2010海峡两岸暨港澳地区审计理论与实务研讨会综述，本文主要内容关键词为：港澳地区论文,海峡两岸论文,研讨会论文,实务论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为加强大陆与港澳台审计理论与实务方面的经验交流，促进海峡两岸暨港澳地区审计工作共同发展，中国审计学会于2010年9月14-15日在南京审计学院举办了2010海峡两岸暨港澳地区审计理论与实务研讨会。来自海峡两岸和香港、澳门地区的42位审计专家学者参加了此次研讨。石爱中副审计长出席研讨会并致欢迎辞，中国审计学会会长翟熙贵全程参加研讨会并致闭幕词。
研讨会上，与会代表围绕“审计机关在经济社会健康运行中的地位和作用”、“绩效审计”、“计算机审计”和“跟踪审计”四个专题进行了交流与研讨。现将研讨会交流情况综述如下：
一。关于审计机关在经济社会运行中的地位和作用专题
审计是国家政治制度不可缺少的组成部分，审计机关在经济社会运行中的地位和作用决定着审计工作的内容和职责。这一问题成为两岸和港澳代表共同关注的重要问题。
中国审计学会常务理事、广东省审计厅厅长蓝佛安代表从政府治理及其创新的发展趋势出发，阐明了发挥审计“免疫系统”功能与完善政府治理机制的内在联系，并结合广东审计的实践与探索，进一步分析了审计在保护经济安全、建设法治政府、维护经济秩序等政府治理活动中的独特地位和作用。他认为，完善政府治理，以建设法治型、责任型、透明型、服务型、节约型政府为导向的政府治理创新，都与履行国家审计法定职责“不谋而合”。推进政府治理创新，既是各级政府及其组成部门的职责，更是各级审计机关的重要任务。审计作为政府专司经济监督职能的重要组成部分，是保障经济社会健康运行的“免疫系统”，发挥着预防功能、揭露功能和抵御功能。同时，国家审计具有崇高的法律地位和客观性、宏观性、公正性、透明性等特点，在完善国家治理中处于提供有力支持、发展动力和重要保障这种独特的、不可替代的位置；在强化政府治理及完善治理机制中，应从三方面发挥重要作用：一是服务经济发展战略需要，有效保护经济安全；二是推动政府自身建设，促进其成为法治、责任、透明、服务、节约型政府；三是促进完善政府治理，保护经济社会健康运行。
香港审计署审计师黄志敏代表和黄文广代表介绍了香港审计署的发展历史与现状、工作使命、组织架构、审计准则以及近年取得的审计成果，并指出香港审计署作为公共资金的守护者，在审视公共资金是否有效率及有效益的运用方面担当着重要角色。香港审计署的使命是对各政府部门、房屋委员会、营运基金等进行账目审核，以及对决策局、政府部门、专责机构、公众团体等机构在履行职务时的节省程度、效率和效益进行衡工量值式审计；审计服务的首要目标是为公营部门提供独立的审计服务，协助提升政府及其他公营机构的服务绩效与实行问责。
澳门审计署高级技术员魏志富代表介绍了澳门审计署的发展历程、回归后澳门审计署的职权与工作，以及在澳门经济社会中的地位与作用，并对未来作了展望。他指出，澳门审计署现阶段是对公共行政部门的执行情况进行审计监督，主要包括“账目审计”（即对特区政府预算执行情况、决算，以及预算外资金管理的审计监督，对财政局提交的特区总账目及年度资产负债表进行财务审计及合法性审计），“专项审计”（即跟进并探究账目审计中所发现的财账运作及管理问题，提出审计建议）和“衡工量值式审计”（即对被审计对象履行职责时，使用公共资金的节省程度、效率和效益的审计）。审计机关对政府公共开支的影响主要体现在完善公共行政部门预算执行与财务管理，促进公共行政部门完善内部控制制度，以及提高部门履行职责的经济性、效率性和效益性等三个方面。
台北市“审计处”审计专业人员李香美代表从法律制度、审计技术、决算程序等方面分析了“审计机关”监督“政府”的运作机制，结合台北市地方总决算审核报告内容说明了“审计机关”依据“法定”职权应发挥的功能与应承担的角色，并展望了审计业务与未来审计机关的发展方向。她认为，审计是政府治理中不可或缺的一环，主要职能是确认政府履行财务与绩效的责任。作为良好公共部门治理架构的关键因素，政府审计扮演着监督者、洞察者和前瞻者三种角色：打击贪污、促进行政机关透明与问责机制建立的监督者角色；查核施政计划的经济性、效率性和效益性并对行政管理提出改进意见的洞察者角色；聚焦未来的挑战，从快速变迁的科技、复杂的社会及经济环境中确认风险与机会的前瞻者角色。其中监督者角色是审计存在的基础，而洞察者与前瞻者角色应是审计机关迈进的目标，即督促各机关提升施政绩效，并协助其风险管理，进而促使行政部门达到善治的境界。她指出，“以绩效审计为主，财务审计为辅的综合性审计”应是审计机关未来发展的主要方向。
在审计体制上，港澳与内地相同，都是审计机关隶属于行政部门，审计工作向政府首脑负责。台湾较为特殊，属于独立性的监审合一体制：在“五权分立”下，“五权”之一的“监察院”为台湾“最高监察机关”，行使同意、弹劾、纠举及审计权；“监察院”下设“审计部”，其主要负责人“审计长”由“总统”提名，经“立法院”同意后任命；“审计长”“依法”应于“行政院”提出决算后三个月内，完成其审核，并提出审核报告于“立法院”。
二、关于绩效审计专题
绩效审计在两岸和港澳都有深入的实践探索。研讨中所提及的绩效审计典型案例令代表们热议不止，从中透视出两岸、港澳绩效审计的异同，为深入细致研究绩效审计提供了许多有益的启示。
中国审计学会理事、浙江省审计厅副厅长王小龙代表阐述了宏观服务型绩效审计的背景与涵义，分析了其基本特征，并结合本省就业及再就业税收优惠政策执行情况的专项审计调查，介绍了浙江省审计厅依托服务宏观的理念开展绩效审计的探索与实践。他认为，宏观服务型绩效审计是审计机关根据当地经济社会发展实际，运用现代审计手段和科学的方式方法，遵循客观经济规律及法律法规，以经济活动的全过程为审计对象，以服务为宗旨、结果为导向，着力提升审计工作的服务性、建设性和成效性，在较高层次上和较宽领域内开展的一种综合性审计监督模式。与传统的财务收支审计相比较，宏观服务型绩效审计体现了“五个转变”：在服务对象上，从面向被审计单位的行政执法型审计向面向宏观决策者的服务性审计转变；在审计目标上，从以查处问题为目的的审计向从根本上解决体制、机制和管理等相对宏观层面突出问题为目的的建设性审计转变；在审计内容上，从主要关注财务收支真实合法向主要关注体制效率、管理效能、资金效益、工作成效、政策效用转变；在成果运用上，从追求完成项目数量、查处问题金额等相对微观数量型审计向以结果为导向，围绕中心、服务大局，从揭露问题入手，以解决问题为目的的成效性审计转变；在管理体系上，从以财务收支审计为核心建立的传统审计管理模式，向有利于绩效审计发展并以绩效审计为核心的现代审计管理模式转变。
香港审计署高级审计师陈瑞兰代表介绍了衡工量值式审计的发展历程、工作范围、准则与相关程序，并结合本署2008年关于紧急救护服务的衡工量值式审查，展示了香港衡工量值式审计的具体做法。她指出，香港的衡工量值式审计就是“3E审计”，是对被审计对象在履行职务时所达到的节省程度、效率和效益向立法会提供独立审计资料、意见和保证，是对提升公营部门的服务绩效与实行问责的关键。衡工量值式审计分为策划、调查和报告三个阶段，以有组织的模式进行。其中在策划阶段挑选审计项目时主要考虑被审计事项的重要性、受审核机构存在管理漏洞的可能性、公众关注的程度、审计建议的建设性以及实施审计的可行性等五方面因素：调查阶段的工作主要由建立标准、查明实况、研究影响、寻找原因和作出结论与建议等五个步骤组成。
澳门审计署审计长办公室顾问黎艳然代表从本署所公布的21份衡工量值式审计报告中选择了《公共行政工作人员守时及出勤的制度研究》、《“第四届东亚运动会澳门组织委员会股份有限公司”的运作管理》、《“机动车辆估价委员会”的运作与管理》等3份具有代表性的报告作为案例，介绍了澳门特别行政区审计署成立十余年来所开展的衡工量值式审计。其中：《公共行政工作人员守时及出勤的制度研究》是澳门审计署发布的第一份衡工量值式审计报告，是从高角度、大视野对整个特区政府各个部门进行审计的结果，反映出特区政府在工作人员出勤守时方面的管理情况，并提出了相关建议；《“第四届东亚运动会澳门组织委员会股份有限公司”的运作管理》是对大型运动会进行专项审计的结果，这项审计通过对运动会场馆整体规划、施工过程的跟进监督，针对各项工程的财务安排以及以公共资金成立的股份有限公司运作和管理等方面的问题提出审计建议；《“机动车辆估价委员会”的运作与管理》是针对单一审计对象的审计结果，这项审计通过分析其管理和运作情况，查证存在的问题并提出了改善建议。这些案例反映出澳门审计署在衡工量值式审计方面所做的多方面尝试。
澳门大学助理教授张旭代表认为，在当前风险社会下，绩效审计的内容除了考虑经济性、效率性和效益性之外，还应当把风险管理也纳入其中，从而使绩效审计更加全面、完整，降低发生危机的风险，促进经济健康有序发展。他还认为，对被审计单位风险管理的审查可以围绕以下方面展开：审计主体是否意识到可能存在的风险，并对其来源加以识别；是否对这些风险进行了评估；评估方法和手段是否合理，是否采取了有针对性的措施来应对，这些措施是否有效等。
台湾花莲县“审计室”审计专业人员梁勋烈代表通过讲述花莲县吉安乡立体停车场、花莲县南平中学两个绩效审计实例，介绍了台湾开展绩效审计的实践，并分析了绩效审计实践中的困难。他指出，审计机构是一个提供监督服务的机构，在合规性审计之外，开展绩效监督已是时势所趋。绩效审计的对象不单涉及财务活动，还涵盖了整个政府活动。在选定被审计单位后，应先考虑被审计单位的目标设定是否妥适，再依照其目标和业务的性质选择适用的绩效评估标准，然后才能进行拟定查核方针、订定查核计划、执行查核程序、撰写审计报告、提出改善建议等审计步骤。他认为，被审计单位尚未推行绩效管理导致绩效审计中相关资料不全或收集困难、绩效评价指标与评价方法确定存有一定难度、审计人员对绩效审计知识不足，以及其长期以来形成的合规性审计思维习惯等因素制约着绩效审计的发展。
两岸和港澳代表普遍认为，绩效审计是政府绩效管理制度中的关键一环，在提升政府绩效管理中发挥着十分重要的作用；绩效审计既与财政资金紧密相连，但又不同于合规性审计，主要是围绕公共财政资金的经济性、效率性与效益性展开的监督活动；选择恰当的绩效评价标准对被审计对象的绩效进行客观、公正的评价既是绩效审计的关键，也是其难点所在。
研讨中反映出两岸、港澳绩效审计的差异有四点：
1.称呼上有所不同。大陆和台湾均称绩效审计，而香港和澳门称之为“衡工量值式审计”。
2.在承担绩效审计有无专职机构上有所不同。澳门、台湾和大陆都不设专职的绩效审计机构，而香港审计署则设有四个“衡工量值审计科”，分别负责某一组部门、领域的“衡工量值式审计”。
3.在有无绩效审计准则上有所不同。香港在1986年11月和1998年2月先后发布了“衡工量值式审计准则”和“衡工量值式审计工作准则”，为这项审计按照有组织的模式进行提供了指引。而澳门、台湾和大陆目前尚未出台绩效审计方面的专门准则。
4.在绩效审计与合规性审计是否“融合（结合）”上有所不同。大陆的绩效审计与财务收支审计目前基本是“融合”或“结合”在一起进行的。而香港、澳门和台湾实施的“财务审计”或“合规性审计”与实施的绩效审计有着明显区分，在进行审计前都要明确告知被审计对象，所进行的是绩效审计还是合规性审计。
三、关于计算机审计专题
与会代表分享了所交流的计算机审计实践经验，共同总结计算机审计的基本规律。这对于计算机审计未来发展路径的选择有着十分重要的意义。
中国审计学会副秘书长、审计署信息化办公室主任周德铭代表指出，信息化条件下纸质账目由电子数据所取代、制度控制部分地转移到信息系统中成为了系统内控，进而“系统内控测评+电子数据审计”的数据式审计模式理论已成为信息化条件下的重要审计模式。数据式审计模式是以系统内部控制测评为基础，通过对电子数据的收集、转换、整理、分析和验证来实现审计目标的方式。这一模式的体系架构包括三个层面：一是审计目标；二是系统内控测评和电子数据审计；三是实施数据式审计模式的若干要素，如内控测评方法、数据分析方法、审计程序模式、审计取证模式、审计组织模式等。他以新农合医保资金数据式审计、住房公积金提取数据式审计和证券交易计息数据式审计等为例，具体介绍了数据式审计模式的应用实践。他强调，在系统内控测评与电子数据审计这两个数据式审计模式核心功能中，系统内控测评是对被审计单位运行财政财务收支，的信息系统内控控制的合理性、健全性和有效性的测评，可以验证系统记录和产生数据的真实性、合法性和可靠性，是电子数据审计的基础，尤为重要。
香港审计署审计师黄启超代表认为，计算机技术对审计人员的角色、职能和审计机构的组织都带来了重大影响。他从账目审计和计算机审计的关系出发，分析了计算机技术不断高速发展给审计带来的冲击，并提出计算机审计人员必须具备复合技能，包括评估技术、商业技能、沟通技巧、计算机技术以及审计实务操作能力等。他强调，计算机系统控制测试是计算机审计中的重要环节。在计算机广泛应用的背景下，绕过计算机系统只采用直接实质测试以求证交易或结余是否妥当的做法不符合风险导向原则，审计人员必须评价被审计单位的电脑系统，尤其是财务系统的内部控制。
澳门审计署审计局局长梁焕庚代表介绍了计算机审计在澳门的发展情况与应用前景。他指出，澳门特区部门的财务系统各不相同、计算机化程度参差不齐、系统数据多为会计数据而管理方面的数据不完整是计算机审计实践中遇到的主要问题。为解决此问题审计署将通过与财政局协商，研究增加管理数据信息的可行性，完善各部门的财务系统，并逐步实现财务系统的标准化，为全面推进计算机审计打下坚实的基础。
台湾《政府审计季刊》杂志社总编辑郭大荣代表通过讲解台湾审计机关应用计算机辅助审计工作的经验，介绍了计算机辅助审计的应用范围与成效。他指出，台湾近年计算机审计实践中采用了以ACL（即通用审计软件）为主体辅以EXCEL的技术；计算机审计广泛应用于查核收入、查核支出以及查核经营管理等领域，并取得较好实绩。他认为，计算机技术的发展改变了审计方式、被审计资料的存储方式和被审计单位的内部控制，面对庞大数据资料与复杂的作业环境，审计人员应适时修正传统的审计方法与程序。在信息化环境下，运用计算机辅助审计技术及工具已成为执行审计工作的必然趋势。计算机审计能够协助审计人员快速而正确地处理资料，有助于提升审计效率与审计品质。
代表们普遍认为，计算机技术引入审计实践是审计工作发展的重要标志，它降低了审计风险，提升了审计效率和质量。实施计算机审计对审计人员的素质和审计的工作程序提出了更高的要求。不仅要注意选择适当的技术方法对系统内部控制进行测试与评估，还应充分考虑在获取审计数据时对被审计单位信息系统及电子数据的潜在影响。
对于计算机技术在审计中的应用，大陆和港澳台都是很重视的，也都取得不同程度的进展。相比之下，大陆和港台步伐更快些，澳门尚处于起步阶段；大陆发挥计算机审计优势在查处违法违规问题和案件方面作用更突出，港台在关注财务收支的真实性、合理性方面效果更明显。
四、关于跟踪审计专题
从经验交流中看，两岸、港澳对跟踪审计的开展程度存在较大的差异，香港尚未开展跟踪审计，澳门跟踪审计的实践与研究正在起步，大陆与台湾跟踪审计的理论研究与实务经验比较丰富。
中国审计学会理事、江苏省审计厅副厅长金海江代表介绍了江苏省建设项目跟踪审计的经验。他指出，建设项目跟踪审计是指审计机关对建设项目从项目立项到竣工交付的投资管理活动全过程进行连续、全面、系统的审查、监督、分析和评价。要通过发现工程建设过程中存在的问题，提出改进意见和建议，帮助建设及相关单位纠正偏差，杜绝管理漏洞，来实现对建设项目全过程的监督与控制。他认为，建设项目跟踪审计作为审计工作模式的一种创新，有三个特点：审计形式上从静态向动态转变，审计内容上从单一向多样性转变，审计作用上从纠错向预防转变等。开展建设项目跟踪审计既有利于促进项目建设的规范管理，又有利于提高建设项目的投资绩效，还有利于从源头遏制投资领域的贪污腐败现象。建设项目跟踪审计主要应把握对项目执行基本建设程序、被审计单位内部控制制度、征地拆迁情况、招标投标和合同履行情况、材料与设备采购情况、设计变更、工程结算和建设项目投资效果等八个重点环节。他还提出，推动开展建设项目跟踪审计应重点把握四个问题：一是量力而行，坚持突出重点的方针；二是准确定位，坚持依法独立的原则；三是因事制宜，有区别、分情况地适时介入；四是整合资源，提供人才保障。
澳门审计署高级技术员梁业恒代表指出，澳门跟踪审计产生于社会经济发展的需要和社会各阶层对开展跟踪审计的诉求。社会各阶层希望审计署能够及时跟进审核公共资金运用的合理性和效率性，防微杜渐、充当好监督监察的角色。他认为，较之传统的事后审计，跟踪审计阶段性、分步骤、按点介入监管项目等特点更能彰显审计部门对资金的监管作用，可以有效提高审计效益；而提早介入被审计项目有助于及时了解项目的基本情况、内部控制和资金流向，并对可能出现的管理控制缺失、不合理成本预算和非必要的支出及时提出审计意见，确保项目管控到位，支出真实必要、合理合法；通过督促项目负责单位主动完善管理，使成本控制更具前瞻性。他还强调，跟踪审计应准确定位，审计内容要适当，审计监督角色不越位，也就是采用与账目审计和专项审计相同的审计方法、方向和重点，只是审计时间上的提前，甚至与项目同步，对阶段性已完成的工作进行审计。
台湾《政府审计季刊》杂志社编辑委员林建志代表结合讲解污水下水道建设计划执行情形的专案审计案例，介绍了台湾“随时稽察”的具体做法。过去，台湾“审计机关”依据“《机关营缮工程及购置定制变卖财物稽察条例》”，对各机关采购的监标、监验等进行审计，但这种审计导致审计职权与行政权责混淆不清。为解决这一问题，“审计部”于1989年建议制定“机关办理工程及采购财物之基本法”。1999年5月“《政府采购法》”实施，并废止了“《机关营缮工程及购置定制变卖财物稽察条例》”及修订“审计法”。根据“审计法”和“《政府采购法》”的规定，“审计机关”为监督政府各项重大采购计划的作业及其执行绩效，随时派员稽察各机关办理采购事项的规划、设计、招标、履约、验收暨完成后的效益等，并提出具体改善意见。这被称之为“随时稽察”，其工作目标包括采购合规性审计、重大采购绩效性审计、内部控制实施有效性评价、政府采购法规及制度评价等。他指出，实施“随时稽察”时，“审计部”通过“资讯研析系统”采用统计、分析、整理和归纳等方法对政府采购资讯进行分析，筛选排列出异常采购事项，办理专案调查，或者通过“资讯研析系统”适时掌握重大公共建设计划的执行进度，适时派审计人员查核其采购成本有无不经济支出、实施进度有无与原预计进度相符、工程品质有无合规规范，以及计划完成后的使用效益或投资报酬率是否达到预定计划。
各方代表普遍认为，跟踪审计的介入时间应该恰当，做到审计监督到位而不越位，注意保持审计的独立性。各地在对跟踪审计的理解和跟踪审计审查重点上有所不同：
1.名称不同。大陆和澳门进行的跟踪审计，在台湾将其称为“随时稽察”。
2.对其内涵理解不同。澳门代表认为，“跟踪审计是提早介入到项目的发展过程中，进行审计监督，适时披露存在的问题和提出的建议，审计的范围和内容针对项目中阶段性已经完成的工作”，故“跟踪审计是事后审计的一种变化，虽然与被审计项目同步进行，其本质仍然是事后审计”。台湾代表认为，随时稽察是“对于各机关采购之规划、设计、招标、履约、验收及完成使用效益等各作业阶段”的“全程审计”。大陆代表认为，“跟踪审计是对结果的监督问责转变为对过程的控制和防范，注重把问题解决在萌芽状态”。
3.实施跟踪审计的审查重点不同。澳门跟踪审计的审查重点是“大型公共建设工程和重大突出事项等方面”，突出点是针对“建设工程”和“突出事项”。台湾将“内部控制欠佳机关办理的采购”和“重大建设计划”作为跟踪审计的重点，突出点是针对“采购”和“建设计划”。大陆则将跟踪审计的重点定位于国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、政府重大政策措施的执行等在实施过程中容易出现问题的事项，突出点是针对“特大”和“重大”的项目、事项。
这次研讨会的交流方式多样，既有专题发言，又有现场问答，还安排对每个专题的全部发言进行专家点评；研讨问题深入广泛、气氛活跃。与会代表普遍认为，两岸、港澳地区审计界所处的环境不同但遇到的问题很多是共同的，有许多成果和经验可以共享。港澳台审计同仁更是对大陆审计工作近些年来取得的突出成绩和创造的成功经验给予了很高赞誉。与会专家们相约：继续努力，共同推动两岸、港澳地区审计理论与实务的深入发展。
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