能源立法——实现能源安全的有力保障，本文主要内容关键词为：能源论文,能源安全论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在严峻复杂的形势下，为保障我国能源的供应，有必要加快健全和完善我国的能源法律体系。
(一)高度重视制定能源法
能源法是一部规范能源经济关系和社会关系的基础性法律。从总体上看，制定能源法有助于解决如下重大问题：一是明确我国能源发展的总体战略，确立能源开发利用的战略思想、方针、目标和措施。二是确立能源行业各单行法律的指导思想和基本原则，协调各单行能源立法。三是确立能源中长期规划的法律地位，为实现能源发展目标提供法律保障。四是建立能源综合利用和能源效率的法律规范，有效推动技术创新和产业结构的调整，形成能源资源节约型的经济增长方式。五是明确能源的市场准入、价格、储备、投资等基本政策。六是建立保障能源安全和能源应急体系的法律制度。七是规范能源的国际合作与交流。国际和国内经验都证明，仅仅依靠能源专门法是解决不了上述问题的。
从我国的实际情况出发，制定能源法应当明确以下基本思路：
1.关于立法目的。过去制定能源方面的法律法规，主要考虑的是如何保障能源的安全供应，这个指导思想必须改变。当今世界各国能源法的设计基本都是围绕保障能源安全、提高能源效率和保护生态环境这三大目标展开，因为离开提高能源效率和保护生态环境，就违背了以人为本的立法基本理念，违背了可持续发展战略。我国能源立法也应当为实现这三大目标服务，要通过设计核心的法律制度来有序实现这些目标。
2.关于立法策略。制定能源法，应当突出重点。要通过制定能源法，重点解决能源开发利用中面临的主要障碍并建立相应的制度，能源法不宜包罗万，不宜追求大而全，不宜面面俱到而影响对当前主要矛盾的解决。
3.关于建立能源规划制度。能源规划对于应对各种能源问题具有重大的作用。一个国家的能源战略要在能源法的框架内集中体现，其载体就是能源规划。因此，需要确立能源战略和规划的法律地位，以充分发挥能源法在实施能源战略与能源规划中的作用。
4.关于建立能源市场制度。市场机制不是万能的，但是如果没有市场机制，能源领域将是低效的。通行的能源市场制度包括市场准入制度、鼓励竞争与反垄断制度等。能源法应体现市场机制的基本原则，反映市场经济条件下发展能源产业的基本规律。
5.关于建立能源国际合作制度。能源问题及其解决已经成为全世界共同面对的问题，开放的能源体系所面临的挑战，必须通过开放的思路来解决。我国制定能源法应当顺应国际发展趋势，鼓励能源合作交流，通过国际间平等协商条件下密切合作来保障能源安全。
6.关于建立能源信息统计制度。能源信息统计是能源管理的基础。能源立法应加强能源信息统计制度的建立，实行强制数据报告制度，发挥国家信息系统和中介机构在能源信息统计中的作用。
7.关于建立能源环境保护制度。能源和环境问题紧密相连，这意味着能源和环境的相关法律和管理机构要协调一致。如有些国家分别在能源和环境管理机构中互设环境处和能源处，以此来协调能源管理和环境保护工作。当前特别要体现我国积极参与控制气候变化国际合作，大力推动节能减排的有效措施。
8.关于能源法与相关法律的关系。能源法律只是直接规范能源领域相关行为的法律，其必须与其他相关法律有效衔接，形成合理、协调的法律合力，才会富有效力。我国在起草能源法的同时，要抓紧制定循环经济法等法律，并在起草过程中注意相关法律之间的协调配合问题。
9.关于建立节能减排的市场交易机制。一些成熟市场经济国家正在逐步将市场机制引入到节能减排领域。澳大利亚从2003年起，在新南威尔士州实施了世界上第一个强制性温室气体排放交易方案，目前，该国正计划于2010年在全国范围内推广该方案。
10.关于建立能效评估体系。如何切实提高能源效率已越来越为世界各国所重视，发达国家在这个领域积累的经验值得借鉴。例如，欧盟委员会和各国政府通过建立和实施能效评估体系，每年对节能结果进行监测，提出改进措施，比较各国在能效绩效方面的进展，并评估改进的潜力，在提高能效等方面取得明显成效。
11.关于法律的可操作性。发达国家在保障能源法律可操作性方面，主要采取了三种措施:一是明确执法主体。能源管理部门过多，或者各部门之间职能相互交叉，不利于能源的管理。能源法律法规执行效果较好的国家一般都有明确、统一的能源主管部门，并且职责清晰。有些国家还在法律中设立了问责制，对政府进行监督。二是在法律中规定量化指标。发达国家的能源立法大都提出了一些具体的量化指标，以此保证法律目标的具体化。实践证明在法律中规定量化指标与保障法律稳定性并无矛盾。三是及时制定配套法规。
(二)抓紧制定与修改能源专门法律，我国可借鉴发达国家的这些经验以提高法律的可操作性
建议对现行节约能源法进行较大修改，修改的主要内容包括：
一是扩大调整范围。建筑、交通运输是能源消耗的重要领域。根据建设部的数据，目前我国建筑能耗约占全社会终端能源消耗总量的27.5%。今后随着汽车的增加，比重还会提高。为了加强这些方面的节能工作，建议增设建筑节能、交通运输节能的内容，主要规定重要的节能制度和管理措施，特别是规定政府部门相关职责，如编制相关领域的节能规划，制定有关节能标准等，而具体的问题宜由专门性法规和规章进行规定。
政府机构是能源消费的重要部门。据测算， 2005年，政府机构能源消费量达8700多万吨标准煤，约占全国终端能源消费量的6.7%，而且，其增长速度高于全国能源消费量的增长速度。为加强政府机构的节能管理，更好地体现政府机构带头节能，建议新增加公共机构节能的章节，明确政府机构在节能方面的义务。
加强对重点用能单位的耗能监管。2004年，钢铁、有色、煤炭、电力、化工等9个重点耗能行业的1008家重点耗能企业的能源消费量达到了6.7亿吨标准煤，占全国一次能源消费总量的33%，占工业能源消费量的47%。为此，建议增加“重点用能单位节能”章节，进一步明确重点用能单位的节能义务，强化监督和管理。为加强工业节能工作，还建议增加优化用能结构和企业布局，节约和替代石油，实行电网节能调度，采用余热余压利用、洁净煤及热电联产技术等内容。
二是健全节能标准体系和监管制度。节能标准是企业实施节能管理的基础，又是政府加强节能监管的依据。本次节能法的修订，应当进一步明确有关部门要组织制定强制性的用能产品和设备能源效率标准、高耗能产品单位能耗限额标准，并对健全建筑节能标准、交通运输营运车船的燃料消耗量限值标准等提出要求。以上述标准为基础，建议规定更加严格的节能管理办法，如:实行固定资产投资项目节能评估和审查制度;对一些使用面广、耗能量大的用能产品，实行能源效率标识管理;对依法实行生产许可证的工业产品，如存在使用国家明令淘汰和禁止建设的工艺、浪费能源和污染环境情形的，主管部门不得颁发生产许可证。还应当增加规定，对不符合能源效率标准的用能产品、设备实行淘汰制度，超过高耗能产品单位能耗限额标准用能的生产单位必须限期治理;对逾期不治理或者没有达到治理要求的，要责令停业整顿或者关闭。这些标准和管理办法的建立和完善，将有利于从源头上控制能源消耗，遏制重大浪费能源的行为，使节能工作变被动为主动。
三是加大政策激励力度。建议增设激励政策的章节，明确国家实行促进节能的财政、税收、价格、信贷和政府采购政策，主要包括:运用税收、财政补贴等政策，健全能源矿产资源有偿使用制度，从生产、消费和进出口等方面促进节能，抑制浪费能源的行为;设立节能专项资金，支持节能科技研究开发、节能技术和产品的示范与推广、重点节能工程的实施、节能宣传培训、信息服务和表彰奖励;要求有关部门制定和适时调整节能政府采购清单，通过政府采购政策促进节能;引导金融机构等增加对节能项目的信贷支持，控制对高耗能、高污染项目的贷款;实行有利于节能的价格政策，逐步实现能源价格市场化形成机制等。还应当通过峰谷电价、差别电价促进节能，鼓励热电联产，对利用余热余压发电等作出规定。
四是明确节能管理和监督主体。建议规定，县级以上地方各级人民政府要明确管理节能工作的部门。政府各部门在各自的职责范围内依法履行与节能有关的管理职责，并接受管理节能工作的部门的指导。此外，增加相关部门在节能监管方面的职责，同时增加对违法用能行为的查处措施。
五是强化法律责任。(1)建议增加法律责任条款。包括:用能单位未按规定配备、使用能源计量器具的法律责任;重点用能单位不按时报送能源利用状况报告或报告内容不实的法律责任;建设、设计、施工、工程监理等单位违反有关建筑工程节能标准的法律责任等。(2)建议加大处罚力度。建议规定，房地产开发企业在销售商品房屋建筑时未向购买人明示能源消耗指标、节能措施、保温工程保修期等信息的，或者利用以上信息进行虚假宣传的，除责令限期改正外，还应处以交付使用的商品房屋建筑销售总额一定比例的罚款;情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书。(3)建议强化公共机构、节能服务机构的法律责任，包括:对不符合有关节能标准、节能设计规范和高耗能产品单位能耗限额标准要求的项目予以批准或者核准建设的法律责任;节能咨询、设计、认证等服务机构提供虚假信息的法律责任;公共机构未优先采购列入节能政府采购清单中的产品、设备，或者采购国家明令淘汰的产品、设备应承担的法律责任等。
(三)抓紧制定能源行政法规
当前，应抓紧研究制定成品油市场管理条例、国家石油储备管理条例和节约石油管理条例、建筑节能管理条例、电力建设与管理条例等行政法规。应通过能源配套法规的制定和实施，促进能源开发利用和管理工作的规范化和法制化。
(四)在制定相关法律时体现发展能源产业要求
在其他法律中充分体现发展能源产业的要求，是《中国2l世纪议程》所倡导的“综合决策”在立法过程中的具体体现。例如，通过明晰资源产权，有利于调动企业和个人节约资源的积极性，因此，加快物权法的制定与节约能源的目标是完全一致的;再如，在制定有关的财政、金融、税收、对外贸易等法律法规时，也应考虑从法律措施上支持能源产业发展的问题。总之，要通过相关法律的制定，形成发展能源产业的合力，以有效克服过去存在的能源法律“孤军奋战”的问题。从一定意义上讲，强调形成大力发展能源的法律合力，似乎比仅仅制定一部专门的能源基本法更为重要。