素质扶贫：面向二十一世纪的扶贫新战略，本文主要内容关键词为：二十一世纪论文,素质论文,新战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
贫穷与落后是贫困地区的基本特征。消除贫困状态，改变落后面貌是贫困地区改革与发展的根本任务。要完成这个艰巨任务，最关键的一条就是要提高贫困地区经济社会发展的整体素质。贫困地区未能彻底摆脱其贫困与落后状态的一个根本原因，就是经济社会发展的整体素质太低。所谓整体素质低，除了自然条件差，生存环境相对恶劣外，其发展起点低，资本积累能力弱，经济结构不合理，科技力量薄弱，观念落后，人口素质低，社会服务体系不健全，制度创新机制、市场机制和经济结构等与发达地区也都存在着很大差距。这些都是造成贫困与发展滞后的重要因素。所以，只有实行整体素质扶贫，才能彻底解决贫困地区的脱贫与发展问题。
一、素质扶贫的内涵和要求
所谓素质扶贫，是与传统的救济式扶贫和开发式扶贫那种单纯的经济援助式的扶贫不同的一种新的扶贫战略。这种新的扶贫战略，是以提高贫困地区经济社会发展整体素质为着眼点，以激活贫困地区经济社会发展的内在活力为目标，以人为根本，以智力支持为重点，既立足于当前，又着眼于长远，确立高起点的发展模式的新的扶贫战略。
第一，素质扶贫是生存与发展的统一。所谓生存，就是必须解决温饱问题，以满足人们最基本的生存需要。所谓发展，就是要进一步提高人们的物质生活和精神文化生活质量，提高人口素质，使人们的思想观念发生根本性转变，使经济结构、产业结构、贸易结构趋于合理化，经济社会发展逐步实行现代化。当前，我国贫困地区普遍存在着生存与发展的双重压力和两难选择。一方面，贫困地区还存在着大量的绝对贫困人口，解决生存问题仍然是贫困地区当前最紧迫的任务。另一方面，贫困地区与经济发达地区的发展差距还在日益扩大，相对贫困问题亦日趋突出，发展的压力也在日益增长。素质扶贫要求我们在进入新的世纪后，既要继续解决绝对贫困人口的生存问题，又要注意解决相对贫困问题，而且我国扶贫工作的重点亦将由解决绝对贫困问题逐步转移到解决相对贫困问题上来，也就是说要把缩小地区差异，实现共同富裕摆到更加突出的位置，以实现生存与发展的统一，这是素质扶贫的基本要求。
第二，素质扶贫是经济发展与社会进步的统一。我国贫困地区普遍性的特点在于整体性贫困。即既包括经济上的落后，也包括文化上的落后，既包括物质生活的贫乏，也包括精神生活上的贫乏。所以，解决贫困地区的脱贫与发展问题，就不能仅仅采取单方面的经济措施，而应该制定完整的政策体系和措施体系，对贫困地区进行全方位的总体变革。也就是说要把经济发展同社会进步协调起来，把治穷与治愚结合起来。素质扶贫要求在继续认真解决贫困地区脱贫和发展的经济因素的同时，把解决贫困地区脱贫与发展的文化因素和观念因素摆到更加重要的位置，帮助和引导贫困地区人们改变和改造比较封闭的贫困地区文化，使其与整个社会的主流文化融为一体；帮助贫困地区的人们改变比较封闭的生产和生活方式并摆脱由此而强化了的各种落后的思想观念和价值观念的束缚。
第三，素质扶贫是市场行为与政府行为的统一。优胜劣汰是市场经济的基本规律。在市场经济条件下，人才、技术、资金等生产要素都是向经济发展的优势行业、部门和地区流动的。市场竞争是不同情和照顾弱者的，因而扶贫的大部分任务就必然地落在了政府的肩上。但是如果政府的扶贫行为仅仅只是出于道义上的考虑，仅仅在于解决贫困地区人口的生存问题，那么贫困地区就可能永远改变不了落后面貌。素质扶贫就是要求把政府的扶贫行为与市场经济的要求统一起来。也就是说，在进入新的世纪后，我们对贫困地区的帮扶不能总是停留在简单的经济援助上，不能总是停留在一般的解决生存问题上，不能总是把贫困地区置于政府的保护和卵翼之下，而是要通过帮助贫困地区改变传统的社会结构、政治结构、经济结构，建立与市场经济相适应的社会经济运行机制，把贫困地区的资源优势（包括自然资源和人文资源）转变为经济优势和市场优势，使其在市场竞争中求生存、求发展。
第四，素质扶贫是自力更生与外部援助的统一。发展社会学和我国扶贫工作的实践证明，单纯的外部援助并不能刺激发展。单纯的经济援助，无论是政府的还是社会的，都不能给受援地区自然而然带来工业化和农业商品化。贫困地区社会经济的发展，最终取决于其内在活力。素质扶贫的目标，就是要提高贫困地区社会经济发展的整体素质，提高贫困地区自力更生和自我发展的能力。
二、素质扶贫的重点选择
素质扶贫是整体性扶贫，应该有完整的政策体系和措施体系。当前应重点抓好以下几个方面的工作。
1、实施观念扶贫，夯实脱贫与发展的思想基础
世界现代经济发展史证明，物质资源的匮乏并不能阻挡一个民族从落后转向发达，但是如果人的素质，特别是人的观念落后，那么即使有丰富的物质资源也是难以发展的。因此，贫困地区经济的振兴并不完全只依赖于物质资金的大量投入，更艰巨的工作和任务是解放思想，转变观念。党和政府要在搞好开发式扶贫的同时，加大观念扶贫力度。
第一，要帮助贫困地区的干部群众克服陈旧落后的生存观念。因循守旧，安贫乐道，得过且过，是当前贫困地区普遍存在的一种生存观念和生活观念。如在湘西州的一些少数民族贫困山寨，一些干部群众甘居落后，竟相争戴“贫困帽子”，缺乏脱贫致富的紧迫感和危机感。因此，我们在扶贫工作中一定要注意对其加强致富光荣，守旧、守穷可耻的思想观念教育，并建立奖勤罚懒的扶贫工作新机制。
第二，要教育和引导贫困地区的干部群众克服和消除重农轻商、小本经营、急功近利等与现代市场经济要求不合拍的传统生产观念，培养和建立重视商品流通、实行规模经济、着眼于长远与未来的新的生产观念。我们从近一、二十年的扶贫工作实践中发现，在一些贫困山村，政府要组织一些战略性的经济开发相当困难。特别是对于兴修水利、开发荒山、集约经营和基本农田建设等缺乏积极性和主动性。扶贫资金的投入，往往着眼于眼前，很少考虑长远。如在湘西州，从80年代末开始，每年州、县都抽调了数千名机关干部到800多个特困村进行驻村扶贫，每个村每年投入的扶贫资金均达数10万元之多，有的村一年的投入就达100万元之多。但扶贫的效果并不令人满意， 许多驻村工作队扎下去就很难抽出来，工作队一撤走，又返贫，其原因就是深度开发不够。因此，在今后的扶贫工作中，我们要加强对贫困地区的群众进行现代市场经济的生产观念教育，让贫困地区的广大干部群众在实践中确立和增强市场经济的生产观念。
第三，要帮助和教育贫困地区的群众克服和消除平均主义和畸形的消费观念，建立与市场经济相适应的科学的消费观念和健康文明的生活方式。传统的平均主义意识，落后的消费观念严重制约着贫困地区社会经济的健康发展。如湘西州的苗族村寨至今仍然残存着共食的习俗，不论婚丧嫁娶，建房盖屋，或者祝寿贺岁，只要一家办酒，就“全寨不烧火，户户不冒烟”，要花费掉一年，甚至几年的积蓄。湘西州的苗族群众每户每年用在请客送礼上的钱财，平均占全年收入的30%以上，多的达50%。而生产上的投入则相当少。因此，消费观念的变革不只是一个移风易俗的问题，也是素质扶贫的一项重要内容。
第四，要帮助和引导贫困地区的干部群众进行思维方式上的变革。贫困地区的干部群众往往习惯于在传统的观念基础上进行思维，缺乏创新意识，守常、守旧，对外界的新事物、新做法持怀疑观望态度。如杂交水稻的推广，在湘西州的一些苗族聚集地用了10多年甚至20年时间才被接受，地膜覆盖技术这一号称农业的“白色革命”，非常适应象湘西州这种高寒山区，但从90年代初开始进行推广，至今仍未普及开来。由于贫困地区不具备市场经济的氛围，不存在由经济快速发展引发的思维方式迅速更新的机制，因此需要党和政府发挥思维方式转变的主导者的作用。
第五，要帮助和引导贫困地区的干部群众树立科学的发展观。长期以来，贫困地区的干部群众在发展问题上存在一个严重的认识误区，那就是把经济发展简单地归结为统计学上的经济增长，在强调经济发展的时候，往往看重的是产出量的增减这一数量概念，而往往忽视了投入结构、产业结构、分配结构、消费模式、社会福利、文教卫生、群众参与等这一经济发展的质量问题。而贫困地区与发达地区的真正差距，正是这种质量上的差距。因此，素质扶贫要求在帮助贫困地区制定经济发展目标时，不仅要考虑数量上的增长，更要考虑质的提高。
2、加强教育扶贫，提高劳动力素质
社会经济的发展取决于人口和劳动力素质的高低，而劳动力素质的提高有赖于教育。因此，大力发展教育事业，培养造就高素质的劳动力，是制定和实施贫困地区经济社会发展战略不可忽略的重要环节。国家要把贫困地区的教育作为一种“优先产业”、“超级产业”来进行规划、发展。
第一，国家和地方各级政府要采取有力措施加大对贫困地区教育的投资规模。一是国家财政和各级地方财政要逐步加大对贫困地区教育经费的支出比例，特别是要增加基础教育经费的比重，尽可能改善基础教育的办学条件；二是通过开设专项教育基金，支持厂矿企业、社会团体、集体和个人集资、捐资办学，发行教育债券等多种渠道，扩大贫困地区教育投资的来源；三是继续深入开展希望工程，动员全社会支持贫困地区的教育事业；四是进一步建立和完善教育立法工作，要通过有关政策和法律的措施，增强贫困地区群众投资教育的意识，逐步形成促进劳动者素质提高的激励机制，使提高自身素质变成其自觉行动。
第二，国家和地方各级政府要通过各种途径为贫困地区培养师资，逐步增加师资数量和提高质量。当前贫困地区的师资存在着两个方面的问题，一是师资紧缺，二是师资质量较低。要解决这两个方面的矛盾，一是要改革现行师范院校的招生制度，增加贫困地区的定向招生比例，还可以考虑在发达地区招收定向合同自愿生，采取降低录取分数线的办法，以此来促进发达地区的毕业生到贫困地区工作。二是改革师范院校毕业生的分配制度，在师范院校毕业生分配上，应优先重点考虑贫困地区，并对愿意到贫困地区工作的毕业生在工资待遇、职称评定等方面给予优惠。三是努力提高贫困地区在职教师水平，从进修、函授、培训等方面给予照顾。四是组织发达地区的教师轮流到贫困地区支教，加强双向交流，提高贫困地区教师教学水平，促进平衡发展。
第三，要改革单一为高考服务的教育体制和结构，变升学教育为素质教育。在贫困地区要改革现行的农村教育结构体系，建立多样化、开放式的教育结构体系。对普通中小学，特别是农村的中小学，要有计划地增设实用的、针对性强的生产技术性课程，使贫困地区农村的初、高中毕业生能够掌握一至几门实用技术，增强他们的劳动能力和劳动素质。在贫困地区的农村应大力发展职业中学，为当地培养支柱产业的带头人和技术骨干。
第四，鼓励和支持贫困地区大力发展“非学历教育”。要对贫困地区的初高中毕业生、复员退伍军人、能工巧匠、科技示范户、重点户进行实用技术培训，并通过他们对更多的群众进行“滚雪球”式的技术培训，使科学技术在贫困地区逐步广泛普及开来。要围绕重点项目培训，以适应农业产业化对人力资本的要求。
3、开展科技扶贫，增强脱贫与发展的科学技术素养
贫困地区的社会经济发展最终还是要取决于科技的进步。当前，我国贫困地区普遍存在的一个突出问题是科学技术比较落后，劳动者素质低下，与此相联系，劳动生产率低，经济效益差，长期以来形成了一种高投入、低产出、高消耗、低效益的发展态势。历史和现实都证明，科技落后是贫困地区落后的根本原因之一，也是贫困地区发展中最迫切需要解决的难点。因此，我国政府和贫困地区的人们当务之急是要采取有效措施，大力推动科技进步。
第一，充分发挥中央和各级政府的领导、规划和协调功能，针对贫困地区的实际，制定合理的人才培养、流动、使用的优惠政策。一是要稳定贫困地区现有的各级各类专业技术人才，特别是要解决贫困地区科技人才向发达地区倒流的问题。以湘西州为例，1976—1982年，曾出现过人才外流的高峰期，5年间，共流出科技人员2855人， 同期调入的科技人员仅400人。90年代初又出现一次外流高潮，仅1992 年就外流中高级技术人员79人，同年只调入4名中级人员。要解决这个问题， 根本的就是要尽量为科技人员创造充分发挥才干的良好工作环境和生活条件。二是要鼓励发达地区的人才向贫困地区流动。要通过一定的机制和优惠政策，促进大专院校的毕业生到贫困地区去工作。要采取一定的行政措施，支持和鼓励发达地区的国家机关、企事业单位、大专院校、科研单位采取对口支援、定期轮换的办法，有计划地选派专业技术干部支援贫困地区。三是要鼓励和支持贫困地区的科技人员采取技术承包和技术入股的方式，参与当地资源开发和经济建设，要保护科技人员履行技术承包合同和技术入股所获得的合法经济收益，不得以任何名义侵犯。同时也要积极支持和鼓励各大专院校、科研单位根据贫困地区提出的科研项目组织对口承包，实行项目开发支援，共享开发成果。
第二，要加大对贫困地区的科技投资，积极推进贫困地区的科技进步。一是国家的“星火”计划项目、“丰收”计划项目、科技攻关项目、基地建设项目，在同等条件下，应优先投放贫困地区。二是国家银行应对贫困地区的新技术运用、新产品开发的科技贷款实行贴息政策，或实行政府补贴。三是中央政府要采取一定的政策措施，引导和鼓励东部的富余资金，甚至外资投入到贫困地区的教育和科研事业中去，也可以鼓励大专院校、科研院所在贫困地区创办科研和培训基地，走产、学、研相结合的路子。四是要通过设立风险投资基金，建立风险投资机制的办法，化解市场经济条件下贫困地区发展高新技术的风险问题。鼓励和诱导高新技术创业者在贫困地区进行投资和开发，特别是对运用现代生物技术和基因工程，发展高效、优质、高产、节水农业，实现农业产业化提供风险保障。
第三，制定正确的技术推广政策，狠抓适用技术的推广运用。当前最紧迫的是要搞好对贫困地区农业实用技术的推广工作。一是国家和各级地方政府要制定鼓励科技成果、信息向贫困地区的农村输入的政策。中央和省级政府职能部门应定期组织科研机构、高等院校向贫困地区发布科技信息和转让科技成果，应为贫困地区承担技术贸易活动的费用，包括技术转让费，为新技术顺利进入贫困地区创造条件。二是要建立和完善贫困地区农村农技推广网络。要强化人们的科技意识，逐步建立和健全科技副州长、副县长、副乡长的科技管理体制，并尽可能延伸到村。同时可以采取招聘等办法，建立一支由本地专业科技人员和农村知识青年、乡土人才为骨干的农村科技推广队伍，尽快完善科技推广的奖励机制和制度，逐步在贫困地区形成一个爱科技、学科技、用科技的良好社会风气，真正把扶贫开发和经济发展转变到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。三是要积极鼓励和引导贫困地区群众采用新技术。对自觉采用新技术的农户，要从各方面提供优惠服务，给予资金扶持，并提供风险保障。
三、素质扶贫的政策和体制保证
要进一步彻底消除贫困，国家必须进一步加大其政策扶持力度。
1、切实加大国家财政政策的扶持力度。 缓解与根本消除贫困必须得到国家和全社会的支持。在计划经济向市场经济转轨过程中，各地区已逐渐形成具有独立经济利益和独立发展目标的利益主体。因此，我们不能期望发达地区无条件地援助贫困地区，只有中央政府能够在全社会范围内充当调节收入、分配资源、缩小差距的利益调节者。特别是在分税制后，应加快建立规范的中央财政转移支付制度，不断提高中央对贫困地区的财政援助比重。因为分税制改革后，贫困地区原来享有的特殊政策，有的被冲掉了，有的不能继续发挥作用了。比如，财税体制改革前，湘西州工业企业，特别是卷烟工业企业可以享受国家税收减免政策。实行分税制后，不仅不能减免税收，还要给中央上划一部分增值税和消费税，且每年不断增加。因此，在规范的财政转移支付制度还未完全建立起来之前，中央应选择一些过度性转移支付办法，对贫困地区的财政补贴数额要有较大幅度的提高，重点缓解贫困地区财政困难问题。
2、进一步加大政策性金融调节和扶持力度。 资金短缺是抑制贫困地区经济发展的一个重要因素。因此，中央除了加强财政扶持政策外，还必须辅以金融扶持政策。一是要采取措施，确保对贫困地区农业的中长期贷款的有效投入。当前，最主要的是要依据国家产业政策，优化信贷结构：首先是要增加对农田基本建设、水利能源建设、农业机械化、基础设施建设等改善生产条件的贷款额度；其次是要增加对地方名、特、优产品开发的贷款比重，增设资源开发的专项贷款；再次，要重点支持农村社会化服务体系建设，要从支持分散的农户家庭经营转向支持适度规模经营，提高扶贫效果。二是实行对贫困地区倾斜的区域性货币政策。在全国统一的货币政策基础上，国家可以考虑实行针对贫困地区的特殊货币政策和实行有差别的利率政策，给贫困地区存贷款利率特殊浮动权，以此来稳定贫困地区的资金。三是要进一步发展和完善资金市场，通过建立以证券公司为核心的长期资金市场，发展完善商业票据承兑贴现市场、同业拆借市场、短期债券交易等短期资金市场，以此为中介，促使域外资金进入贫困地区。同时要大力支持贫困地区企业上市融资。四是要扩大贫困地区对外借款规模和加快引进外资步伐。
3、制定有利于贫困地区经济开发的产业诱导政策。 一是在经济布局和基建投资方面，要有计划地在贫困地区布一些点，帮助贫困地区开发拳头产品，建立骨干企业。尤其是要优先安排资源开发性项目，并给予适当的配套资金。二是实行以投资补贴为主的投资诱导政策。中央政府可以考虑对在贫困地区进行投资的外商和域外企业提供一定比例的投资补贴，以此引导外商和东部企业到贫困地区建厂、建基地。三是加大对贫困地区产业结构调整的政策支持。当前特别是要重点调整加工工业的区域布局，要鼓励和引导东部沿海企业采取多种形式，到中西部贫困地区开发当地资源，发展一些中高档次的加工工业，引导资源加工型和劳动密集型产业向中西部贫困地区转移。
总之，新的扶贫战略是一种综合性的、跨部门的、全社会的行动，国家扶贫管理机构必须提高其在组织跨地区、跨行业、跨部门反贫困行动的综合规划与统筹安排的能力，把贫困地区的经济社会发展推上国民经济发展的快车道，促成共同富裕目标的早日实现。
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