委托代理理论下农村学前教育政府间责任关系的构建_委托人论文

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      农村学前教育是当前我国学前教育普及中优先且重点发展的战略领域，受到党中央、国务院的高度重视。国内外研究与实践经验表明，发展农村学前教育的核心在于落实政府主导责任，而当前我国政府责任落实的最大障碍在于管理力量不足、管理体制不顺，突出体现为政府履职过程中出现的“无人管、无力管”或“谁都管、谁都无法真正管”的局面。为此，构建一个“权责清晰、重心合理、执行有力”的上下级政府间责任体系成为当务之急与重中之重。

      委托-代理理论是公认的研究政府间关系、地方政府职能定位等问题中广泛应用的理论之一。在单一制的中国，从中央政府到地方各级政府形成“自上而下”的层层委托-代理关系，即地方政府是中央政府在地方的代理人，基层政府是地方政府在基层的代理人，各级政府根据委托事权的性质、信息复杂程度以及政府能力大小等确定各自责任范围，并由上级政府通过一系列激励-监督机制来实现最终目标。委托-代理理论提出的基本原则与分析框架对探讨当前我国农村学前教育政府间责任分工具有重要启示意义。

      一、委托-代理理论：政府间责任划分的理论基础

      “委托-代理关系”广泛存在于社会政治生活中，其思想渊源来自于主权在民和社会契约论。洛克较早地系统阐述了政府权力来源于人民的让渡和授予；卢梭在此基础上进一步提出政府是人民自由意志的产物，政府权力的行使要体现人民的公共意志并受法律约束。而“委托-代理”作为一种理论则产生于20世纪60年代末70年代初，作为制度经济学契约理论的主要研究内容，最初是为解决企业内部目标不一致和信息不对称等问题而产生的。其关注一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，制定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权力，并根据后者提供的服务数量和质量支付相应的报酬。在此关系中授权者就是委托人，被授权者就是代理人。[1]

      该理论从20世纪70年代起逐渐被运用到公共行政领域，中央与地方各级政府间关系是其中一个重要研究领域，其有三个基础要件：其一，委托人和代理人之间信息不对称。一般来说，中央政府或其他上级政府作为委托人“高高在上”，虽然拥有较高的权威，但却无法接触基层权力运行的实际情况，处于“理性无知”状态；[2]而地方政府更加了解基层情况，搜集和处理信息的成本相对较低、更容易辨别信息真伪、处理上更具有灵活性。因此凡涉及到地方事务，上级政府通常会将地方政府作为代理人。

      其二，委托人和代理人基于既定制度保持着一种规范的契约关系，明确规定两者的权利、义务、职责或权限。当前我国中央和地方事权的划分是有规范基础的，包括法律、政策甚至惯例。但在实践中，具体到某一项事务的分权规范尤其是涉及到规范契约关系的权责规范并未真正建立。[3]

      其三，委托人和代理人之前存在利益博弈。一方面，委托人要求代理人忠实地履行契约以获得利益的最大化，另一方面代理人也会利用自身的优势尽可能地在契约范围内削减成本以同样追求自身利益的最大化。[4]由于利益博弈的存在，使得现实中双方契约关系的建立存在一定困难，亟需在委托人利益最大化和代理人激励需求之间寻求平衡。

      可见，探讨央地之间、地方各级政府间的委托代理关系，实际上是探讨国家权力和资源以何种方式配置更加合理、公平与有效的问题；体现在农村学前教育领域，首先需要探讨的是央地之间应由何级政府承担主要代理人，以及在此前提下地方各级政府间应采取何种代理行为模式。

      二、以县为主：委托-代理视域下农村学前教育政府间责任重心的形成

      1989年《幼儿园教育管理条例》首次以法规的形式明确提出，我国学前教育实行“地方负责、分级管理、各有关部门分工负责”的管理体制。从委托代理理论来看，中央将发展学前教育责任以一种事权的方式委托给地方政府，而地方又由何级政府为责任重心并无明确规定。现实中诸多地区农村学前教育虽然“打着以县为主的旗号”，但实际上以乡镇为主、以村组织为主甚至“层层都管、层层都没有真正管”的状况屡见不鲜。研究认为，当前从国家制度层面明确以县为主发展农村学前教育具有必要性和可行性。

      首先，从委托-代理理论的基本要件分析，判断一项社会事业在政府间责任划分的首要因素是考虑信息不对称与公共事务的复杂性原则。一般说来，复杂性越高、信息非对称性越强的事务越适合地方政府供给；但如果具有非常强的跨区域外溢性，可由地方政府与中央政府合作供给，中央政府可以通过转移支付、补助等方式来实现；而只有那些具有低复杂性又具有全局性的事务则是中央政府的责任。[5]农村学前教育的直接受益对象是基层广大农村儿童及其家庭，具有典型的地区事务特征；且由于各地农村发展相差迥异、供给主体和供给方式各有不同，具有非常高的复杂性和信息非对称性，应由基层政府承担主要责任才能灵活有效地满足具体需求。当然，农村学前教育也具有极强的跨区域正外部性，当基层政府无力承担责任时可要求上级政府予以支持。

      其次，从县政府在农村管理中的地位来看，中国自古即有“郡县治则天下安，县域强则国家富”的说法，县一直是最基本的行政区划单位，是农村经济、政治生活的区域性枢纽，直接推动着农村各项事务的落实。且随着建国以来几次行政改革，当前的县级地方已不是单纯的行政单位，而是全面具有地方国家权力机关、行政机关、司法机关等一级完整的现代意义上的地方政权，不是基层却接近基层，是最了解基层民众需要、又具有县域内统筹能力的一级行政枢纽，正发挥着越来越大的作用。[6]尤其是随着“省管县”改革逐步推进，县级政权将被赋予更大的权力和自主空间，越来越承担起一方农村社会事务发展的主要责任，作为农村基本公共服务重要组成部分的学前教育更不例外。

      再次，从基础教育管理体制改革中县政府地位变化和现状来看，2006年新义务教育法颁布之前，义务教育的发展责任往往被下放到无力承担的乡镇，从而导致了普及率和质量双低等问题。2006年《中华人民共和国义务教育法》第七条对此做出法律修正，明确义务教育实行国务院领导、省级统筹、县级为主的管理体制，极大地解决了困扰多年的师资不足、发展滞后等问题，推动义务教育迈上新台阶。当前，农村学前教育面临着更加严重的困境，在义务教育管理体制理顺、重心提升前提下，将作为义务教育基础的学前教育管理重心上升至县是大势所趋；且以县为主并非要求县级全包，而更多能从宏观统筹、规划制定、激励~监督机制等角度对各乡镇学前教育均衡发展提供全局保障。

      当然，我国农村地域广大，不同区域乃至同一区域的不同地区经济社会与教育发展状况迥异，因此具体到不同发展程度农村，县政府的实际能力有大有小，在委托事权过程中呈现出三种行为模式。

      三、博弈与平衡：以县为主前提下基层政府间委托-代理的三种行为模式

      县级政府作为地方发展学前教育的代理人，事权的履行需要继续在县、乡镇、村三级组织之间进行划分。与理论上的“上行下效”不同，在事权划分与责任履行过程中，上下级之间进行着持续的利益博弈。为进一步探究委托-代理关系的实践模式，研究根据政府对学前教育的重视程度、学前教育普及阶段的不同，并结合当地经济社会发展状况，选取1个发达农村地区山东S县（市），2个发展中农村地区北京M县与浙江A县，1个欠发达农村地区山东D县进行个案研究，共走访4个县城、15个乡镇、20个乡村、35所幼儿园，发现基层政府间委托-代理关系呈现出三种行为模式，即“责任上收至县”、“责任三级分担”与“责任下放至乡镇/村”。

      （一）责任上移：县级政府切实承担学前教育普及的主体责任

      研究与实践表明，当前我国农村学前教育普及中的政府责任主要有统筹规划、政策制定、督导评估、财政投入、办园体制、师资队伍建设等方面的主要职责，其中前三项更多体现为政府通过制度和机制建设进行统筹的“软性职责”；相比而言，后三项则是有关于人、财、物投入与配置的“硬性职责”。这里所说的政府间责任重心上移至县，指的是县政府切实承担起软性、硬性全部职责，可谓“名副其实”的以县为主。

      北京M县为其典型代表，主要体现在：一是经费保障与管理以县为主。M县学前教育财政经费现已实现市县两级承担。调研发现“乡镇政府所有的钱都上缴县教育经费结算中心、由其统一划拨，很少直接投入”。2008年乡镇直接投入仅占县级投入的5.41%，而今几乎没有直接投入，可见M县财政投入上真正实现了省级统筹、以县为主。

      二是园所建设以县为主。县教委明确乡镇中心园为教委全额拨款事业单位，县财政用于建设全县17所乡镇中心园，并为其配备玩教具，以保障中心园达到基本办园标准；乡镇教委主要负责审批和管理属地内为数不多的民办园；村园中教育部门办也达94.7%。

      三是人事管理以县为主。由于M县实行小幼一体化的管理模式，即通过将小学富裕教师转岗以保障幼儿教师的公办编制。2015年全县共有幼儿教师1414人，其中有编制的教师达870人，占61.5%；县教育部门负责对教师和干部进行统一调配、统一管理、统一福利待遇、统一培训等。

      四是薄弱地区学前教育保障以县为主。治薄扶弱、推动均衡，县级政府责无旁贷。为保障边远山区散居幼儿的受教育权，由县教委学前科组织、教研室负责，以2名教研员、保健医、具有多年经验的幼儿教师为一组对应6-7个有山区散居幼儿的乡镇，开展了“早教大篷车”、“流动小书包”等集市宣传、入户指导、集中指导等活动，提升了0-3岁指导率，受到当地群众的高度认可和热烈欢迎。从委托-代理理论角度探讨这一行为模式，可见县级政府作为地方代理人，在省级政府支持下切实履行着完全的学前教育普及事权；同时乡镇政府承担着与其实际能力相匹配的事权，如管理辖区内民办学前教育登记注册等。由此各级政府所承担的事权既符合自身利益，又符合自身能力，并形成了相对规范的契约关系，形成良性运行机制。

      （二）责任分担：县政府统筹下县、乡镇、村三级分担学前教育普及责任

      责任分担指的是各级政府（村组织）分别承担各自管辖范围内的学前教育普及责任，实践中主要存在以下两种模式：

      1.权责对等的三级分担模式。该模式是指在县政府的统筹协调下，由县、乡镇、村三级分别承担相应层级、上下对等的普及责任，山东S县为其典型代表。S县作为一个经济社会较为发达的县级市，不仅县政府具有强大的统筹规划和财政保障能力，下辖的乡镇和村也都具有充实的财力基础和较强的政策执行力，且当地政府和公众对学前教育普遍较为认同。以财政投入为例，县（市）属幼儿园建设由县财政负担，镇/街道中心园由镇政府投资，村园由所在村队建设投资，其中各街道和乡镇一年最高投入2600万，最低投入500万。且各级投入学前教育的积极性高，正如某行政人员称“在资金投入上没有遇到太大阻力，要求有些配套资金的基本上就是政府投入和教办融资一部分，目前看还没有出现集资的情况。”

      2.权责均衡的三级分担模式。该模式指的是在县政府强力统筹下逐渐形成的三级权责明确、各有侧重、管办分离的均衡分担模式，浙江A县为其典型代表。

      

      A县就经济社会发展而言属于省内中等偏下的农村地区，且县政府的财政保障力度有限，为此，县政府充分发挥其“软性责任”以调动更下级代理人的积极性。一是构建权责清晰的政府间责任分工制度，即越往上级的政府责任越偏向于统筹协调、规划制定和政策引导，越往下级的政府越侧重于具体管理与执行，这一点很好地体现了政府（组织）间均衡关系的构建原则，能有效避免上下级职责同构带来的诸多弊端。[7]二是建立激励制度以调动基层村组织的积极性。通过调研得知，改革之前，A县乡村将举办幼儿园当作负担、“几乎没人愿意主动做这件事”；但A县学前教育行政部门没有放弃，其抓住美丽乡村建设工程契机，即县政府将乡村设置分为精品村、重点村和特色村三个等级，分别对应约600万、300万、150万的奖励，而在考核中幼儿园建设在教育公共服务的2分中占了1.5分，由此幼儿园建设自然成为村集中精力要解决的“大事”。调研中有村长说“感谢幼儿园带动了村的发展”，可见学前教育除了带来美丽乡村的头衔、获得奖金等实益，更重要的是收获了百姓的满意度，真正惠及了当地儿童和家庭发展。从委托-代理理论角度探讨这一行为模式，可见当县政府作为委托人将学前教育责任进行县域内划分时，往往出现两种状况：一种是发达农村地区如S县各级政府（村组织）拥有充分的意愿和能力，由此建立起上下对等、各司其职的契约关系；另一种是如大部分发展中农村地区如A县，县政府尚无充分能力承担各项责任，由此在委托事权过程中势必出现各方之间的博弈，最终需通过激励与约束机制实现平衡。

      （三）责任下移：县政府统筹力度弱、乡镇政府承担实际普及责任

      在诸多欠发达或发展中农村，县政府对学前教育的重要性认识不足，或虽然重视但囿于财力无法承担主要责任。因此虽然形式上称“以县为主”，但实际上将责任落在最低层级——乡镇甚至更低层次的村组织上，D县是这一类农村的典型代表。

      D县明确提出“以县为主”，但其实际履行的责任主要为统筹规划、上传下达，且政策集中在规范管理类而不是保障类政策上；全县财力较为有限，仅覆盖县公办园所中公办教师的基本工资与福利待遇，甚至没有包括县幼儿园的建设费用。据某园长所述，幼儿园教学楼需500多万，但政府没有投入，幼儿园只好“自筹资金，一方面跟建筑队讲欠一点，再就是学校的保育费留了一块，还有49%是用老师入股的方式筹集。我们都是东挪西借，现在还欠着很多账呢。”近年来在学前教育三年行动计划中县政府对县城幼儿园的投入有所加大。[8]

      由于县政府统筹薄弱，乡镇中心园及村园建设则主要落在乡镇政府及村委会身上，由此带来了县域内较为明显的地区差异。经济社会发展相对较好、政府相对重视的乡镇如C镇，借助民间力量、以民办公助的方式实现园所资源整合。近年来政府又将该园收归公有，下设9处社区园，配备公办师资、管理到位、运行良好；而经济发展相对落后、乡镇政府不重视的地区，如B镇中规模小、质量低的个体园仍占有一定比例，且民办教师老龄化尤为严重，40岁以上教师占67.6%、教龄超过20年的占71.4%，月工资仅有300元左右，且退休保障问题仍有待妥善解决。

      从委托-代理理论角度探讨这一行为模式，可见该模式与A县为代表的模式最大的差别在于县政府的重视程度、自主程度以及统筹力度。作为委托人的县级政府在以上方面呈现弱势，既要求下级代理人完成相应事权，又没有辅之以必要的激励与监督机制，且代理人自身也面临财力与事权不匹配等诸多问题，因此在利益博弈过程中代理人必然出现为寻求自身利益最大化而消极应对等问题。

      四、代理人困境与自我修复：农村学前教育政府间委托代理关系的问题与改进

      不管是以上何种代理人行为模式，在实际运行过程中均会遇到各种困境而导致无法有效履行学前教育责任。造成这种困境的原因往往不只是某一级代理人的问题，而应当就整个委托-代理关系进行探讨，并试图改进。

      （一）农村学前教育发展中地方政府所面临的代理人困境

      1.清晰明确的政府间委托事权契约关系尚未建立。委托人和代理人之间责、权、利清晰划分的契约关系是该理论的基础要件，也是各级政府履行普及事权的基本前提。就学前教育而言，央地职责划分基本明确，但地方各级政府间清晰的责权利契约关系仍未建立。1985年，改革开放以来首个对教育体制变革产生重大影响的《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）明确提出“基础教育管理权属于地方”导向，继而1989年《幼儿园管理条例》（以下简称《条例》）也首次明确提出“地方负责、分级管理、各有关部门分工负责”的管理体制。可见，“学前教育事权由地方政府承担”是央地委托-代理关系的明确规定。

      然而，央地关系仅划分了大致的权责范围，学前教育普及职责的真正落实仍有赖于地方各级政府之间进一步形成明晰的委托-代理契约。国家层面基础教育相关政策如1994年《国务院关于〈中国教育改革和发展规划纲要〉的实施意见》、2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》均就中央、省市、县、乡镇政府发展基础教育的责任做出明确规定，甚至明确提出“以县为主”管理体制，第二次全国教育工作会议更加明确地强调，农村基础教育的办学责任除少数经济发达的地区实行县乡两级管理外，多数地区责任主要在县。但遗憾的是，以上政策在执行过程中均指向义务教育而将学前教育排除在外。就学前教育国家层面政策而言，其更多是对“各有关部门分工负责”进行了详尽说明，但对“分级管理”中究竟由哪一级政府承担主要责任、基层政府间责任如何划分等缺乏明确导向性规定，仅在《条例》中模糊表示“农村幼儿园的举办、停办，由所在乡、镇人民政府登记注册，并报县人民政府教育行政部门备案”。“国十条”中指出“以县为单位编制学前教育三年行动计划”，即其仅规定了县政府具有规划编制、乡镇政府具有举办农村园的责任，其他诸多重要事权均未明确划分。

      国家层面有关学前教育发展的地方政府间职责划分尚无明确导向，致使地方制定辖区内政策时往往采取模糊化处理。尽管各地在执行三年行动计划中普遍提出“以县为主”或“以县为主、县乡共管”体制，甚至还有地方提出省统筹或省市统筹等；[9]但深入分析即会发现，其规定更多是明确各级政府的事权，但就如何履行事权而言，更重要的是明确各级政府的责、权、利关系以及失职可能承担的相应惩罚。明确的契约关系不到位使得“以县为主”仍显较为空泛，实际中仍会出现名为以县为主、实则事权下放等问题。

      2.基层政府事权与能力尚不匹配，突出体现为事权与财权/财力不统一。1994年分税制改革后，地方政府在经济上获得了相对独立的人格，但行政人格的独立在实践中尚不存在。有学者称“中央政府将部分权力交给地方政府行使，而中央政府仍有最终决定权；所以这种分权只是权力的一种委托和代理罢了”。[10]这种经济上的相对独立和行政上的依附使得“中央请客地方买单”、“中央号召地方解囊”等现象大量存在。[11]

      具体而言，由于分税制将税种的立法权、解释权与税目税率调整权均集中于中央，即将增值税税收的75%归中央、25%归地方，一时间形成“中央财政喜气洋洋，省级财政蒸蒸日上，市级财政勉勉强强，县级财政哭爹喊娘，乡级财政没爹没娘”的局面。[12]与此同时中央却增加了基层政府的公共服务责任，将原来由国家财政支持或集体筹资完成的公共服务责任集中在地方政府身上，逐渐形成“财权向上集中、职能向下转移”的不合理财事体制。如A县虽然实现了以县为主进行统筹，但在财政投入上仍无法覆盖全县各乡镇园所发展，“县财政总是有限的，我们只能依靠乡镇政府积极性的发挥”；欠发达D县政府财政则只能支持公办教师的工资支出，捉襟见肘。在此体制下，基层政府为弥补财政缺口，往往将追求经济发展作为政府的首要职责，即便是在公共服务领域，政府也更偏向于发展能直接拉动经济增长的经济性公共服务如基础设施建设，而相对忽视社会性公共服务如教育服务供给。[13]作为其中组成部分的农村学前教育更容易成为政府盲点，甚至还有地区还出现停办、变卖中心园作为缓解财政紧张和实现创收的渠道，尤其在发展中或欠发达农村地区尤其如此。

      3.激励-监督机制存在间歇性失灵。委托-代理理论的初衷是探讨委托人如何在利益冲突和信息不对称的前提下，通过适当的激励-监督机制促使代理人履行契约；然而在政府间委托-代理过程中却常常存在激励-监督机制间歇性失灵的状况。

      从监督机制来看，目前中央对地方的主要监督方式有立法、行政、司法、财政、人事和政策六个方面，但从实际效用看，除人事监督之外，绝大多数监督机制的实效均不尽如人意，表现为以直接行政代替间接的法律、财政、司法监督，以事前行政审批代替事后合法性监督与效率监督，新闻舆论与社会公众监督机制尚待成熟等方面；在地方基层政府的监督中，由于监督体系不完善，常常出现监督机关由教育行政部门领导下的督导部门承担，出现“既是裁判员、又是运动员”等不公平现象。D县相关人员反映“政府履职存在的最大问题就是缺乏有效监督”。

      从激励机制来看，上级政府对下级政府的激励难以发挥持续的良性作用。作为委托一方的上级政府为解决资源有限性与地方激励需求之间的矛盾，希望通过最少的经济投入发挥最大的激励作用，而另一方面，作为代理一方的下级政府则可能存在强势地方对激励资源不敏感、弱势地方对激励资源不满足，而最终导致激励机制的效用盲区。[14]如诸多县政府为调动乡镇政府积极性，采取设立激励基金、奖励玩教具等激励机制，但此类激励能持续多长时间、投入多大额度对委托人来说适宜、且能激发代理人积极性等诸多问题均值得进一步商榷。

      4.地方政府代理人双重身份的失衡。作为代理人的地方政府实际上具有双重身份，一是对上级政府委托事权的代理，二是对本地居民利益需求的代理，而往往在实践中存在“厚此薄彼”的身份失衡。[15]

      首先，在我国当前发展阶段，政府权力虽然源于公民的让渡，但实际上政府与公民是两个相对独立的主体，有时甚至相互对立。如有园长表达建园时的困境，“当时建园没有钱，得不到政府的财政支持，不得不到处化缘，东拼西凑”；其次，地方公民利益本身是一个相对广泛的概念，由于同一地方的“公民”存在行业、层次、背景等多方面差异，关于“利益”的基本立场并不相同甚至很难调和。地方政府虽然从理论上讲应追求公平均衡，但实际上“在一个代理人具有私人利益的共同代理环境中，任何一个委托人对代理人的激励都会受到另外一个委托人的牵制和影响”，[16]由此导致其与公民诉求、尤其是弱势群体诉求无法完全吻合。如D县BT镇存在大量工作几十年代课教师退休安置问题，该镇中心园负责人表示“心情复杂”，“一方面认为她们很不容易，另一方面又要做工作不让她们上访，因为向上反映情况也很难得到回应”。

      （二）基于委托-代理自我修复理论的地方政府代理人困境改进

      虽然在处理中央与地方关系的过程中，“委托代理”理论的应用呈现出诸多问题，但该理论经过数十年的发展，其本身亦发展出相应的纠偏模型，以下将根据纠偏模型就农村学前教育政府间委托-代理关系改进提出对策建议。

      1.提升管理重心，构建权责对应、分工合理的政府间契约关系是基本前提。一是切实将农村学前教育管理重心提升至县。实践表明，真正意义上的以县为主能在最大程度上保障学前教育的财政来源，稳定教师队伍，实现县域内学前教育均衡发展。但其中最为关键的因素是为县政府辅之以相应财权或财力。建议经济发达县域主要依靠自身解决，发展中尤其是欠发达县域则应由省级或中央政府以专项转移支付等形式予以保障。

      二是以政策法规形式明确地方各级政府事权划分的契约关系。在央地事权划分清晰前提下，1985年《决定》即已提出“省、市（地）、县、乡分级管理的职责如何划分，由省、自治区、直辖市决定”。由此建议省级政府一方面可借鉴义务教育管理体制的相关规定，进一步细化并确立学前教育“分级管理”中各级基层政府的责权利契约关系；另一方面应参照“越上级的政府负责宏观计划与调控，越下级的政府负责具体管理与执行”的基本原则进行架构，以避免职责同构可能带来的责任不落地等问题。同时，还应当考虑在时机成熟时将以县为主责权利契约关系上升为国家政策，并明确不同发展程度农村地区的以县为主管理体制的保障重点。

      2.基于“委托人-代理人理论”给予有效的政策激励与经济激励。鉴于委托-代理理论存在激励监督机制间歇性失灵问题，Ross于1973年最早提出了作为修正的“委托人-代理人”一词，其基本模型是在“激励相容”和“参与约束”两个条件下重新考虑委托人激励计划的选择，其基本原则是在承担委托责任过程中，代理人必须承担部分风险，如果代理人是一个风险中立者，则应通过使其承受完全风险的方法达到最优激励的结果。[17]但由于代理人具有相对独立立场和经济理性，因此为充分调动代理人积极性，委托人需要通过合理激励措施来弥补地方政府可能面临的风险与成本损失。

      就农村学前教育而言，目前被证实最为有效的是经济激励手段。如体现在央地政府间，自2010以来教育部、国家发改委联合启动了农村学前教育推进工程，重点支持中西部农村、适当支持东部贫困地区建设乡镇中心幼儿园。该工程在让地方政府承担部分风险前提下，主要由中央政府予以地方经济补偿，2010-2012年累计投入中央专项基金56亿元，且以不同方式持续推进，很大程度上调动了地方代理人的积极性；在省（市）与县政府间，如M县作为代理人承担全部风险，同时也获得来自上级政府通过预算拨款等形式对县政府财力进行的支持；在县域内部，A县政府为调动村组织建设村园的积极性，一方面通过划分美丽乡村建设等级让村承担全部风险责任；另一方面通过大差额的经济奖励以激发其持续的发展动力，实现了“以前建幼儿园是我们去求着人家，但现在就是人家来找我们，甚至幼儿园建设图纸都会与县教育部门多次协商”的转折。

      3.根据“实证代理理论”推动督导评估机制的完善。实证代理理论是委托-代理理论的又一自我修正，基于Jensen和Mecking发表于1976年的经典论文《厂商理论：管理行为、代理成本和所有权结构》开拓而成。其核心要点有二：一是要增加代理人的合作行为，就应建立基于结果、而不是基于行为的代理合同；[18]二是如果委托人通过信息系统的建立尽可能充分地掌握代理人信息，在测评行为基础上建立合理的报酬机制，就能有效抑制代理人的机会主义行为。[19]但实践中要充分掌握代理人信息非常困难。

      该理论的第一点对构建农村学前教育委托代理监督机制有重要启示，即应将代理人委托事权的达成结果作为督导评估的重要依据。如S县将财政投入、园所建设、民办教师工资待遇等所要达到的具体指标列入对乡镇政府的督导评估项目中，A县将“设立学前教育专项经费，使本辖区范围预算内学前教育生均公用经费达小学的1/3以上；按县标准配套对非事业编制教师工资福利待遇进行补助，幼儿园非事业编制教师按规定缴纳住房公积金”等具体规定纳入对乡镇政府的教育督导中，并占评估总分的45%。以上监督机制的有效运行正是由于委托人-代理人之间建立了基于结果的代理合同，从而避免了委托人对代理人履职过程信息掌握不全而可能造成的监督不公问题。

      4.加强委托人与代理人之间的合作治理，理顺代理人的双重身份。首先，就政府间委托-代理关系看，传统实践话语体系过于强调“下级服从上级”的政府间零和博弈，而忽略了现实中委托人与代理人更多为非零和博弈，是一种协作关系，明确这一点在当前我国政府间关系由府际管理向府际治理转变的大背景下尤为重要。[20]从合作治理的视角来看，上下级政府——不论是委托人还是代理人，都是通过政府责任的履行共同完成农村学前教育这一基本公共服务的发展任务，因此当下级政府遇到某种困境，上下政府应当合作解决。当然，其重要前提仍是要明确各级政府有多少自由裁量权和自主性。

      其次，就地方政府作为地方公民的代理人来看，针对当前来自基层利益群体的需求尚无有效表达通道等问题，政府一方面需要加强信息公开，将政府履行的学前教育责任及时有效公布，接受社会民众监督；另一方面也应积极主动地调查了解民众意见，并对有代表性的、反映政府公共利益的民众意见予以高度重视和恰当处理，协助社会各层做好信息沟通与协调、满足民众利益寻求，履行好地方公众的代理人职责。

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