高等学校办学自主权问题研究的综述，本文主要内容关键词为：自主权论文,学校办学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] G640 [文献标识码] A [文章编号] 1003-8418 （2001）02-0038-04
1979年12月，复旦大学校长苏步青、同济大学校长李国豪、华东师大校师大校长刘佛年、上海交大党委书记邓旭初于《人民日报》发表文章，呼吁“给高等学校一点自主权”，时至今日，已是20多年过去了。其间，高教界对此问题给予了极大关注和不懈探索，伴随着我国高等教育体制改革的推进，高校办学自主权（下文简称自主权）有所扩大，但是与整个教育体制改革相比，乃至与整个经济体制改革相比，自主权的落实仍未尽人意。在即将跨入21世纪之际，在我国高等教育体制改革进入攻坚阶段之时，回首昨天的探索之路，总结得失，无疑将会有助于推进此问题的妥善解决。
笔者以《江苏高教》、《高等教育研究》（武汉）和《教育发展研究》（原《上海高教研究》）这三本核心刊物作为主要参考依据，结合其他高教期刊和有关著作，并在中国期刊网收录的1997-1999 年的社会科学类刊物中，查阅了相关文章，尽目力所及，对1995年以来国内对此问题的研究作一综述，并略作评论。
一、高校办学自主权问题的研究视角
自主权问题涉及高等教育系统内外的方方面面，因此，研究工作同样是多视角展开的：
（一）着眼于高校自身。如《自主办学：高等学校自身发展规律的要求》[1]、《高等学校如何“面向社会办学”》[2]。此类文章在明确扩大自主权意义时，强调的是高校自身发展的内在逻辑要求；提出扩大自主权的策略时，同样是强调高校自身的努力。
（二）着眼于政府转换职能。如《浅议我国高等教育的宏观控制》[3]、《省级政府统筹与高校自主办学》[4]。此类文章强调转换政府职能是落实高校办学自主权的前提和关键，理由是原有行政管理体制不适应社会主义市场经济的要求，对高校管得过多、过死。
（三）着眼于政府与高校的互动或关系。这又可分为两类：一是侧重于政府与高校的结合，如《试论政府宏观管理和高校自主办学的结合》[5]、《关于高校与政府间中介机构的理论思考》[6]；一是侧重于两者的对立，如《试析大学自治与政府控制》[7]。
（四）比较角度研究。 如《西方国家政府与大学关系的基本走向》[8]、《我国高等学校的自主办学与西方的大学自治》[9]、陈列的专著《市场经济与高等教育——一个世界的课题》等，均通过比较以资借鉴。
二、高校办学自主权问题的研究特点
（一）由粗入细，由动及静。自主权问题的理论研究过程是有规律可循的，与自主权落实的客观历史发展过程相对应，整个自主权问题的理论研究循着：价值讨论→战略战术探索→反馈纠偏这样一个发展过程。具体说就是，明确扩大自主权的价值；讨论落实自主权从哪些方面入手和采取什么措施；不断回到实践寻找落实中的障碍，再纠偏。这个研究的逻辑思维过程是由一个静态的“为什么”到动态的“做什么”、“怎样做”的过程；是从宏观战略布局到微观战术探讨的循序渐进的过程。
（二）起步晚，力度小。根据蔡克勇先生在《中国高等教育研究五十年》中[10]的统计分析，在高等教育管理研究领域，关于“学校自主权”一项的研究成果是：论文，1975年之前为0篇，从1975-1984年为5篇，1985-1994年为24篇，1995-1997年为12篇；专著至今为0。另外，国家有关部门专门针对此问题所颁布的法规和文献仅有1项。可见，虽然自主权问题的研究自成热点，但与高教管理体制改革研究领域的其他问题相比，仍是力度不够，成果不丰；也与自主权在高教管理体制改革中的地位不相称。
（三）破旧多于立新。多数研究者在讨论此问题时是从批判旧的高等教育体制入手的，通过揭露原体制的弊端，明确扩大自主权的意义，并在此基础上主张革“旧”，这无可厚非。但是，如果仅仅着眼于对原有体制的修修补补是不能深入解决问题的。笔者认为，我们应当先对整个体制的改革有个宏观的把握和构思，从而识别何处该留，保处该革；明确何处该立；最终着眼于制度创新。
三、高校办学自主权问题的研究进展
（一）明确了落实高校办学自主权的意义和动因。研究者无一例外地肯定这一问题的重要性，认为扩大和落实高校办学自主权是高教体制改革的关键。具体理由如下：
1.从高校外部看，主要是由于计划经济体制下的高等教育管理体制日益僵化，使高校不能适应市场经济体制环境。如杨德广认为，在原来的计划体制下，政府主管部门集办学、管理、举办于一身。但市场经济的冲击打破了“统包管”的计划经济模式，要求政府职能发生变化，将办学权交给高校，实行宏观调控[11]。庞东辉进一步具体揭示了旧体制对高校办学自主权的束缚，即政府行政管理，割断了高校与市场的联系，使高校严重依赖政府；而且，在“条块分割”的原办学体制下，各地区高校布局小而全，缺乏竞争，最终导致高校无法形成自我发展、自我约束的运行机制[12]。
2.从高校自身看，自主办学是其自身发展的规律。一是内因决定外因说。如姚启和认为，高校的教学、科研都有其自身发展的特点和规律，只有高校的学者们才能深刻的理解学问的内容和复杂性，并判断如何组织教学和科研，完全的行政管理违背教育自身的客观规律[13]。二是历史渊源说。唐卫民通过分析大学自治的起源指出，“大学自治是伴随着中世纪大学一同产生的”，中世纪的大学模仿工商行业组成师生行会，并从教皇和国王那里获得特许状，保证自己免受外界的干扰，从而享有不同程度的自治权。因而说，大学自治“是研究高深学问的大学最悠久的传统之一”[14]。
3.保证高校享有一定的自主权也是当今世界各国高等教育改革的目标之一。王德清通过追溯各个国家的改革情况表明，无论是类似于英德有着大学自治和学术自由传统的国家，还是如日本和法国比较保守的国家，都积极地从自己的国情出发通过立法等手段来保护或扩大其高校的自主权[15]。
（二）关于高校办学自主权概念的内涵仍欠斟酌；其外延（内容）有了法律的保证和诠释。研究者对高校办学自主权概念的内涵有如下认识：
1.自主权有相对性。如方展画首先从语义学角度分析，认为所谓的“自主权”实际上指自我主持的权利，“自主”一词对应于“他律”，因而，自主权的概念是相对于制衡的[16]。
2.自主权有历史性。有学者将我国高校办学自主权与西方大学自治作比较来明确其内涵，从而认识到虽然该问题在各国高教管理中普遍存在，但是不同国家的历史文化传统和不同的时代气息赋予其并不完全相同的内涵和外延。如别敦荣对以上两个概念作了比较后指出，两者的共同之处是，都赋予高校法人的地位，尊重其权力；不同之处是，西方大学的自治传统悠久，根植于内，我国无此传统，如今是受赐于外[17]。另外，笔者认为，自主权的历史性还表现在，随着时代的变迁和社会的发展，高校与社会的关系在不断发生变化，决定了高校办学自主权内涵与外延也在发生变化。
3.自主权有层次性。林正范主编的《自主管理和管理效率：香港高等学校》指出，高校办学自主权分为三个层次，“最高层次表现为：在整个高等教育管理与政府控制之间的关系上，教育管理所具有的自主权；其第二个层次表现为：一所高等学校的内部管理与政府控制之间的关系上，高等学校所具有的管理自主权；其第三个层次表现为：高等学校本身的整体管理与校内学者的自我管理关系上，学者们在开展教学与研究活动时所具有的自主权”[18]。
总的来说，高校办学自主权的概念仍不清晰，尤其是其与西方大学自治、学术自治等概念的区别和联系还须进一步明确。
关于自主权的内容，《高教法》从7 个方面明确指出是招生自主权、专业设置权、教学自主权、科研自主权、对外交流权、人事自主权、财产自主权。这一点学者们一致认同。
（三）如何真正落实高校办学自主权尚待进一步探讨。正如前文所述，高等学校办学自主权涉及高等教育领域的各个方面，接下来我们将主要循着上文的研究视角来总结以往的探索。
1.教育行政部门转换职能。多数研究才认识到，我国的教育改革是自上而下、由外入内的，因此，政府放权和宏观控制应是解决这一问题的起点。研究结论有：第一，明确了政府宏观调控的目标和任务（功能）。对此，虽然许多文章表达上有所出入，但内容基本一致。即我国政府对高等教育进行宏观调控的目标是：“保持高等教育总量基本不平衡，促进高等教育整体结构优化和资源合理配置，使教育质量和效益明显提高。”[19]政府宏观调控的任务可总结为：速度与规模调控；布局与结构调控；质量与效益监督；资源配置的宏观调控；服务高校等。第二，提出具有参考价值的调控手段。如：国家立法，这是各国面向21世纪教育改革的共同趋势之一；制定国家教育方针、政策和高教发展规划，提供高校自主办学的方向和目标；发挥财政拨款的杠杆作用，促进高校间公平竞争，实现高教资源优化配置；发布国家教育信息等。
2.高校形成自主办学的运行机制。许多研究者认识到，在落实高校办学自主权的过程中应将更多责任转移到高校，即自主权能否得以实现和充分运用，能否发挥有效的功能，其力量的源泉不在权力本身，其责任也不仅仅在政府，而是也涉及高校自身的能动性。让我们来看一下此方面的研究进展。第一，敦促高校从认识上明确权利和责任的统一。这是高校主动适应市场经济，形成自我完善、自我约束、自我发展机制的主观基础。第二，理论上对高校自主办学运行机制这一概念内涵的探讨。首先要明确高校办学自主权和高校自主办学的运行机制是两个不同的概念。前者在上文中已论述：关于后者，《中国教育改革和发展纲要》作出的概括是：“学校善于行使自己的权力，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的机制。”但各学者对这一概念的理解大致是静态的，而且主要是从其外延上来理解。如刘根正和史万铎就主要是提供了列举式解释。如前者认为，高校自主办学校包括决策机制、学术机制、竞争机制、动力机制、“经营”机制、市场机制和行政管理机制[20]。第三，高校如何形成自主办学的运行机制。这方面的研究尤其薄弱，但有益的尝试仍不容忽视。如袁自煌认为，建立学校规章制度是大学自我约束机制建设的首要环节；改善和加强党的领导是高校自我约束机制的核心环节；民主管理的实行是高校自我约束机制的保障性环节[21]。
3.妥善处理政府宏观调控和高校自主办学的关系。研究者达成共识，政府的宏观调控和高校的自主办学必然有联系，分别是一个问题的两个方面，解决两者之间矛盾关键是在两者之间寻找一个平衡点。许剑认为，“为了实现整体的有机结合，重要的前提是必须弄清楚宏观管理和学校自主办学彼此的阈限，即整个宏观管理主要管理什么，该管理到哪里为止；学校自主办学主要有哪些自主权，该扩大到哪里为限。”[22]可以说，第一、第三个问题已基本解决，当前，关键是再致力于研究第二、第四个问题。黄小英和章仁彪在调查后指出，落实高校办学自主权首先要理顺政府、学校和社会之间的几个关系，包括理顺政府和高校的权责关系；理顺中央和地方两级政府的管理；理顺强化政府公共管理职能与建立评估、监督机制的关系。此论看似是对《纲要》中有关内容的重复，但它实际是就如何具体理清每一类关系进行了细分，如在第一对关系上，作者认为，关于学校干部体制（即干部的任免权）方面，政府作为学校的举办者，应对高校的正职领导干部任免具有最后的审批权，副职级干部原则上由学校确定[23]。这种探索是难能可贵的。更多的学者则是认为解决两者矛盾的切实做法是，学习西方国家，建立以客观代表全社会利益的、政府与高校间的中介机构，科学、客观地协调各方面的关系。而且至今为止，学术界已对中介机构的形式、功能等做了许多有益的探索。
4.专对制约自主权落实的因素进行分析。第一，相关因素分析。蔡克勇指出，与高校办学自主权问题相关的有四大因素：社会对高校的政治需求的程度；高校经费渠道的多样性程度；大学之间的竞争程度和文凭的等价程度；政府调控手段和大学自我约束机制的完备程度[24]。要解决自主权问题应当重视以上因素与高校自主权的关系。赵婷婷认为在影响政府与高校之间关系的因素中，有“软性”和“刚性”之分，从而强调教育观念作为一“软性”影响，其重要性不容忽视[25]。第二，具体障碍揭示。徐智德在反思当前改革的措施时指出，将部分中央管理的高校进行共建的构想不错，但在实践中未见政府职能根本改变，许多原属于高校的权力还是没有切实交给高校，其中原因既涉及政府原来的管理惯性，也包括高校的“自造血”功能差，不能摆脱对政府的巨大财政依靠[26]。黄小英等认为，在落实高校办学自主权中面临的最主要问题仍是“政校错位”，即“举办者”和“事实者”的错位[27]。值得一提的是熊卫华提出，现如今进一步落实高校办学自主权的障碍有三大方面：一是由于传统观念和思维定势，存在地方政府不愿放权和高校在实际行动中不积极的双重思想“误区”；二是监督评估机制欠缺和政府微观与宏观管理的混淆，导致政府不给权和高校不用和没有用好自主权，加上改革理论不完善也难以指导自主权的下放；三是与自主权相关的各种配套改革不到位[28]。
四、高校办学自主权问题的研究前瞻
从研究的整个状况来看，高校办学自主权问题的探讨全方位展开，并取得一系列成果：一是明确了高校办学自主权的意义及其在高等教育体制改革中的地位。二是初步探讨了高校办学自主权的基本理论问题。三是多角度探讨了扩大和落实自主权的战略和战术。四是总结了影响自主权的因素和落实中的障碍。
但现实中不断涌现的问题告诉我们，探索的路还很长，继往开来，我们应当再做些什么呢？笔者在此提出几点，与大家商榷。
1.《高教法》只是总结性地明确了高校的七项权力，但每一项权利在政府与高校之间的权限划分需要继续探讨。
2.高校办学自主权概念本身还有待继续探讨。尤其是与西方大学自治、学术自治、学术自由等概念的异同必须澄清，因为我们最终改革的目的是建立起有中国特色的高等教育管理体制。
3.资金等是高校自主办学的物质基础，因而应当加快其投资体制改革及其他配套改革，这样我们的研究视野就要相应扩展，将高校办学自主权问题的研究置于整个教育改革的大背景下。
4.权责是统一的，我们呼吁政府改革放权的同时应当请高校明确其职责，承担其相应的义务。
5.市场经济条件下，法制至上，依法治教必须弄清高校这一事业法人与企业法人的异同，高校这一事业法人的概念、特点、民事权利能力等都应逐渐明确。
6.自主权的问题虽然主要涉及政府和高校，但市场经济是高校生存的大环境，因而必须重视市场机制对其的影响，因此，就市场、社会、政府、高校之间的多重交叉关系应展开充分的研究；另外，作为处理好高校与政府之间关系基础的政府与政府之间的关系也是不容忽视的，即分级管理与落实自主权既是两个问题，又不是各自孤立，而是有机联系的。
7.高校自主权不能仅局限于林正范书中所提到的第二层面，应进一步注重第一和第三层面的研究。
8.高校自主办学的运行机制是下一步研究的重点和难点，这是解决高校办学自主权的实质问题。
9.今后的研究在方法上应注意：一是加深哲学理论思考，注意教育思想和教育改革思想创新，努力构建一个整体的、动态的、有机的改革模式。二是注意多进行实证研究。如通过对某个高校进行个案追踪，捕捉个体直观、完整的运行过程，避免研究中仅对高校运行机制的静态、机械分析。
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