共担、共享、共推：营改增后分税制财政体制改革的深化，本文主要内容关键词为：分税制论文,体制改革论文,财政论文,营改增后论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：2096-1391(2016)04-0050-10 源自于1994年的分税制财政体制改革，不仅理顺了中央与地方、国家和企业的分配关系，而且增强了财政的调控能力，推进了社会经济发展和民生改善。分税制运行20多年的实践证明，分税制是适合我国国情的和有效处理中央与地方财政分配关系的财政体制。但是随着营改增改革的全面实施，改变了中央和地方政府之间财政收入分配关系，现行的分税制财政体制难以运行，因此，进一步深化分税制财政体制改革被提到议事日程，加快建立事权和支出责任相适应的制度已成为深化财税体制改革的必然。 一、营改增倒逼分税制财政体制改革的深化 事权和支出责任、财权和财力的划分，以及财力转移支付制度等，是构成财政体制的基本要素，财政体制实质是事权和财力的划分问题，这直接关系到政府职能的大小和职能的实现。1994年我国在税制改革的同时进行了分税制财政体制改革，在划分中央和地方事权的基础上，把构成财力主体的税收收入划分为中央税、地方税和中央地方共享税，分别成立国家税务局和地方税务局负责征收，并建立了以税收返还和均衡性财力为主要内容的转移支付制度，加大了向中西部地区、民族地区、欠发达地区的财政转移支付。经过20多年的运行，实践证明分税制是符合我国实际的财政体制，有利于处理好中央和地方、国家和企业的财政分配关系。但是，1994年的新税制改革并不彻底，留下了增值税和营业税并行运转的弊端，即生产环节征收增值税，流通和消费环节征收营业税。而增值税的征收主要是通过增值税发票，采用层层抵扣的方式实现的，增值税和营业税并行运转使得增值税链条存在不完整性，有些环节、有些行业进项税额不能抵扣，导致了重复征税，不利于企业的技术进步，也给增值税的运行带来了困难，影响了增值税的实施效果。 为了解决增值税运行中存在的问题，避免增值税和营业税重复征税及交叉征税给税制运行带来的困难，2012年我国启动了部分行业营业税改征增值税改革，即营改增改革。按照深化财税体制改革总体方案，2016年将全面实施“营改增”，即将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业全部纳入营改增。营改增不仅仅是税制改革，而且涉及国家和企业、中央和地方收入分配关系的调整，这将倒逼分税制财政体制改革的深化。 首先，营改增不仅是税制改革，而且涉及中央和地方财力分配结构的调整。1994年实施的分税制改革是建立在税制改革基础上的，税制改革从税收收入的归属划分，分为中央税、地方税、中央和地方共享税，营业税属于地方税，收入归地方财政，而增值税属于共享税，收入的75%归中央财政，25%归地方财政。营改增把属于地方税的营业税改为属于共享税的增值税，且收入的大头归中央财政，必将对中央税和地方税产生影响。一是营改增将减少地方财政收入。营业税是我国的第三大税种，地方税的第一大税种，占我国税收收入比重达15%、占地方税收收入比重达30%。营改增以后尽管增值税有一部分归地方，但收入的大头在中央，必然影响地方的税收收入，使地方财政更加困难。二是“营改增”将增加中央财政收入。营改增虽然没有增加中央税的税种，但增加了共享税增值税的征收范围，使增值税实现了全覆盖，增值税一税独大的局面显现，而增值税收入的大头归中央财政，这样中央税收收入占全部税收收入的比重将进一步提高。三是营改增使地方税体系更加不健全。地方税体系的核心是要有主体税种，1994年税制改革，我国建立了以所得税和营业税为主体的地方税体系，但随着2002年以来的所得税分享体制改革和2012年以来的营改增，尤其是营改增以后，地方税的主体税种变成了共享税，地方税体系中剩下的主要是一些小税种，地方税体系变得不完整，功能弱化。 其次，营改增是结构性减税政策，不仅影响国家和企业的分配关系，而且影响中央和地方财力的规模。2008年以来，由于受美国次贷危机引发的全球金融危机的影响，为了应对金融危机，确保经济的稳定增长，我国从2009年年底及时调整财政政策，把稳健的财政政策调整为积极的财政政策。2009年以来实施的积极财政政策不同于1998年亚洲金融危机以后实施的积极财政政策，政策的重点除了扩大政府投资刺激社会需求外，更重要的方面是实施结构性减税政策。以增值额为纳税依据的增值税的全面实施，理顺了国家和企业的财政分配关系，避免了重复征税，改善了企业生产经营环境，有利于减轻企业负担，推进了企业的科技进步，提高了企业的经济效益。据统计，我国实施营改增改革以来，减税的效果是明显的，仅2014年，全国营改增试点纳税人共计410万户，其中一般纳税人76万户，小规模纳税人334万户。全年有超过95%的试点纳税人因税制转换带来税负不同程度的下降，减税898亿元；原增值税纳税人因进项税额抵扣增加，减税1020亿元，合计减税1918亿元。 由此可见，营改增以后，税制结构变了，中央和地方财政收入分配结构变了，分税制财政体制运行的基础条件变了，这样，为了适应营改增后税制结构的变化以及财力结构的变化以确保分税制财政体制的正常运行，确保中央和地方政府职能的实现，以建立起事权和支出责任相适应的制度，必须深化分税制财政体制的改革。 二、深化营改增后分税制财政体制改革的路径选择 按照全面深化财税体制改革的要求，2015年我国实施了新修订的预算法，预算改革取得了突破性进展，建立了现代预算制度框架，这为财政体制改革创造了条件。而营改增的全面实施使得深化财税体制改革必须从财政体制改革上寻求突破，以建立事权和支出责任相适应的制度。由于财政体制涉及事权、财权的调整，可以说财政体制改革牵一发而动全身，改革涉及面广，调整的利益直接，不仅涉及中央和地方的财政分配关系，而且涉及国家和企业的财政分配关系；不仅仅是事权和财权的划分，更关系到政府职能的大小和政府职能的行使。深化营改增以后分税制财政体制改革如何推进、路径如何选择，我们认为，在做好顶层设计的同时，按照“共担、共享、共推”的要求，建立科学合理、有效规范的体制机制是深化分税制财政体制改革的有效着力点。 (一)建立事权“共担”的责任机制，明确政府事权，有效承担政府的职责，确保政府职能得以实现 事权实质是政府职能的范围，界定的难度大，这种难体现在，一方面政府和市场的边界界定难。哪些事权属于市场作用范围，市场作用效率更好更高，政府不应该干预或减少干预，以发挥市场在资源配置中的决定性作用，确保政府职能的不“越位”；哪些事权属于政府的职责范围，属于市场失灵的领域，需要加大政府的作用力度，以避免政府职能的“缺位”。这些都没有统一的标准、固定的模式，难度大，更何况政府的职能范围也不是一成不变的，随着时间的变化和环境的变化，政府的职能范围也是变化的。另一方面是中央政府和地方政府的事权划分难。我国作为世界上最大的发展中国家，国情的基本特点是“人口多，底子薄，地方发展不平衡”。国情的复杂性、地区发展的不平衡性、民族的多样性等特点，决定了中央和地方政府之间事权界定的复杂性和困难性，中央和地方政府之间不少事权是“你中有我，我中有你”，仅靠中央或地方政府一头难以行使、难以实现或行使得更好。而事权划分又是分税制财政体制的前提和基础，如何破解事权划分难题，使政府的职能得以实现，又能够避免事权划分上的难题，推进分税制财政体制改革的深化，建立中央和地方事权“共担”的责任机制是一种有效形式。所谓“共担”就是共同承担，中央和地方事权共担的责任机制的核心是“共担”，具体事权划分和职能行使上，能够明晰的尽量明晰，以明确责任，不能明晰或难以明晰的作为共同事权，明确各自责任，共同承担，这样事权划分的难题就能迎刃而解。 (二)建立财力“共享”的动力机制，确保事权和财力相适应，增强政府尤其是地方政府行使职能的能力，推进基本公共服务均等化 事权是财权的基础，财力是事权的保障，政府事权的实现必须有相应的财力作保障，否则政府的事权难以行使、难以实现，再多的事权、再好的事权也只能是“空中楼阁”。从我国分税制财政体制改革的历程看，财力划分的特色是共享税占有重要位置，这是符合我国国情和税收征管需要的，不仅有利于做大财政“蛋糕”，共享税把中央和地方的利益凝聚在一起，劲往一处使，同向思维，自然避免了不必要的矛盾，有利于共同把财政收入“蛋糕”做大，推进经济社会发展。而且也符合我国税收征管的需要，把更多的税收改为中央和地方共享税，建立共享税为收入分配主体的分税制财政体制，“你中有我，我中有你，不分彼此”，地方和中央的税收征管目标一致，地方和中央争税源的弊端就可以避免，这有利于税收的征管。随着营改增的全面实施，税制改革倒逼分税制财政体制改革，这样与事权相适应的财力分配必须作进一步的调整，调整的方式应巩固和完善以共享收入为主体的财力分配方式，建立财力“共享”的动力机制。 (三)建立改革“共推”的担当机制，发挥中央和地方两个积极性，凝聚改革合力，确保事权和支出责任相适应制度的建立 改革是前无古人的伟业，没有现成的做法可以照搬，没有固定的做法可以复制，需要发挥人的主动性、创造性，需要调动各级政府的积极性，需要得到社会各界的理解支持。而财政体制改革是改革的重要组成部分，甚至是改革的突破口。党的十一届三中全会以来，我国率先从财政体制改革着手，建立了“划分收支，分级包干”的财政体制，即“分灶吃饭”的财政体制，打破了财政的“统收统支”，有效地处理好中央和地方、国家和企业的财政分配关系。财政上的简政放权和减税让利，调动了地方政府的积极性，增强了企业的活力，使改革立竿见影，取得成效。党的十四大以来，按照建立社会主义市场经济体制改革目标的要求，我国财政及时进行了分税制财政体制改革，把事权和财权的关系有机结合起来，进一步明晰了中央和地方的财政分配关系，增强了国家财政的调控能力，为经济社会发展提供了有力的财力保障和政策支持。党的十八届三中全会提出全面深化财税体制改革，建立现代财政制度，提出要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。这是我国财政发展进入新时期、财政改革进入新阶段的全面改革，不是简单的修修补补，改革的全面性、系统性，改革所涉及的利益调整，改革的难度是可想而知的。因此，深化财政体制改革，建立事权与支出相适应的制度，必须建立改革“共推”的担当机制，充分调动中央和地方各级政府的积极性。财政体制改革的主动权在中央，中央财政是财政体制的设计者，中央财政必须做好财政体制的顶层设计，在吸收20年分税制财政体制改革成功经验的基础上，结合税制改革，充分考虑地方财政的困难、考虑地方的事权、考虑地方的诉求，做到统筹兼顾，以充分调动地方财政的积极性，使中央财政和地方财政形成合力，形成同向思维，共同做大财政“蛋糕”，共同推动经济社会发展，推动民生事业改革，推动社会福祉的提高，以加快现代财政制度建设。 三、深化营改增后分税制财政体制改革的对策思路 财政体制涉及事权、财权的划分和财政转移支付制度的建立，根据深化财税体制改革提出的“建立事权和支出责任相适应的制度”要求，适应营改增后分税制财政体制改革的需要，围绕事权“共担”、财权“共享”、改革“共推”的路径选择，我国分税制财政体制必须作相应的调整，深化分税制财政体制改革，才能适应经济社会发展需要，分税制财政体制才能持续稳定健康运行。 (一)科学合理划分事权，事权适当上移，增加中央财政的支持责任 事权是社会主义市场经济条件下政府应该承担的职责，是市场不能发挥作用或作用发挥不好的领域，而划分事权就是政府应该承担的职能在中央和地方之间的划分，并和政府的财力相适应。分税制财政体制改革以来，面对政府财力向中央财政集中、基层财政又比较困难的现实，在中央和地方财力保持基本稳定的前提下，深化营改增以后的分税制财政体制改革应适当上收事权，增加中央财政的支持责任。 第一，事权适当上收，增加中央财政的支出责任，使政府事权得到更好行使。事权和支出责任相适应是分税制财政体制运行的基本保证，设计分税制财政体制，中央财政在财力上收的同时，事权要明确，属于中央承担的事权中央要承担相应的支出责任。在已明确的事权中，除了国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权外，还有不少事权和中央有关，上收由中央承担或中央承担更多的责任或中央地方共担更合理。一是环境保护。环境直接关系人类的生存，随着我国经济的发展，环境问题越来越突出，已影响到经济社会事业的可持续发展，而雾霾、大江大河治理等方面的环境治理，不是一个省、一个地区所能完成的，涉及多个省、多个地区，因为空气和水是流动的，这要求全国一盘棋，共同治理才能出成效。二是社会保障。社会保障直接关系到人口的流动和大市场的形成，在美国社会保障税是联邦政府的主要收入，是联邦政府的职能，而我国以县级为统筹级次的社会保障制度，统筹的级次低、抗风险的能力弱，以致出现地区之间、行业之间的不平衡，社会保障的职能上收，更有利于人口的流动和资源的有效配置，更有利于生产要素的流动和统一大市场的形成。三是义务教育。义务教育关系到国民的基本素质和国家的竞争力，是每个国民应该享受的权利，义务教育实施以县级政府为主的管理体制后，基本解决了经费的保障问题，但教育不均衡是不争的事实，欠发达地区财力要保障义务教育发展的难度大，而发达地区教育相对发达，以致大量欠发达地区的学龄孩子流向发达地区，加重了发达地区义务教育的财政负担，义务教育上收到中央更有利于教育资源的配置。如此等等，这些事权应该由地方上收中央或由地方中央共担。营改增后深化分税制财政体制改革，从更有利于政府职能履行和中央地方财力结构考虑，应该对政府的事权进行重新梳理，该收的要上收，该下放的要下放，适当增加中央的事权，使事权和支出责任相适应，从而使中央和地方政府更好地履行职能。 第二，建立中央和地方事权共担的机制，使政府的事权更好得到实现，以避免政府“失职”和市场“失灵”得不到弥补。中央和地方事权共担的责任机制的核心是“共担”，具体事权划分和职能行使上，能够明晰的尽量明晰，以明确责任，不能明晰或难以明晰的作为共同事权，明确各自责任。更多地应由政府提供的公共服务可作为中央和地方的共同事权，由中央和地方共同承担。在事权责任大小的划分上，中央根据不同公共服务的性质、不同区域地方政府财力的差异，中央承担相应的比例，以使政府事权更好行使。同时，明确中央和地方作用点，中央更多地承担规划、制度等顶层设计方面的职责，地方更多承担具体操作层面的职责。在提供方式上，要把政府公共服务的职能行使和提供区分开来，有些公共服务的职能，虽是中央应承担的事权，但不一定要中央直接行使相应的职能，中央可以通过委托代理的形式，委托地方来行使相应的职能，由地方代理中央承担事权，这样便于中央职能更好地行使。这种事权共担的责任机制，有利于政府职能的实现，是政府职能实现的有效形式。 (二)合理划分中央和地方财政收入，理顺中央和地方财政收入分配关系，使中央与地方政府的财力和事权相适应 我国财政收入的主体是税收收入，税收收入是财力的保障，是政府事权得以实现的基础，而分税制财政体制是建立在分税的基础上。随着营改增的全面推行，营改增以后属于地方税收入的营业税改为增值税就成了共享税，中央和地方的财力格局发生了变化，只有调整中央和地方的收入分配关系，地方政府的事权才能履行。调整中央和地方的财政分配关系，除了增值税分成比例做些调整，增加地方的分成比例外，更迫切和可行的是结合税制改革，建设地方税体系，培养地方税源，增加地方财政收入。 第一，完善增值税改革，调整增值税在中央和地方之间的分成比例。营改增以后增值税在我国税制中的地位和作用更加突出，增值税的合理与否、是否有效发挥作用直接关系经济社会发展和经济发展方式转变。因此，必须适应营改增以后的新变化，加快增值税改革，改革的核心是要对增值税的税率作归并和简化。国家为了使得营改增后纳税主体不会因为税率的改变而增加税负，营改增设定了较低的增值税率，新增了6%和11%两档税率，加上原来的13%和17%的税率，以及小规模纳税人3%的税率和出口产品的0%税率，使得增值税的税率档次过多，与中性税收的税制设计初衷有冲突，既增加了税制复杂性，导致征管效率降低，又不符合简易征收的税法原则。从实施增值税的各国看，一般采取两档或三档税率，以便增值税的征管。适应“营改增”以后税制变化的需要，应从适当减税的角度，调整增值税税率，给予适当的调低和归并，保留两三档税率，如取消11%和17%两档税率，保留6%和13%两档税率，从而简化增值税税制，并给企业适当减税。在增值税改革的同时，要确保地方政府职能实现有财力保障，重新调整共享收入增值税的分成比例是不二的选择。合理调整增值税收入中央和地方的分成比例，国家必须结合营改增以后地方财政收入减少情况和中央财政收入增加的情况进行全面的测算，在此基础上，根据中央和地方政府各自承担职能的财力保障程度及建立事权和支出责任相适应制度的要求，提高增值税地方收入分成比例，如把目前的七五与二五分成改为五五分成，提高地方的分成比例，以确保营改增以后地方和中央财政收入的稳定。 第二，改变消费税的归属，把消费税从中央税改为地方税或中央地方共享税，收入的大头归地方。这样可以在一定程度上弥补营改增以后地方收入的减少。当然，把消费税从中央税改为地方税或共享税要和消费税自身的改革结合起来，这样才能达到改革的目标。一方面，要扩大消费税的征收范围，把高污染、高能耗、高消费的产品纳入消费税的征收范围，真正发挥消费税的经济杠杆和调节消费的作用，以引导消费和经济结构转型，推进经济节约型、环境友好型“两型社会”建设；另一方面，改变消费税的征收环节，从生产环节转为消费环节征收，这样可以避免消费税因税源地方分布不平衡“逆向调节”而导致的重复建设、盲目建设，从而引发的产业结构雷同和资源配置的浪费。与此同时，改革消费税的征收环节也有利于调节我国的税制结构，提高我国直接税的比例，使更多的税收负担由企业向个人转移，以提高国民的纳税意识。 第三，环境保护费改税，把环保税作为共享收入。我国保护环境主要采取征收排污费的形式，这对保护环境起到了一定的作用，但征收排污费缺乏强制性手段，征收的范围窄、标准低、难度大，和日益严重的空气污染、江河污染、土壤污染等环境问题不相适应，加快我国的环境保护费改税是发挥税收经济杠杆作用，推进环境保护和治理的必然要求。由于保护环境和治理环境是政府的重要职责，是公共财政作用的范围，而要解决空气、水等环境保护和治理问题，仅靠地方政府远远不够，还需要中央政府的作为，因为空气是流动的，华北的雾霾治理，涉及河北、内蒙古、山东、北京、天津等省市，大河大江也是跨区域的，仅长江就流经19个省市，这就需要中央和地方共同承担事权，仅靠一方的努力，即使全力以赴也难以达到效果。当然，大量的环境问题还要靠地方去治理，靠经济发展方式的转变来实现。因此，环境税应该作为中央和地方的共享税，收入的大头在地方，中央财政也要集中一部分，以协调国家的环境保护和环境治理。 第四，加快房产税、资源税改革，壮大地方财源，增加地方财政收入。从实行分税制财政体制的国家来看，不少国家房地产税是地方政府的重要收入来源，包括美国。在我国虽然房产税、资源税短期内成为地方的主体税种难度大，甚至不可能，但是必须加快房产税、资源税改革，这不仅是经济发展的需要，更是调节收入分配、促进可持续发展的需要，也是开辟地方财源、培养地方税体系建设的需要。要加快房产税的立法，广泛听取社会各界民意，并在充分论证和听证的基础上，明确房产税的征收范围、征收标准，使房产税的开征有法可依，逐步培养房产税税源，使之成为地方税的重要组成部分。对于资源税，主要是要扩大征收范围，以确保资源的保护和有效利用。一方面要把资源税的征收方式从从量税改为从价税，使资源的价格反映价值，从而真正形成节约资源、有效利用资源的社会氛围；另一方面扩大资源税的征收范围，从目前的石油、天然气，扩大到煤炭、有色金属，甚至是水资源等可再生资源，增加资源地区主要是西部地区地方政府的财政收入，把西部地区的资源优势转化为经济优势，促进西部地方经济社会发展和基本公共服务均等化的实现。 (三)完善中央对地方转移支付制度，均衡地区财力，使事权和财权得以匹配，推进基本公共服务均等化的实现 中央和地方的事权相对清晰了，财力分配也就明确了，要确保分税制财政体制的运行，还必须建立与完善中央和地方财政转移支付制度，否则地方政府的事权难以履行，区域均衡发展和基本公共服务均等化也难以实现。同时，由于区域的多样性和发展的不平衡性，即使是中央的事权或者中央和地方的共同事权，具体的实施也要靠地方来履行，或由地方政府来履行更有效率、更符合实际。因此，营改增后必须按照各地事权和财权的匹配程度，调整和完善中央对地方的财政转移支付制度，确保政府职能得以行使，以推进区域均衡发展和基本公共服务均等化的实现。 第一，加大财政转移支付力度，推进区域均衡发展。分税制财政体制改革，把财政收入分为中央收入和地方收入，中央财政集中的收入除了满足中央政府的支出外，很重要的职能是调节地区之间财力的均衡，推动地区间的均衡发展。在财政“蛋糕”既定的情况下，中央集中多了，留给地方的就少，反之也一样。分税制改革以来，国家通过税制改革和税收结构的调整使中央财政的实力及能力得到了有效的增强，调控能力得到了发挥，这是符合我国情况和确保区域共同发展的需要，但同时要看到地方财力尤其是基层财政困难是不争的事实。因此，中央财政必须加大财政转移支付的力度，以缓解地方财政尤其是基层财政困难。同时中央财政转移支付的重点要向欠发达地区倾斜，使经济欠发达地区有能力推进经济社会发展和确保公共服务的提供。因为区域均衡发展的重点和难点在经济欠发达地区，这些地区本身经济社会事业落后，发展民生事业的任务艰巨，而又苦于没有财力，完全依靠自身的努力，可谓“心有余而力不足”。而这些地区又往往集中在老少边穷地区，解决这些地区经济社会事业发展对国家经济社会全局发展更具深远意义。这需要中央财政的支持。国家应建立最基本的财力保障机制，对低于最低标准的经济欠发达地区要采取重点扶持政策，通过财政转移支付，将财力重点向经济欠发达地区倾斜，促进其经济社会发展，实现基本公共服务均等化。 第二，优化财政转移支付结构，扩大一般性转移支付规模，确保基本公共服务的实现。分税制改革以来，我国已经建立以一般转移支付制度和专项转移支付制度为主体的财政转移支付制度。一般转移支付不规定具体用途，由地方政府统筹安排的转移支付形式，其特点是有利于均衡地区财力，推进基本公共服务均等化；而专项转移支付是上级政府为特定的政策目标而设立的资金，其特点是专款专用，有利于经济和社会事业发展。随着公共财政职能的不断扩大，财政在经济社会发展中的职能作用不断得到发挥，专项性转移支付越来越多，且相互之间缺乏统一的协调机制，不少专项资金还需要地方财政配套，给地方财政尤其是基层财政带来了很大的压力。目前，在我国的财政转移支付中，一般转移支付和专项转移支付在规模上是旗鼓相当的，这不利于区域财力的均衡和政府基本公共服务的提供。在社会主义市场经济条件下，政府的基本职能是提供教育、医疗、社会保障等基本的公共服务，不能有效提供或提供不足是政府职能的缺失或职能的错位，而经济社会发展不少是市场能够提供的，政府更多的是要发挥市场在资源配置中的决定性作用而不是“与民争利”。因此，必须规范财政转移支付，减少财政专项，尤其要逐步取消竞争领域的财政专项和地方资金配套，扩大一般性转移支付的规模，把属于地方事务的财政专项纳入一般转移支付。减少财政专项转移支付可以通过对一些类型相同的专项进行归并，对一些长期结余不用的财政专项资金要给予取消并通过财政专项的清理整合来实现。当然，减少专项转移支付不等于不要财政专项，而是把专项控制在一定的比例，因为许多经济社会事业发展还需要政府的推动。要逐步提高一般转移支付的比例，从而保障各级政府有能力提供基本的公共服务，以实现基本公共服务均等化。 四、地方适应营改增后分税制财政体制改革的作为 深化营改增以后的分税制财政体制改革，改革的设计者是中央，改革的主动权在中央，但不等于地方无所事事、无所作为。由于财政体制改革利益调整直接，与地方经济社会发展关系密切，作为地方财政必须按照事权和支出责任相适应的要求和中央与地方分税制改革的总体思路，主动适应，积极作为，主动投身和参与分税制财政体制改革，从而使深化中央和地方分税制改革顺利推进。 (一)转变观念，变被动改革为主动改革，为深化分税制改革提供支持 改革是前无古人的伟业，没有固定的模式、没有现成的方案，需要理论和实践的不断反复，在理论的指导下不断的实践，在实践取得成效的基础上不断地总结、提炼和推广，需要经过实践、实践、再实践。因此，地方财政要主动适应改革，积极推动改革。从地方财政来说，地方要加强营改增的调研，做好营改增对地方财政影响的分析，及时分析不同行业、不同范围营改增实施对地方财力的影响。按照全国的统一部署，使营改增能够顺利实施，从而和中央保持一致，做到胸有成竹，掌握改革的主动权。同时，要做好营改增改革对企业影响的分析。营改增改革总体上是减轻企业税负的，尤其是小规模纳税人从5%的营业税降为3%的增值税，减负明显，但也有部分企业税负是增加的，尤其是一些难以取得增值税专用发票的企业以及一些人工、交通、房租、物业管理、邮电通讯等不能抵扣占比高的企业，对这些企业地方财政要做好分析测算，给企业相应的扶持。 (二)做好基础，积极争取中央财政的转移支付，为改革赢得更多的利益 改革的难点是利益的调整，改革的核心也是利益的调整。在服务大局的前提下，通过主动适应改革，为地方赢得更多的利益。一是要做好事权调整的基础工作，确保改革的顺利推进。营改增以后，随着财力的变化，中央要适当上收事权，使财力和事权相适应。考虑到有些基本的公共服务，如义务教育、基本养老保险等，在全国范围内应大体统一，事权有可能上收或部分上收，地方要主动做好基础工作，加强统计、测算，以确保事权上收能够顺利实现。二是要做好财权调整的基础工作，确保地方的既得利益。要加快经济结构调整，做大营业税“蛋糕”。营业税作为地方主体税种，营改增对地方的影响是显而易见的，但地方财力受到的影响中央财政也会给予弥补的，不会因为改革而影响地方财力。保既得利益是财政体制调整的基础，是每次财政体制调整基本不变的定律。因此，对营改增这项改革地方要积极主动，要加快经济结构的调整，转变经济发展方式，加快发展服务业尤其是现代服务业，做大营业税的“蛋糕”，为地方经济和社会事业发展争取更大的财力。同时，要加强消费税征管，发挥好消费税调节消费的功能，做大消费税的“蛋糕”。 (三)培植财源，加强地方税征管，壮大地方财力，增强地方适应深化分税制财政体制改革的能力 营改增以后，地方财政的主体税营业税改为增值税，成为共享税以后，地方财政就缺乏主体税种，这对地方财政是严峻的挑战。但地方财政不能等靠要，要从地方实际出发，积极培养地方小税种。有些小税种现在看是小税种，未来不一定是小税种；有些小税种，随着经济发展环境的改变，未来有相当可挖掘的潜力。地方财政必须着眼于地方小税种，眼睛向内，提高对地方小税种的认识。从我国未来经济和税源培养的前景看，随着我国经济的发展和居民收入的增加，以及居民消费能力的增强和消费结构的不断提升，房产税、契税、土地使用税、土地增值税等地方小税种增长潜力巨大，如果把这些小税种加起来看，和大税种并没有区别。分税制财政体制把小税种作为地方的财政收入，收入真正归地方政府支配。地方政府应加强对小税种的管理，把小税种和主体税种一样看待，增加管理力量，健全管理制度，提高管理精细化程度和管理的信息化水平，把该收的收入收上来，以避免小税种的流失，把小税种培养成为大财源，增加地方可用财力。 (四)上下联动，推进地方财政体制改革，为全面深化改革提供支持 营改增后深化中央和地方分税制财政体制改革的同时，与中央和地方分税制财政体制相适应，省以下分税制财政体制改革必须同步推进，以确保政府职能的实现。当前，在省以下分税制财政体制运行中，最大的困难和问题是基层财政困难，主要是县乡财政困难，使得有部分基层政府公共服务难以有效提供或提供不到位。深化省以下分税制财政体制改革，必须在规范地方政府间财政分配关系的同时，按照建立事权和支出责任相适应制度的要求，缓解基层财政困难。一方面要确保省级财政的调控能力。由于我国区域发展的不平衡，在地方财政包括省、市、县、乡财政中，省级财政承担重要的职责，是地方财政的中流砥柱，发挥着区域经济社会发展重要的调控职能。因此，在地方分税制改革中，省级财政的职能必须加强，省级财政的调控能力必须得到保障。也只有省级财政的调控能力增强了，比较规范的财政转移支付制度才能建立，城乡协调发展、地区协调发展才能实现。另一方面财力适当下沉，调动基层财政的积极性。基层财政，主要是县、乡财政，直接和农村打交道，是统筹城乡经济社会发展的直接参与者和主要承担者，上级财政应该将更多的财力留给基层，调动基层政府发展经济、培养财源、提供公共服务的积极性。上级财政要通过财政转移支付的形式，将更多的财力投向基层，使基层财政的职能和财力相匹配、相适应，使基层财政有能力发展教育、卫生、科技、文化等公共事业，增强其提供公共服务的能力。标签：分税制论文; 地方税论文; 营改增论文; 企业经济论文; 国内宏观论文; 增值税改革论文; 财政制度论文; 政府支出论文; 宏观经济论文; 社会改革论文; 中央财政论文; 转移支付论文; 社会体制论文; 企业责任论文; 经济学论文; 财政学论文; 增值税论文; 地方财政论文;