公共服务型政府与计划法律制度的建设——围绕“十一#183;五国民经济和社会发展规划”谈起，本文主要内容关键词为：发展规划论文,法律制度论文,五国论文,计划论文,服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F290 文献标识码：A 文章编号：1009—3060（2006）06 —0101—10
从1978年我国确定进行经济体制改革以来，计划经济向市场经济的转型进展较为顺利。尽管从基本法律条文表述和国家的政策方针上考查，社会主义市场经济的发展方向已经确定，但是政府真正从管理型政府向服务型政府过渡，还需要相当长的一段时间。公共服务型政府的建立，不仅仅是行政管理思路的转变问题，更重要的是通过法律确立相关制度，才能真正实现政府职能的转变。执政理念、管理制度、责任体制都需要从过去的全能型、管制型政府思维模式下转变过来，因此，公共服务型政府的建立是一个全方位多层次的系统工程，相应制度的建立和完善将是一个漫长的过程。在方方面面的政府职能中，与国家和社会的发展建设最密切相关的，莫过于政府干预经济活动中的职能。
一、在实行宏观经济管理中建立公共服务型政府
从法学的视角看公共服务型政府的建立，最核心的就是要把相应的制度建设纳入法律框架中，使政府职能的定位有法可依，真正实现公共服务型政府的建立。具体到法学领域，对政府干预市场经济活动的控制和调节问题，最有发言权的当属宏观经济管理法。在计划体制时代，政府主要通过指令性计划的编制和执行对经济活动进行干预，导致了违背经济发展规律、阻碍经济发展的结果。而在今天实行社会主义市场经济的过程中，人们又对“计划”问题避而不谈。其实，市场经济体制下的“计划”与计划经济体制下的“计划”有着本质的不同，它应该成为政府干预经济活动的必要手段之一。在构建和谐社会的过程中，面对我国目前经济和社会发展中的一系列不和谐问题，通过计划法的引导和统领功能，即通过国民经济和社会发展等具体计划，有意识地协调中央和地方、沿海和内地等经济发展不平衡状况，主动地解决收入悬殊、贫富差别等社会分配不公平问题。计划法不仅仅是各级人民政府制定各个时期发展规划时所依据的法律，而且也是实现规划的指引。这其中，通过职能转变的政府之有效的公共服务，引导国民经济和社会发展的实现尤为重要。
1.何谓公共服务型政府
20世纪90年代以来，国内学者针对我国计划经济向市场经济体制转变以后公共服务型政府建立的理论与实践，发表了许多不同的见解。尽管学者们在政府职能转变和建立公共服务型政府的基本方向上没有产生太大的分歧，但是对于公共服务型政府的基本内涵和实现政府职能转变的不同路径选择等问题上，可谓仁者见仁、智者见智。综观理论界对服务型政府① 内涵的界定和概括， 由于研究角度和学术背景的不同，至少有四种观点颇具代表性。② 本文认为，公共服务型政府是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”③ 从这一角度出发，公共服务型政府至少包括以下几方面的内容：
第一，在政府与公民关系上，服务型政府要摒弃官本位、权力本位、政府本位的理念，而向公民本位、权利本位、社会本位回归。服务型政府体现的是一种公民权利、社会公共权益进一步落实的过程，那么政府在行使权力时就要充分体现权力授予者的意志。这体现了为公民服务的宗旨，也是社会民主秩序建立的要求。
第二，在政府职能的转变上，服务型政府主要承担为社会和经济发展提供公共物品的职能。在我国实行计划经济体制时期，对经济学相关理论基本上是没有给予关注的，我们对于政府职能和经济活动关系的认识主要跟随了前苏联模式。改革开放以后，随着西方经济学理论逐步进入我们的视野，公共物品理论才出现在政府职能定位的讨论中。一般认为，公共物品提供是定位政府公共性职能的主要理论基础，而政府公共性理念是服务型政府的原初理念。④
第三，在法制保障上，法治理论是服务型政府的制度基础。服务型政府的建立，不仅仅需要从理念上完成管制到服务的转变，更重要的是需要从制度上保证政府的运行体现公共服务性的要求。政府必须以宪法法定的身份和地位、法定的权力和程序履行职能，“合理合法、程序完备、公开公正、便民高效、责权统一”的政府应该成为法治政府的基本目标。
简言之，在传统计划经济体制下形成了全能型政府，政府具有资源配置、生产调度、价格制定、消费分配等无所不包的职能。而公共服务型政府要求政府有所为有所不为，是一个为所当为，为所必为的政府。在我国现阶段，要建立公共服务型政府，必须从几个方面实现转变：一是从政府主导型经济向市场主导型经济转变，二是从优先单一经济目标向优先社会整体目标转变，三是从审批型经济向服务型经济转变，四是从行政控制型体制向依法行政型体制转变。四个转变的实现，不仅仅只是依靠政府执政理念的转变来完成，更需要相应法律制度予以保障。其中最主要的法律部门有两个，一是行政法，二是经济法。行政法的调整对象主要是行政主体在行使行政职权过程中与行政相对人之间的关系，在公共服务型政府的基本要求中，如何处理好政府与行政相对人的关系，体现为公众服务的宗旨和目的，主要属于行政法的范畴。而涉及国家整体经济形势和经济活动的宏观调控，涉及处理政府干预经济与市场主体自我调节之间的关系等问题，则需要依赖经济法，特别是宏观经济管理法。
2.公共服务型政府与宏观经济管理
公共服务型政府充分体现在政府进行宏观经济管理的活动中。首先，政府干预与市场自由之间的对话基础是法治，⑤ 政府干预经济的活动必须在法律框架内进行，这是公共服务型政府依法执政要求的体现，也是法治社会建立的最基本要求。就是说，政府对经济的宏观调控或者干预，必须规范于计划法等经济法的框架内。其次，在现代市场经济条件下，各国经济都在寻求持续、稳定的增长，而政府对经济活动的有效控制和调节就至关重要。与计划经济时期完全由政府统筹安排经济活动的情况不同，在社会主义市场经济条件下，政府不能再运用行政手段对经济活动进行强制干预，而是需要在遵循经济规律、发挥市场机制作用的前提下，运用计划的间接引导手段进行调节。再次，政府依照计划法等法律的要求提供公共服务有利于和谐社会的构建。近年来，伴随着我国经济高速、持续发展，也出现的诸多“不和谐”现象，如分配不公、贫富悬殊、城乡差距等社会问题日趋严重，有可能成为我国经济进一步持续发展的严重障碍。而如果能够运用计划法对政府宏观调控行为予以规范和制约，使政府在安排、制定各个五年规划时，以构建和谐社会为目标，关注对社会经济发展中的薄弱环节、地区和行业的支持，对贫困、落后人口的扶助；在落实规划目标时则通过各种有效的服务措施，引导市场主体的行为践行国家具体的各项规划。
二、计划法与国民经济和社会发展规划
计划法是宏观经济管理法的一部分，在实现政府职能的转变、使政府行为有法可依、实现公共服务型政府的转变以及和谐社会的构建方面将发挥重要的作用。计划经济时期，学者们一度主张计划法应作为经济法的龙头法，但由于种种原因，《计划法》或者类似的统管国家经济计划制定的相关法律却没有真正制定和出台。不仅我国如此，国外有关计划法的立法相对来讲也是比较薄弱的。
计划，是指对未来行动的一种规划或设计。⑥ 对于计划，国内外学者有不同的理解。就国内学者而言，许多经济法教材或者理论著作都没有对计划下定义， ⑦或者没有从计划法的角度对计划作出界定。在计划经济时期，人们往往把计划等同于指令性计划，一切经济活动都被强制地依照经济计划进行，任何调整都必须依照程序逐级上报审批，不得与计划内容背道而驰。而在我国经济走向市场化的过程中，又对“计划”二字“谈虎色变”。就是说，当我们彻底摒弃计划经济的种种弊害时，却连同计划法一起“泼掉”，认为凡涉及“计划”就有违背市场经济规律恢复计划经济的危险。事实上，计划经济向市场经济的转变，并不意味着要否认一切国家计划、经济计划的存在，在市场经济发达的国家，恰恰其中长期计划或规划十分完善和科学，且实现程度高。其实，我国的国民经济和社会发展规划也一直在国家的经济建设中扮演着不可或缺的角色，只不过在社会主义市场经济体制下，计划的性质已经发生根本性变化。一方面，国务院及其有关部门、地方各级人民政府及其有关部门是计划的编制主体，企业可以参与计划的制定、自愿接受计划的指导，但不享有计划决策权；绝大多数市场主体也不再是计划直接调控的对象，只保留某些关系国计民生非常重要的极少数国有企业承担国家指令性任务，并在一定条件和一定范围内成为计划直接调控的对象。另一方面，在市场经济条件下，计划的内容主要包括以下几个组成部分：一是国民经济和社会发展的战略、目标和任务；二是宏观调控的目标和主要政策措施；三是国家不同时期的产业政策，经济结构、国土整治、生产力布局和重点建设的规划。⑧ 通过以上两个方面足以得知， 市场经济条件下的计划与计划经济的计划有着本质的不同，其指导性和非强制性，可以排除我们对于“计划＝法律＝强制干预”的“恐惧”。
但是，近年来，鲜见针对计划法具体问题的研究文献，甚至在许多经济法的基础教材中忽略了与计划法有关的章节。计划法之所以在经济法研究的视野中处于比较边缘的部分，原因不仅仅在于人们对于计划之种种误解，而且还在于没有真正认识到国民经济计划的制定和执行与政府职能转变有着密切关系。换言之，计划法作为一部全面规范现代政府科学制定计划并通过其公共服务引导计划实现的基本法律，对于现代市场经济国家保持经济持续稳定发展、构建和谐社会至关重要。如果我们能认真研究国家计划与政府现代公共服务职能之间的关系，从制度上完善我国计划法的建设，也能够推动政府向公共服务型转变的进程。
从法律的角度对计划法进行界定，应该认为“计划法是调整计划的编制与实施而发生的社会关系的法律规范的总称”。这里的计划应该从广义和狭义两方面进行界定。广义的“计划”泛指一切与经济和社会发展有关的由国家主持制定并颁布实施的计划方案，包括计划实体法律制度和计划程序法律制度。狭义的“计划”仅指宪法所规定的由国务院编制、全国人民代表大会审议批准的全国国民经济和社会发展规划，以及由县级以上地方人民政府编制、同级人民代表大会审议批准的地方国民经济和社会发展规划。此时的“计划”或“规划”是以经济计划为中心，兼有与经济发展相关的社会发展方面的计划。因此在我国，《国民经济与社会发展规划》就是狭义的计划。⑨
国民经济和社会发展规划是我国国家计划最重要的表现形式。在政府主导下对国民经济和社会发展规划进行制定和实施，一方面对我国的经济建设和社会文化建设发挥着举足轻重的作用，另一方面，其制定程序和内容本身是政府职能的具体体现。目前我国正处于第十一个五年计划的编制、执行阶段。从这个五年计划开始，“规划”取代了“计划”，这种称谓——名称上的转变能否从根本上转变国民经济和社会发展计划的本质属性，这种转变是否意味着政府在编制和执行五年计划时的角色发生了根本转变。笔者认为，从目前的法治状况来看，不能简单得出答案。鉴于国民经济和社会发展规划在我国的重要作用，除了强调其与计划经济时期“计划”有本质区别外，更重要的是需要在立法上完善国民经济和社会发展规划的制定和执行。从政府职能实现的角度来看，需要一部《计划法》对政府在制定和执行《国民经济和社会发展规划》时的职能进行全面的规范。⑩
三、政府在国民经济和社会发展规划制定中的作用
1.我国五年计划编制的实践
“五年计划”是中国国民经济计划的一部分，主要是对全国重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。编制五年计划，一直是中国调控经济和社会发展速度的重要手段，对中国社会有着很大的影响力。“为实现第N个五年计划而努力奋斗”成为人们挂在口头上几十年的口号。中国除了1949年到1952年底为国民经济恢复时期和1963年至1965年为国民经济调整时期外，从1953年第一个五年计划开始，已经编制了十个“五年计划”，目前已进入第十一个五年计划时期。并且，从这个五年计划开始，不再使用“计划”的称谓，改为“国民经济和社会发展规划”。(11) 基于篇幅的考虑， 本文先从20世纪90年代以后的国民经济计划即八五计划、九五计划和十五计划的概况考查我国国民经济和社会发展规划立法实践的特点。
1991—1995年是中国第八个五年计划时期。1990年12月中国共产党第十三届中央委员会第七次会议审议并通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》，提出了今后十年我国国民经济和社会发展的基本任务和方针政策。1991年3 月第七届全国人大第四次会议审议通过国务院《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要的报告》。以1992年邓小平同志重要谈话和中共十四大为标志，“八五”时期中国改革开放和现代化建设进入新的阶段。1995年9月28日， 中共十四届五中全会通过了《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标建议》，这是中国社会主义市场经济条件下的第一个中长期计划，是一个跨世纪的发展规划。1996—2000年是我国执行第九个五年计划时期。“九五”时期国民经济和社会发展的主要奋斗目标确定为：全面完成现代化建设的第二步战略部署，2000年，在中国人口将比1980年增长3亿左右的情况下， 实现人均国民生产总值比1980年翻两番；基本消除贫困现象，人民生活达到小康水平；加快现代企业制度建设，初步建立社会主义市场经济体制；2010年国民经济和社会发展的主要奋斗目标是，实现国民生产总值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加宽裕，形成比较完善的社会主义市场经济体制。1996年3月， 第八届全国人民代表大会第四次会议在北京召开，李鹏总理代表国务院在会上作了《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的报告》。该报告提出了今后15年的奋斗目标和指导方针。2001—2005年是我国执行第十个五年计划时期。“十五”期间国民经济和社会发展目标分为五个部分：宏观调控的主要预期目标；经济结构调整的主要预期目标；科技、教育发展的主要预期目标；可持续发展的主要预期目标；提高人民生活水平的主要预期目标。
对比八五、九五、十五计划，可以看到我国的国民经济和社会发展计划，已经走出了“以物为本”的计划方式，逐步减弱指令性、加强指导性，计划的内容逐渐向“以人为本”、“富民为本”。特别是十五计划，首次大量增加了基本公共服务指标，政府职能的转变反映在了国家计划当中。刚刚结束的中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，在第二部分“全面落实科学发展观”和第七部分“深化体制改革和提高对外开放水平”中都提出了“切实转变政府职能”的要求。
另外，国务院于2005年10月22日颁布了《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（以下简称《意见》），这是一个针对国务院各部委、直属机构和省政府发出的关于编制国民经济和社会发展规划的行政法规。该意见分为五个部分，分别对规划体系、编制的协调衔接机制、社会参与和论证制度、审批管理、评估调整机制等问题进行了规定。可以说，该意见的出台，一方面从法律层面解决了十一五规划编制过程中存在的问题，另一方面填补了我国在计划编制法律领域的空白。更为可喜的是，该意见提出了规划编制的原则即“坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观；坚持从实际出发，遵循自然规律、经济规律和社会发展规律；坚持科学化、民主化，广泛听取社会各界和人民群众的意见；坚持统筹兼顾，加强各级各类规划之间的衔接和协调；坚持社会主义市场经济体制的改革方向，充分发挥市场配置资源的基础性作用。”规划编制的程序设计基本上都围绕并反映了这个基本原则。可以说《意见》的出台，为《国民经济和社会发展规划法》的制定奠定了基础。
2.国民经济和社会发展规划制定中的政府角色
我国目前的计划实践主要反映在国民经济和社会发展规划的制定上。从历史渊源上讲，不可否认这类计划与过去计划经济体制时期的国家计划有着制度上的延续性，并且政府在计划制定和实施中的主导作用一直没有发生根本变化。但是随着社会主义市场经济体制的建立，国家和政府对这一计划的定位已经发生了根本性的转变。市场经济条件下计划的非强制性、指导性已经得到了初步体现，特别是十一五规划不再沿用“计划”的字眼， 也体现了政府试图转变计划内容和性质的决心。2005年7月27日，由中华环保联合会组织编写的《中国公众对编制国家“十一五”规划意见、建议书》公布，首次把公众的意见带到了国家计划的制定程序中，社会反响非常热烈。
目前，计划制定和执行实践中存在下列问题：一是计划的内容以经济计划为主，但受政治因素影响较大，带有明显的政治色彩，某些方面缺乏统一性和延续性。二是计划的编制、颁布、实施程序，没有专门的法律规定予以规范。特别是公众参与制定和政府如何采纳公众意见部分，基本“无法可循”。三是我国宪法规定了地方各级人民代表大会审查和批准在本行政区域内的国民经济和社会发展计划，但是我们予以关注的基本上都只限于全国性的国民经济和社会发展计划的编制，各地方计划的编制和实施情况，其与国家计划之间的区别和界限没有得到进一步的明确。
政府是计划编制和执行的主体，其法律地位依宪法予以确认，但是计划的编制和执行，根本目的是服务于我国的经济建设，而不仅仅是党和政府的执政方针。笔者认为，当前政府在这个问题上，没有正确把握自身的定位——很大程度上，把国民经济和社会发展计划当作“执政宣言”，计划的内容是否能够体现经济发展的需要，指标能否落到实处，并没有真正予以重视。或者说，目前的计划编制过程中，上述问题没有给公众一个明确的答复。如果对经济计划的内容与政府职能的转变之间的联系得不到正确认识，那么即使更换了名称，也不能从根本上改变计划的性质。现在，我们的政府从执政理念上逐步从管制性、全能型政府向公共服务型政府转变，一部具有统领性的国民经济和社会发展的《计划法》的出台，显得十分必要。可以说，是政府职能转变的思路启发我们从宏观经济管理法立法上完善相应制度以保障政府职能的真正实现，同时，所谓的执政理念如果不体现于具体的法律规定也将是空洞的口号。
四、与公共服务型政府职能相适应的《计划法》
经济法研究通说认为，计划法包括计划实体法律制度和计划程序法律制度两个部分。其中计划实体法律制度主要包括有关计划管理体制以及计划调控方面的法律制度，而计划程序指的是计划的编制、审批、执行及调整等问题。具体到《计划法》上，可以从实体和程序两个方面法律制度的规定中体现其与公共服务型政府的关系。
1.计划实体法律制度的完善是政府职能定位有法可依的前提
在市场经济体制下，经济计划的内容是为市场主体的经济活动提供一种纲领性的指导。我国目前没有一部专门的法律对国民经济和社会发展规划的体系、任务、内容、指标等问题进行全面的规定，这直接导致了政府在编制计划过程中对自身定位的认识不足——没有认识到政府作为计划编制的主体，并不能以主观意愿将经济计划强加于市场主体，也不能以人为的经济计划改变经济发展自身的规律。
五年一次的国民经济和社会发展规划的编制，是政府干预经济活动的最直接的体现。从实体法角度来看，《计划法》的制定需要注意下列几个问题：
第一，计划法与五年一次编制的国民经济和社会发展规划不同。后者是国家计划的一种，其内容直接反映了一段时间内政府对经济和社会发展各方面的预期目标。而前者的内容并不反映特定时期内的经济和社会发展目标，其重点在于从程序上规范国家计划的制定，从宏观上把握国家计划制定所需要遵循的基本原则和方向，并且明确政府在计划制定过程中的职能定位等问题。
第二，政府作为一个公共服务机构，其干预经济活动的出发点和归宿都是为经济建设服务，进而为社会公众服务。“服务者”并非主导者，更非审批者。例如，经济计划目标参数的确定必须有来源于经济生活的科学的数据支持，必须反映市场经济的客观需求。目前国民经济和社会发展规划制定过程中，我们无法看到具体经济指标背后的数据来源。以经济增长率目标为例，许多地方政府在各自的规划当中纷纷制定高于中央政府的增长率目标，已有很多经济学者对这些目标的依据和实现的可能性提出了质疑。笔者认为，这些没有法律依据的政府行为，如果不能得到有效控制，极可能增长“浮夸之风”，重要计划经济的覆辙。当然，也可能奔向另一个极端，即把国民经济和社会发展规划视为案上花瓶，无法起到指导经济和社会文化建设的作用。
同时，注意到公共服务型政府的定位，《计划法》赋予政府的具体职权应当有利于其公共服务功能的发挥。如，除了运用传统的货币政策工具、税收工具等经济手段进行引导外，还应赋予其信息收集、整理、发布的职权；宣传、说服、劝导的职权；帮助、协调、服务的职权等等。
第三，中央与地方宏观调控权的配置在计划编制上的反映需要通过计划法予以明确。宏观调控权作为一种权力，必须对其进行有效的配置，其中中央与地方的关系问题一直备受关注，其核心是如何解决集权与分权的问题。反映在国民经济和社会发展规划的编制上，全国性的国家计划与各个地方的规划之间的区别问题，目前只是通过行政区划来解决的。也就是根据宪法，各个地方针对本行政区域内的事项制定国民经济和社会发展规划，并报本级人大或常委会审批。以行政区域划分作为宏观调控权配置的依据，这种做法是值得商榷的。计划是政府行使宏观调控职能的重要手段之一，宏观调控是国家站在全社会的总体立场上对宏观经济的运行所实施的调节和控制。因此宏观调控的主体应当是国家，应当是国家的最高政权机构，而不是基层的政权机构，否则就不能说是“宏观”调控。(12) 笔者认为，各地方政府在本行政区域内编制的国民经济和社会发展规划从提供次级公共物品的角度是可以的，但是这种规划的编制不应该涉及宏观调控的职能，特别是涉及国家整体经济运行态势的事项，不应由地方规划进行规定。所以中央与地方在规划的编制内容涉及的范围方面应该由实体法予以规范。
2.计划程序法律制度的建立是体现政府公共服务性的保证
政府行为的规制和政府职能的实现，除了实体法上要对其进行系统规范外，更重要的是需要通过法律程序的规定，使若干实体法规范具有可操作性，从而保证政府职能能够落到实处。
第一，经济计划的编制，必须以真实经济信息的收集为前提。政府的职能定位，需要从制定计划指导经济活动向搜集必要信息为经济运行服务转变。在市场经济活动中，信息是关系到市场交易主体利益的最重要的因素之一。从微观方面讲，一宗市场交易行为的完成，需要交易双方掌握足够的与交易有关的信息，包括市场供需关系、平均成本、信用等各方面信息；从宏观方面讲，整个经济运行态势，对潜在风险的预测和防范，需要更大范围更深层级的信息提供。具体到国民经济和社会发展规划的制定上，一项对经济活动具有指导意义的规范性文件的出台，如果没有真实合理足够的来自经济领域各项数据的支持，只凭借主观想象和“良好”的主观愿望作为支撑，那么其危害性将不堪设想。而如此大规模的信息收集和整理工作，靠个人或者社会团体的力量是无法负担的，而且涉及到信息的真实可靠性，没有相应能力和信用度的组织发布的信息其可行度往往为公众所质疑。市场自身缺乏宏观良性发展的能力，而作为经济人的市场主体又具有短视的特性，所以市场自身在发展过程中往往会迷失方向，这就需要一个外在的主体为市场把握方向，从而使市场主体能在这个正确方向背景下作出正确的选择。这个外在的主体非政府莫属。(13) 当然，信息的收集整理只是一个方面，更重要的，是应该由政府将这些信息向社会公众予以公布。这是因为，一方面在于市场交易主体需要借助这些信息对交易活动进行判断；另一方面，经济计划的出台不是政府一手包办的结果，而需要听取社会公众特别是市场主体的意见和建议，此时，他们需要得知相关信息以便对经济计划的可行性作出自己的判断。
所以，经济信息和数据的收集以及公共意见的整理，应该纳入计划程序法律制度的范畴，否则计划的编制难以体现政府行为为经济建设服务的要求，相关的经济目标也不能真正实现。《意见》规定了社会公众参与的听证制度和专家论证制度。但是对信息收集的收集渠道和为公众提供相关信息等内容没有涉及，笔者认为这是一个缺陷，制定《计划法》时应该将这个问题纳入。
第二，规划的调整和评估程序的建立。《意见》规定了“规划编制部门要在规划实施过程中适时组织开展对规划实施情况的评估”，“有关地区和部门也要密切跟踪分析规划实施情况，及时向规划编制部门反馈意见”。“经评估或者因其他原因需要对规划进行修订的，规划编制部门应当提出规划修订方案（需要报批、公布的要履行报批、公布手续）。总体规划涉及的特定领域或区域发展方向等内容有重大变化的，专项规划或区域规划也要相应调整和修订”。这些规定相对于以往计划执行过程中的不可变性而言是巨大的进步，我们明显感觉到政府对经济运行的动态性有了进一步的认识，政府已经意识到规划不仅要反映经济规律，更重要的是需要随着经济形势的变化予以适当的调整，才能真正及时地对可能出现的问题予以反应。另外，由于我国不存在诸如日本等国的政府或内阁更迭的情况，所以不需要强调不同政府执政政策与经济计划连续性的关系。但是，计划既然是针对经济活动本身，就不能违背经济发展的规律，如果不采取缩短计划周期的方式，那么就必须完善计划的调整和评估制度。笔者认为，在我国长期采取的五年计划模式下，可以通过两种方式解决这个问题，一是定期或者不定期的计划调整程序，二是在五年计划当中进一步划分为短期计划，当然与此相应的制度构建需要进一步的完善。
第三，经济计划的执行手段需要创新。《意见》只针对规划编制程序若干问题进行了规定，对于规划的执行问题没有涉及。笔者考查了我国政府对五年计划的实行情况，没有任何相关规定涉及计划的具体执行问题。似乎存在一个已设前提，即政府干预经济活动的一切行为即是对经济计划的具体执行。这个问题在日本和法国是作为计划法律制度的一个专门问题提出来的。在日本，由于政府只是一种协调者、引导者的角色，经济计划的强制性决定了其执行手段也需要以市场主体的自愿为主，并由政府辅以一定的优惠措施；(14) 在法国， 直接提出了一种“计划合同”的方式，以促进市场主体执行政府计划的积极性。相比较而言，我国还没有建立此类制度，笔者建议可以借鉴法国的“计划合同”制度，在涉及国家大型基本建设项目时，通过国家与企业签订合同来共同实施中央或地方计划项目，既能够使计划的目的得到实现，又不违背经济计划的非强制性原理。
五、余论：政府职能转变、和谐社会构建与国民经济和社会发展规划
构建和谐社会是我们党和政府针对我国目前经济和社会发展当中存在的问题提出的新的执政思路，构建和谐社会所需要的解决的问题是方方面面的，把执政思路实际落实到执政行为中是核心的部分。政府角色和政府职能的转变，在理论研究和政府执政思路上已经基本达成了一致，具体如何实现职能的真正转变，需要相应的法律制度、行政管理制度的建立和完善予以配合。国民经济和社会发展规划作为指导和指引我国经济和社会发展的纲领性文件，其内容一方面要与构建和谐社会的基本内涵一致，另一方面也要针对目前已有的“不和谐”问题进行前瞻性的规划，使得和谐社会的目标能够在规划框架内得到体现和实现。本文集中对《计划法》在政府职能转变和公共服务型政府的建立中所发挥的作用进行了探讨，特别是在完善国民经济与社会发展规划的立法，在实现社会和谐方面的作用。
计划与市场都是资源配置的方式，相对而言，计划作为资源配置工具，其效率要低于市场。在现有生产力状况下，计划体制只能使民众平等的分享贫穷，而市场配置资源的方式，虽然可能不平等，但使民众分享财富成为可能。计划与市场的效率主要决定于两个因素，一是经济主体是否具有实质上的主体地位，是否拥有强大的行为动力；二是决策主体是否拥有充分的信息。(15) 由于计划体制下的计划与市场体制下的计划有着本质的不同，上述两个因素在市场体制下的问题就转变为怎样使市场主体具有实质上的主体地位和政府怎样保证拥有充分信息的问题。前者在我国向社会主义市场经济体制转变过程中，从法律上已经得到了解决。所以信息不足和政府提供信息的职能问题就显得尤为重要。
信息不足是指决策所依赖的信息在量上不充分。由于市场主体所处的地位不同，其获得信息的渠道和拥有的信息量往往不同。这就直接影响了资源配置的效率和市场主体的可获收益。从结果上讲，处于同一市场大环境下的不同主体由于信息拥有量的不同导致的资源配置的不平均，是造成实质不平等的原因之一。我国现在东西部经济发展的差距，在一定程度上就是由于早期政府政策的倾斜使得市场信息的提供有所偏重，而使东部地区在信息拥有量上具有较强的优势所至。当然这种差距的造成是多方面的，特别是由于东部地区已经具有的优势对后续投资者的吸引，加剧这种差距的负面影响。在构建和谐社会的过程中，政府如果能够作为外部主体在信息提供上予以平衡，甚至人为地向西部地区倾斜，就能在一定程度上缓解东西部地区发展差距带来的诸多社会问题。
在构建和谐社会的执政思路的指引下，公共服务型政府建立的必要性也在执政层面获得了一致的认定。但是实现政府职能的根本转变则将是一个长期的过程，许多制度的转变、建立、完善，都处于逐步摸索的阶段。计划体制遗留下来的诸多问题需要解决，如何看待市场经济体制下的“计划”是其中一个需要关注的话题。市场体制中的计划与计划体制下的计划有着本质的区别，它在市场体制中作为政府对经济活动进行干预的宏观调控手段之一，发挥着不可替代的作用。我国的国民经济和社会发展规划在国家经济建设中一直具有统领性的地位，即使在强调计划指导性作用的今天，它的权威性也不容忽视。我们所要做的，应该是使五年规划的编制和实施纳入法律程序，使其内容反映市场经济规律的要求，与公共服务型政府的角色相适应，并为和谐社会的构建提供总体方向的指引。在此基础上，为计划法、宏观经济管理法的完善提供一种新的路径，为我国公共服务型政府的建立提供全面的制度保障。
收稿日期：2006—10—19
注释：
① 公共管理学理论研究并没有把服务型政府与公共服务型政府等同起来，有学者认为在公共管理领域，对“公共”的内涵进行界定亦是非常重要的，相关理论可参见［美］乔治·弗雷德里克森著、张成福等译：《公共行政的精神》，中国人民大学出版社，北京，2003年第1版。在该书中， 作者花费了大量的精力对“公共”的涵义进行了解析。本文由于篇幅的考虑，不再对公共服务型政府与服务型政府进行区分，并且笔者认为从一定意义上讲，在当前中国政府职能转变的过程中，从法学研究的角度出发，两者的区别可以暂时予以忽略。
② 一是从政府提供公共产品与公共服务的职能出发，认为“服务型政府，就是提供私人和社会无力或不愿提供的、却又与其公共利益相关的非排他性服务的政府”。二是从政府角色和职能转变出发，认为“服务型政府是指政府由原来的控制者改变为服务者，意味着施政目标由机关和专家决定到由民众希望和合法期待来决定，政府以控制管理为要务转变为以传输服务为要务，管理目标由经济领域转移到公共服务领域。”三是与传统的政府比较而言，认为“服务型政府主要是针对我国传统计划经济条件下，政府大包大揽和以计划指令、行政管制为主要手段的管制型政府模式而提出的一种新型的现代政府治理模式”。四是从公民的需求出发，认为服务型政府是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府”。参见孙秀艳：《我国建立公共服务型政府研究述评》，载《中共福建省委党校学报》，2004年第9期，第20—24页。
③ 刘熙瑞：《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，载《中国行政管理》，2002年第7期，第5页。
④ 刘熙瑞、段龙飞：《服务型政府：本质及其理论基础》，载《国家行政学院学报》，2004年5月，第26页。
⑤ 刘文华、丁亮华：《公共物品、市场自由与宏观调控》，载刘文华主编《宏观调控法制文集》，北京：法律出版社，2002年第1版，第25页。
⑥ 《布莱克法律辞典》将“计划”定义为：“描绘、涉及、草案、形式或表示方法。任何描绘在平面上的地图、图标；方案；草图。也可以指设计或行动的方法、程序，或者完成某种特定人物或目标的安排。以及将一切意图或建议付诸实施的方法。”See Henry Campbell Black,Black's Law Dictionary,West Publishing Co.,1990,6[th] ed.,p.1150.
⑦ 几个具有代表性的定义：（1）“计划法是调整计划的编制与实施而发生的社会关系的法律规范的总称。这里的计划，是指宪法所规定的由国务院编制、全国人民代表大会审议批准的全国国民经济和社会发展计划，以及由县级以上地方人民政府编制、同级人民代表大会审议批准的地方国民经济和社会发展计划。”参见王保树主编《经济法原理》，北京：社会科学文献出版社，2004年第2版，第344页。（2）“计划通常是指人们在行动以前预先进行的设计、规划或筹划。 它包括行动的具体内容和实施步骤。”参见杨紫烜主编《经济法》，北京：北京大学出版社，1999年第1版，第270页。（3）“广义的计划指国家对整个社会经济活动的部署和安排。狭义的计划是指国家通过制定经济、社会发展战略，编制和组织实施中长期计划方案来诱导经济运行，调控经济发展。”参见李昌麒主编：《经济法学》，北京：中国政法大学出版社，1999年版，第578页。（3）“所谓计划，是指在掌握信息的基础上，对资源条件和外部环境作出分析，经过预测确定未来的行动目标，并以此制定未来行动方案。”参见漆多俊主编：《经济法学》，武汉大学出版社，1998年版，第434页。
⑧ 王保树主编：《经济法原理》，北京：社会科学文献出版社，2004年第2版，第346页。
⑨ 就笔者目前所掌握的资料来看，讨论计划法立法问题，除了将国家经济计划列为计划法研究范畴外，更多的是将诸如《宏观经济调控法》、《稳定法》、《计划法》等实体法律的制定作为主要论述对象。笔者认为，目前中国的计划法律制度缺乏这些具有统领性的以原则性规定为主要内容的实体法律，但是更具有研究现实意义的是国家制定和执行的经济和社会发展计划，这些计划与政府职能的转变和百姓的生产生活密切相关。特别是我国的许多法律规定缺乏可操作性的情况下，笔者认为，制定再多的原则性的规定没有太大意义，不如把研究角度放在具体问题上，尚能得出可操作的结论。
⑩ 为了行文方便，笔者在文中不明确区分计划与规划的差异。
(11) 本文考虑到行文的连贯性，不区分计划和规划的区别，除十一五规划外，仍然保留五年计划的说法。
(12) 参见张守文：《宏观调控权的法律解析》，载刘文华主编：《宏观调控法制文集》，北京：法律出版社，2002年第1版，第130页。
(13) 应飞虎：《论计划法》，载《中国法学会经济法学研究会2003年年会论文集（上）》，第365页。
(14) 参见［日］金泽良雄著：《经济法概论》，兰州：甘肃人民出版社，1985年第1版，第77—82页。
(15) 参见应飞虎：《论计划法》，载《中国法学会经济法学研究会2003年年会论文集（上）》，第363页。
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