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一、区域政策及其必要性
区域政策可表述为：是政府根据区域差异而制定的促进资源在空间的优化配置、控制地区间差距的过分扩大，以协调区域关系的一系列政策的总合。区域政策亦可分为中央政府的区域政策和各级地方政府的区域政策。不过，在没有特别说明的情况下，区域政策均指中央政府的区域政策，即国家区域政策。
我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。在市场经济条件下，市场机制对经济进行的调节是第一次调节，政策对经济的调节是第二次调节。社会主义市场经济条件下，区域政策之所以必要，主要有以下几方面的原因：
（一）市场机制作用下必然产生地区差距。从经济角度讲，最基本的生产要素包括土地、资本和劳动力。由于这些生产要素在不同地区存在较大差异，有些地区要素充足，有些地区要素则不足。因此，在市场机制作用下，不同地区的经济发展水平出现差距是必然的。再者，市场机制促使区域间根据比较优势原理进行分工，由于产业间平均利润率不同，分工的同时也会使差距进一步扩大。其作用机理是：同一产业布局于不同区域获取的利润不一样，即会产生产业的区域指向性，这就是绝对优势理论思想。基于这种绝对优势理论和相对优势理论，区域间进行产业分工。正是由于区域分工，也就形成了不同地区各具特色的产业结构，即不同区域的产业结构是有差异的。就某个区域来说，它的产业结构演变过程一般具有这样的特点：首先是资源密集型产业为其主导产业，然后依次是资本密集型产业和技术密集型产业。就某个时点来考察，不同地区的产业结构水平是不一样的，结构先进的地区在与结构落后的地区的贸易中，处于优势，可以获取超额利润，这种由于不同地区产业结构的先进性之差异，也会造成地区间经济产出水平的差距。由此可见，在市场机制的作用下，区域发展水平存在差距是必然的。另外，有关专家通过理论推导和实证研究得出结论：在市场机制作用下，地区差距呈倒“U”字型演变，在工业化的初、中期阶段，差距呈扩大趋势。我国目前正处于初步工业化之后的工业化加速时期，处于经济高速增长时期，同时又处于计划体制向市场体制过渡的转轨时期，是地区差距扩大最快的时期。
（二）市场机制在形成区域间的合理分工方面有一定欠缺。由于市场机制存在着自发性、盲目性的一面，市场机制使各地区投资决策时，往往受眼前利益的驱使进行重复建设，破坏区域间的合理分工。
（三）外部效应导致“城市病”之类问题的出现，从而产生不经济。由于“外部效应”的存在，市场机制可能使某些发达地区的生产要素过分地集中，从而增加了经济发展的社会成本，降低了资源的配置效率。我们知道，市场机制主要以价格反映资源稀缺程度为基础，即它应反映商品和劳务的所有成本和效用。如果有些生产成本因“外部效应”的存在而不能计入价格，则市场价格调节机制也会导致资源在空间上的错误分布。在资源的空间配置方面，如果经济单位在空间上超过一定的集中程度，个人成本收益和社会成本收益之间将会不成比例地增加。单个经济主体总是倾向于在这种个人和社会成本收益差距不成比例增加的地区集中，因为它们可以不负担不合理的比例增长的社会附加费用。但是这种集中趋势不能通过价格上涨加以阻滞，相反它还会加重这种趋势，大城市的过度膨胀就是例证。鉴于外部效应的存在可能对区域协调发展产生不利影响，政府有必要运用区域政策对其进行矫正。
（四）宏观或微观经济政策不可避免的地区倾向性。宏观或微观经济政策不可避免的地区倾向性是指某些经济政策的实施，使得一些地区受益，而另一些地区则受损。例如，我国长期以来存在着农副产品、能源、原材料价格偏低，工业品、加工品价格偏高的不合理现象，使农业省区、能源原材料省区受损，加工省区受益。由于调高或放开价格又有一定困难，为了保持国民经济的良性循环，不得不这样做。在这种情况下，应通过区域政策对受损地区进行补偿。
（五）我国疆域辽阔区域差异大。我国疆域辽阔，由于自然、历史、政策等各方面的原因，各地区发展极不平衡。所以在我国这样一个疆域辽阔，各地区发展极不平衡的国度里实施区域政策显得尤为重要。
二、“九五”及至2010年国家区域政策目标
根据我国过去几十年的区域政策实践和国外的一些作法，以及考虑目前的国情和发展趋势，我们认为，“九五”及2010年国家区域政策目标主要有三个：
（一）调控地区差距。地区差距尤其是居民收入水平、消费水平的差距如果过大，将危及到社会稳定和政治安定，实施区域政策的世界各国大多以调控地区差距为主要政策目标。目前，我国地区差距问题已引起了社会各界的广泛关注，成为我国经济长期持续发展的一个潜在问题。有关研究表明，在市场机制作用下，“九五”及至2010年，地区差距还将进一步扩大。必须通过区域政策对地区差距进行有效地调控，使之控制在人们可以接受的范围之内。
（二）提高资源的空间配置效率。这里包括三方面的内容：一是要形成合理的区域分工。资源在空间的优化配置要求各个地区主要从事其具有相对优势的产业的生产、经营活动，放弃发展劣势产业。由于市场机制自身的缺陷，在市场机制的作用下资源在区域间的配置难以达到优化，区域政策就是要纠正市场机制的缺陷，鼓励和扶持各地区主导产业、优势产业、瓶颈产业的发展，阻止和延缓其劣势产业、长线产业的发展，以实现区域间的合理分工。二是要确定一定时期内国家的经济建设布局战略（即生产力宏观布局）。同样的投资投放于不同地区所获得的产出是大不一样的，为了提高投资效率，必须确定一定时期内的国家重点建设地区，通过优先发展这些地区来带动整个国民经济的快速发展。三是有些地区在全国的分工中处于不利地位，为了国家利益而过多地牺牲了自身利益（例如山西为国家提供了大量的煤炭，而自身得到的利益却大大小于它的付出）。为此，国家要通过区域政策对受损地区进行补偿，以维系这种对整个国家有利的地域分工。
（三）促进地区经济技术协作与联合。在市场经济条件下，全国能够形成一个统一的大市场，生产要素和商品能够跨地区自由流动。但在由计划经济体制向市场经济体制过渡中，由于种种原因，地区之间的经济技术联合与协作尚不能顺利进行。例如，东南沿海地区盲目兴建港口、机场、炼油厂等现象较为突出，已经和将要造成极大的浪费。国家要通过区域规划以及其它政策手段促使地区间联合兴建一些可以共享基础设施、共同开发毗邻地区的资源，联合开发河流上、下游，联合兴建一些规模经济要求高的资金密集型、技术密集型的原材料项目等。
三、“九五”及至2010年国家区域政策的主要内容
根据上述区域政策目标和目前我国区域经济中存在的主要问题，我们认为，“九五”及至2010年国家区域政策应主要包括如下几点：
（一）地区差距政策。关于考察地区差距的指标。我们认为，在考察地区差距时，要改变目前以人均产出水平（人均GNP或GDP）作为主要考察指标的作法，宜采用以人均收入水平、人均消费水平为主要指标，以人均产出水平为辅助指标的指标体系来考察地区差距。其理由如下：第一，社会的主体是人，发展经济的目的是为了提高人民的生活水平。第二，调控地区差距的出发点主要是基于社会、政治方面的考虑，使落后地区的人们不致于因生活水平太低而引发社会、政治问题。第三，人们关注地区差距主要是基于社会公平的考虑，而“公平”问题放在分配领域内解决比放在生产领域要好。第四，我国地区间的生活差距要比生产差距小。根据以上分析，我们认为，无论是在确定地区差距的调控目标，还是对地区差距的宣传报导方面，最好把对地区差距的注意力放在生活差距上。
关于考察地区差距的地域单元。我们认为，地域单元不宜单一地用东部、中部、西部三大地带的划分法。原因之一：西部地区诸多省区的人均收入水平、人均消费水平高于中部地区甚至高于东部地区的某些省区。例如，1992年，西部的新疆、西藏、宁夏、四川的居民人均收入高于中部的山西、江西、安徽、河南，也高于东部的的河北、广西；中部的黑龙江、吉林高于东部的河北、广西、山东、海南。1991年，西部的新疆、青海、西藏的人均消费水平高于中部的河南、安徽、江西、山西、内蒙古、湖北、湖南，也高于东部的河北、山东、广西、海南。中部的吉林、黑龙江、湖北高于东部的河北、山东、广西。原因之二：中西部地区尤其西部地区，为我国少数民族聚集区，以东、中、西三大地带来考察、谈论地区差距，无形中扩大了少数民族地区的不满，不利于民族团结和国家稳定。原因之三：以东、中、西部三大地带来考察收入水平、消费水平的地区差距，不便于政策的制定和实施。由此，我们认为，以省市区为地域单元为主并辅之以东、中、西三大地带来考察地区差距，并对之进行调控是可取的。
关于地区差距的调控目标。目前，我国人均收入水平最高的上海市是最低的河南省的3.9倍左右；人均消费水平最高的上海市是最低的贵州省的4.5倍左右。我们认为，2000年以控制省区（直辖市除外）人均收入水平最高与最低之比为3倍，人均消费水平为2.5倍，人均GDP4.5倍左右，2010年分别为2.5倍、2倍和4倍。“九五”时期中西部人均GDP与东部地区的相对差距的扩大幅度以不超过“八五”时期为宜；2010年，中西部人均GDP与东部地区的相对差距以略小于2000年为宜。
关于缩小地区差距的政策。通过扶持欠发达地区的发展来缩小地区差距是许多国家的一贯作法。例如，日本在1950—1955年，选定了21个地区作为重点开发地区；美国于1962—1963年先后颁布了“地区开发法”和“阿巴拉契亚山区开发法”，目的在于缩小地区差距；再如意大利，一直把扶持南部地区的发展作为缩小地区差距的途径。我国也应坚持这种作法。但如果将整个中西部地区作为扶持的地区，那么受扶持的地区范围显然过大，其政策效果可能不会太好。我们认为，为了缩小省区及东西差距，选择10个左右的省区作为国家扶持的对象是可取的。确定依据是：（1）人均收入水平或人均消费水平；（2）人均GDP或GNP；（3）地区综合发展水平。人均收入水平居最末12位的是河南、甘肃、贵州、安徽、陕西、云南、江西、广西、青海、山西、河北、四川；人均消费水平居最末12位的是贵州、河南、安徽、甘肃、山西、陕西、广西、云南、四川、江西、宁夏、河北；人均GDP居最末12位的是贵州、甘肃、西藏、安徽、云南、河南、江西、四川、陕西、广西、湖南、宁夏。有多种确定地区综合发展水平的方案，不同方案确定的最末12位的省区基本一致，它们是西藏、青海、贵州、云南、广西、甘肃、江西、安徽、海南、河南、四川、内蒙。
根据以上分析，我们建议把除内蒙和海南以外的10省区作为国家重点扶持的地区，3—5年作一次调整。
（二）扶持贫困地区政策。国家已经制定了“八七”扶贫攻坚计划，对扶贫的对象、目标、手段作了较为详尽的规划，在此不赘述。
（三）经济建设布局政策。这一政策应主要包括两方面的内容：一是正确处理东部地区与中西部地区的关系；二是确定一定时期内经济建设重点地区。由于自然、历史、经济、社会文化等方面的原因，事实上形成了东、中、西三个经济梯度带，目前的经济总量主要集中于东部地区。从长远看，加快中西部地区的发展，逐步提高中西部地区经济总量占全国的比重，是我国经济建设布局的宏观战略。这一问题在中共中央关于“九五”计划和2010年远景目标的建议中得到突出的体现，并提出了六大具体政策措施。另外，正如一定时期内国家要确定若干产业为重点发展的产业一样，也要确定若干地区为重点建设的地区，通过优先发展这些地区来带动整个国民经济的快速增长。选择和确定重点建设地区的首要条件是要以中心城市和交通要道为依托，此外还要考虑如下一些因素：a.国际经济一体化、区域化的要求（对外开放的要求）；b.国家产业政策的要求（重点发展产业的优势区域往往是重点建设地区）；c.促进地区经济协调发展（为了促进中西部地区的发展，要对中西部地区适当照顾）；d.对全国经济增长的贡献度（GDP、工业增加值、财政收入等指标的份额）；e.较大的经济密度；f.人口、市场、区位（周边地区的支持条件）等；g.非经济因素（民族、国防等）。根据上述条件，我们认为下列地区应是“九五”及2010年国家重点建设地区。1.以广州、香港为中心的珠江三角洲、闽南地区；2.以上海为中心的长江三角洲地区；3.以北京、天津为中心的首都经济圈；4.以沈阳、大连为中心的辽中南地区；5.以武汉为中心的长江中游地区；6.以重庆为中心的长江上游地区；7.晋陕蒙接壤地区能源开发区；8.海南、北部湾沿海地区；9.攀西—六盘水冶金、能源、化工基地；10.以西安为中心的关中地区；11.以兰州为中心的黄河干流沿岸地区；12.新疆石油开发区。
国家对重点建设地区的支持应区分不同情况，分别在投融资、股份制改造、老企业技术改造、基础设施建设等方面实行适度的倾斜政策。
（四）区域分工政策。制定区域分工政策的前提是确定地域单元。我们认为不宜以东部、中西部两分法来指导区域分工，而应以大的综合经济区来规划、指导区域分工。其根本原因是各地带内部各省市区的发展条件、发展方向差异很大，国家的区域分工政策很难贯彻实施。建议国家有关部门尽快组织力量制定出全国综合经济区划方案，并在此基础上确定各综合经济区之间的分工，以指导重大项目的建设布局。
（五）地区联合政策。在目前条件下，由于种种原因，各省市区均不情愿将资金投向外省区，使得诸多本应该共同兴建、联合开发的项目难以实施，从而导致各地区重复建设、大型项目规模不经济等问题屡见不鲜。国家应制定与经济体制转轨时期相适应的政策，鼓励各省市区到外省区投资，鼓励各省市区联合兴建基础设施项目和规模经济要求高、投资最大的大型项目。这些政策措施包括区域规划、免征到外省区投资的所得税以及必要的行政干预等。