成都市、重庆市等综合配套改革试验区不一样；三是长株潭城市群牵涉到三个地级市政区，行政管理要有城市群整体观念和一体化思想，这跟上述其他综合配套改革试验区又不一样。
从行政区经济弱化角度考虑，长株潭城市群必须加强行政管理一体化政治组织建设。一体化政治组织其实早已有之，1997年成立的长株潭经济一体化领导小组办公室，2009年1月4日又改为长株潭“两型”社会建设领导协调委员会办公室，但功能没有得到充分发挥，必须加强。
（三）三城结合部变为城市建制
行政区划与行政区经济有关，当然最有效的办法是三市合并。在保持三市格局前提下的行政区划调整，也能收到行政区经济弱化的效果。
三市市区相连有利于行政区经济“重灾区”也就是三城结合部行政区经济的减轻。三城结合部有县的存在，县夹在市辖区之间，并且是不同市的市辖区之间。相比较而言，县比市辖区更有独立性，县的行政区经济色彩比市辖区浓厚很多，因此，三城结合部没有县的存在也就是三市市区相连会使三城结合部的行政区经济弱化。但现在除了株洲市区和湘潭市区相连以外，长沙市区和株洲市区、长沙市区和湘潭市区不相连。目前长沙市区与湘潭市区之间，河东有长沙县隔开，河西有湘潭县隔开；长沙市区与株洲市区之间，有长沙县隔开。应将暮云镇从长沙县划到长沙市天心区。长、潭河西之间有湘潭县响水乡，应把响水乡从湘潭县划到湘潭市雨湖区，或者成立湘潭市九华区。九华区地域范围包括湘潭县响水乡、响塘乡和雨湖区鹤岭镇，总面积294.8平方公里。
镇变为城市建制也有利于行政区经济的弱化。同样道理，市辖区之下都是街道也就是说都是城市建制，有利于三城结合部行政区经济的弱化，因为街道办事处是区政府的派出机构，并不是一级政府，而乡镇是一级政府。三城结合部的乡镇已到改为街道的地步。湘潭市岳塘区昭山乡与易家湾镇相邻，易家湾镇地域范围很小，且与昭山乡发展方向一样，产业发展紧密结合在一起，昭山乡、易家湾镇应该合并，先改为昭山镇再改为昭山街道。长沙市雨花区洞井镇改为洞井街道。天心区大托镇改为大托街道。并到了湘潭市雨湖区或属于新设立的九华区的湘潭县响水乡改为响水街道。
［收稿日期］2009年2月